农民专业合作社参与农村公共事务治理路径*

陈林生，刘月梅

（浙江理工大学法政学院，杭州 310018）

1 农民专业合作社性质与参与治理背景

党的十九大报告首次明确要实施乡村振兴战略，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求解决好“三农”问题。实现乡村有效治理是乡村振兴的重要环节，而农村公共事务的治理则关系着乡村能否实现有效治理。随着工业化与城镇化的进一步推进，农村社会结构急剧嬗变，其中尤以村民之间的经济社会连接方式从“集体化”趋向“个体化”以及村两委的“泛行政化”为凸显，导致乡村治理主体缺乏，农村公共事务治理陷入困境。农民专业合作社作为农村重要的经济组织，兼具经济资源和权威性基础，成为新的乡村治理博弈主体，影响着乡村治理格局。因此，文章关注于农民专业合作社的性质，基于其参与村庄治理的可行性与优越性做出判断，从提振农村经济发展、提升农村政治事务治理和参与农村社会事务等三个方面提出有效治理路径，进一步完善乡村治理体系。

自改革开放以来，农村经济飞速发展，农民生活水平普遍提升。然而随着市场经济的发展，农村出现大量劳动力外流、空心化、原子化、老龄化等现象，农村以往的社会结构发生改变，原来集体化的农民向独立的、分散的个体转变，呈现原子化状态，农民之间关系的弱化导致他们对农村公共事务漠不关心，即使部分村民想要改变村庄也是心有余而力不足[1]。与此同时，“三农”问题逐渐得到政府的重视，政府各项惠农政策的实施和资金的投入让农村的公共事务和行政事务日益繁杂。在农村精英外流，乡村治理无人可用的情况下，身兼行政与自治双重职能的村委会难以有效地处理农村公共事务，使得乡村治理问题重重。

2 农民专业合作社相关概念

农民专业合作社是我国改革开放后建立的新型经济组织，2017年修订的《农民专业合作社法》规定农民专业合作社是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，以服务社员为宗旨，遵守退入社自由、民主管理、分配盈余等原则。

对于农村公共事务的概念，学者们从不同角度进行了界定，学者王晓毅（2016）认为农村公共事务是超出乡村个体与家庭范畴、对乡村居民产生影响的事务，与社区公共利益有关，需要在社区层面达成共识，包括公共资源、公共物品、公共空间。学者汪锦军（2008）、赵春草（2012）、吴艳芳（2016）认为农村公共事务有3种类型，即公共服务、公共资源和公共设施。农村公共事务最突出的特征就是它的公共性，所以该文所指的农村公共事务是指在农村地区，超出农民个体与家庭内部范围的，涉及全体或部分农民公共利益与需求方面的事务，包括农村政治、经济、文化、教育、生态等多个方面的事务。

3 合作社参与公共事务可行性与优越性

农民专业合作社作为农村最广泛的经济组织，兼具经济和社会功能，在乡村治理中大有可为。推进合作社参与农村公共事务治理，既具有内部可行性，又具有外部优越性，对于乡村有效治理的实现具有不可忽视的作用和价值。

3.1 内部可行性

3.1.1 表达农民意愿，实现双向沟通重要渠道

我国农民受教育水平普遍不高，部分有表达意愿的农民在表达能力上也有所欠缺，导致农民在参与公共事务治理中大多没有实质性影响。农民加入专业合作社后，合作社能够代表其社员和留守农村的农民发声，将农民对公共事务的分散的、不规范的需求意见组织整合为系统的、规范的整体诉求，反映给其他治理主体，作为公共事务决策力的参考和依据。同时，合作社也能把政府制定的公共政策和村两委的决策传递给农民，形成政府及村两委与农民之间的双向沟通和良性互动，既保障农民的表达权、巩固农民在乡村治理中的主体地位，又增强政策的科学性和民主性，密切双方的关系，有利于农村的和谐发展。

3.1.2 实施监督，规范治理重要主体

农民是乡村治理的参与者，也是治理成效的受益者和衡量者，在乡村公共事务治理中具有主体地位[2]。农民作为乡村治理的参与者，也有权对其他治理主体进行监督，规范治理活动。我国农村地区存在大量农民集体所有的公共资源，这些资源的使用关乎农民的切身利益。但在现实中，农村公共资源大多被村内精英掌握，侵占和滥用公共资源的现象难以遏制，严重损害了农民的应得利益。农民法律意识薄弱，与村干部之间存在信息不对称，无法有效发挥监管作用，而专业合作社是农民自愿加入的互助性组织，以服务农民为宗旨，在农村拥有号召力和影响力，了解相关法律知识，能对村委会及其他治理主体的活动进行监督和制约，遏制不良行为，提高治理成效。3.1.3 教育培训，增强农民民主意识重要载体农民专业合作社是农民基于自身个体化、分散化的弱势以及多样化需求而联合形成的互助性经济组织。合作社设有社员大会，由全体社员组成，实行一人一票制。通过社员大会，社员可以通过投票表决修改合作社章程、选举理事、商议社内重大事务等，体现了社员自治和民主管理的原则。同时，合作社的发展关乎社员的切身利益，这种利益相关关系也激励着社员关注合作社的重大事务，增加社员参与和监督社内事务的动力。另外，合作社还可以组织社员参与各种讲座和课程，对社员开展教育和培训活动，提升农民的综合素养，帮助农民进行自我管理、自我教育、自我发展、自我服务，有利于增强农民的民主意识，推进村民自治的发展[3]。

3.2 外部优越性

3.2.1 与村两委相比，更能了解与维护农民需求

当前我国农村公共事务的治理主要依赖于村两委，即村党支部和村民委员会。村两委代表农民开展村内公共事务治理、协调村民纠纷、外部联络等活动，实现村民自治。但随着国家对农村问题的重视，基层事务日益繁多，形成了“上面千条线，下面一根针”的局面，国家权力不断向基层组织延伸，加大了对基层组织的控制，使得村两委“渐渐地变成党和政府的‘腿’”[4]。村两委的“泛行政化”与其自治理念相悖，也弱化了其服务职能，使其无法有效解决农民的需求，维护农民利益，逐渐脱离群众，导致村两委与农民之间产生隔阂。农民专业合作社基于乡土社会中的熟人关系和互相信赖而形成，是血缘、地缘关系与市场经济相结合的产物，既能帮助农民抵御市场风险，也能将分散的、弱小的农民组织起来，提升农民的影响力[5]。合作社的亲民属性使其相对于泛行政化的村两委更易获得农民的信任，了解农民的诉求，满足农民的部分需求。

3.2.2 与其他社会组织相比，具有经济带动优势

农村公共事务的参与主体主要包括基层政府、宗族、乡贤、农村社会组织、农民等[6]。但随着农村社会结构的转变，业缘关系逐步取代血缘关系，农村的宗族影响力逐渐减弱，村委会的泛行政化、农民的原子化、农村精英大量外流等因素使农村公共事务治理缺乏强大的主体。农村社会组织的发展则为弥补这一缺口提供了可能。农村的社会组织主要包括专业合作社、红白理事会、文化团体等，其中农民专业合作社相较于其他组织更具备参与乡村治理的能力。第一、合作社是互助性经济组织，能够提升农民经济收益，吸引农民加入，了解农民的意愿和需求，其他组织对农民的吸引力则偏弱，受众范围较小；第二、合作社发展势头良好，截止2019年末，在工商局登在册记的就有将近220多万户，且2007年《农民专业合作社法》的实施也进一步规范了合作社的管理和发展，提升了合作社的认可度；第三、合作社拥有稳定的经济来源，良好的办公场所，高素质的人员，丰富的参与经验以及外界的认可，能够降低参与公共事务治理的成本，拥有成本优势。

3.2.3 与农民个体相比，更具组织性和话语权

农民是乡村治理的主体，农村公共事务的有效治理离不开农民的参与。但我国农民受教育程度低，参与能力不足，合作意识淡薄，缺乏组织性。曹锦清曾表示：中国农民“善分不善合”[7]，市场经济的发展对农村原有社会结构造成了巨大冲击，宗族力量式微、乡规民约形同虚设、舆论约束力的下降等原因使“不善合”的农民逐渐呈现原子化状态。原子化的农民缺少一致性认识，难以达成合作，无法进行集体行动，处于弱势地位。农民专业合作社凭借经济优势将分散的农民整合起来，使居于弱势地位的原子化农民达成合作，提升农民的组织化程度，能够在与其他治理主体的博弈中获取平等的话语权，增强农民的影响力。

4 合作社参与公共事务治理路径

乡村振兴战略的提出为广大农村的发展提供了政策支持，但农村的发展不仅需要外部援助更需要激活农村内部资源，引导和规范农村社会组织，调动农民积极性。农民专业合作社作为最广泛的农村组织，在发展农业、增加收入、调解纠纷、应对风险等方面能够弥补基层政府和自治组织的缺陷，降低治理成本，提升治理效率。

4.1 参与农村经济事务治理路径

农民专业合作社的本质是农民的互助性经济组织，经济参与是其参与乡村治理最基本、最常见的方式，是合作社全面参与乡村公共事务治理的基础和实践起点。合作社之间存在着个体差异性，发展水平参差不齐，参与公共事务的程度深浅不一，其经济参与路径虽有不同但大体包括以下4种方式（图1）。

图1 农民专业合作社参与农村经济事务治理路径

4.1.1 有效增加农民收入

农民专业合作社参与农村经济事务主要路径之一就是通过合作社的运营增加农民的经济收入。合作社引导农民加入合作社，以增加经济利益为目标，生产项目为纽带，农业服务为内容，解决农户与市场直接对接的问题，克服单个农民在市场、人力、资本、技术等方面的障碍，保障农民利益，增加农民收入，以此来树立自己的经济权威，发挥自己的经济作用。另外，合作社还具有益贫性，在帮助农民脱贫致富方面能够发挥积极作用[8]。

4.1.2 助推实现规模生产与产业化经营

合作社将分散的农民联合起来，进行生产资料的统一购买以及农产品的收购，利用现代化农业技术进行耕作，提升农业生产效率和农产品质量，实现农业生产产前、产中、产后的融合，获取规模效益。合作社能依据当地农业发展状况因地制宜，引进先进技术对农产品进行深加工，提高产品附加值，推动当地特色农产品发展之路，带动加工、储存、销售等相关产业的发展，实现农业产业化经营，为乡村振兴打下良好的经济基础。

4.1.3 提供捐助赞助等资金支持

经济基础决定上层建筑，乡村治理不仅需要优秀的人才，更需要资金的支持。农业税取消后，农村集体收入减少，村委会又难以获取外部的经济资源和政治资源，只能依赖于政府的拨款勉强维持日常运转，为农村公共事务的有效治理带来了难度。农民专业合作社拥有自己的收入来源，可以将部分盈余收入捐助给村委会或者拉取外部企业的投资赞助，用于农村公共事务治理和农村建设，助力农村发展。

4.1.4 合理优化配置农村公共资源

农村公共资源的分配与使用是农村经济事务的重中之重。村委会自身经济功能较弱，无法有效整合和利用公共资源。农民专业合作社的崛起则弥补了村委会及其他治理主体在经济功能上的缺陷。合作社拥有丰富的经营经验，能够整合农村的人力、土地、资金等资源，通过优化配置实现资源的合理利用[9]。在参与配置资源的过程中，合作社还能监督村干部的行为，防止贪污腐败的发生，维护农民的利益。

4.2 参与农村政治事务治理路径

农民专业合作社参与政治事务主要是指对“村民自治”的参与，即以经济利益为纽带，将分散的农民联合起来，有组织地带领社员参与农村的民主政治活动，争取和维护自身利益，推动基层民主自治的有序进行（图2）。

图2 农民专业合作社参与农村政治事务治理路径

4.2.1 推动参与农村民主选举

民主选举是我国基层民主自治的重要内容，在培养农民民主意识和提高政治参与能力方面具有重要作用。农民专业合作社为了维护组织及社员的利益，会鼓励社员直接参与选举或者支持其他参选人，通过组织的力量和集体行动来培育、寻求自己的利益代表者和发声人，反映群众的心声，维护农民的利益，影响公共事务的治理，推动基层民主自治的发展[10]。

4.2.2 有力影响村内公共事务决策

村庄公共事务的决策是乡村政治的主要内容和表现形式。村内公共事务一般由村两委进行决策，而作为乡村治理主体的农民由于信息不对称、个体分散等原因处于弱势地位，无法参与相关事务的决策，缺乏表达意见的渠道。合作社将零散的农民集合起来形成一个组织，引导农民借助组织的力量向村委会和地方政府表达自己的意愿，为公共事务的决策提供依据，增强决策的民主性和科学性。

4.2.3 有效监督村内公共事务

基层民主选举赋予村干部相应的权力，但权力的良好运用则需要民主监督进行制约。个体农民与村组织、村干部之间存在信息不对称，很难对村中事务和村干部进行有效监督。而农民专业合作社的出现则缓解了这一困扰。合作社可以借助其组织影响力和号召力获取信息，代表农民对村内重大事务向村干部提出质询或者对村内财政收支、集体资源处置、救护扶持等情况要求公示，代表广大村民对村干部进行监督，防止权力滥用和权力腐败的发生。

4.2.4 增强培养社员民主意识

农村民主政治的发展离不开农民的参与，但农民存在参与意愿较低、民主意识不强等问题，无法发挥治理主体的作用。农民专业合作社是“民办、民管、民受益”的组织，合作社的成立、选举、制定规章制度等内部事务都需要社员的参与[11]。合作社与社员的利益联系激励着社员参与合作社的管理，通过彼此之间长期的交流、合作甚至冲突来提升社员的参与意识和能力，增强社员的民主和主体意识，为农民参与农村政治活动打下良好的思想基础。

4.3 参与农村社会事务治理路径

农村社会事务就是指为了促进农村地区稳定、提高农民生活水平而进行的活动，涉及范围广，包括基础设施建设、文化建设、公共服务、教育医疗等多方面内容。农民专业合作社凭借自身的组织优势，借助经济手段，能够协助政府和村两委承担部分农村社会建设事务，维护农村的和谐稳定、繁荣发展（图3）。

图3 农民专业合作社参与农村社会事务治理路径

4.3.1 承担基础设施建设和维护

随着乡村振兴战略的提出，在政府的政策优惠和财政支持下，农村地区基础设施的建设任务逐渐增多，这些具体工作的执行仅靠村委会的力量是难以承担的。农民专业合作社作为农村颇具影响力的组织，能够凭借经济优势和群众号召力组织人员承担设施建设和后续维护的工作，还能提供资金上的支持，既缓解村两委的工作压力又改善村容村貌，使合作社、农民、村两委之间的关系更加紧密，形成互惠互利的局面。

4.3.2 丰富农村文化教育活动

农村文化建设是乡村振兴战略的重要内容。长期以来，农民由于知识匮乏和精神空虚，在农闲时节找不到精神依托，容易受到“黄赌毒”的不良影响，不利于农村的稳定发展。农民专业合作社作为农村地区的重要组织，可以通过组织文化娱乐活动、进行技术培训宣扬科学知识、投资捐助文化体育设施等方式丰富社员及当地农民的文化生活，遏制赌博、粗俗文化和封建迷信的传播，在农村树立起良好的风气，促进乡风文明的建设。

4.3.3 有效提供社会保障服务

随着工业化和城市化的推进，农村青壮年劳动力大量外流，加剧农村地区的空心化和老龄化问题，同时也弱化农村家庭教育、养老的功能，很多留守儿童无法得到父母的关爱，留守老人生活无人照料、孤苦无依。政府能为他们提供一定的资金帮助，但对日常生活照料、精神面貌关怀等方面却无能为力。而农民专业合作社作为农村土生土长的组织，拥有一定的经济来源，了解农民的需求，能够承接政府的相关项目，组织农村剩余劳动力为留守儿童、老人、残疾人等提供生活照料服务，不仅能增加新的就业岗位还能为弱势群体提供生活照料和人文关怀，维护农村的稳定和谐[12]。

4.3.4 协助调解农村矛盾纠纷

在农村发展的过程中会出现各种各样的矛盾，这些矛盾如果不能及时化解会影响农村的安定和谐。农村矛盾纠纷成因复杂，繁琐多变，很多纠纷无法通过法律途径进行解决，主要依赖村干部及乡贤进行调解。合作社在运行过程中向社员传递合作、诚信的价值观，在潜移默化中影响社员，减少矛盾的发生。同时，合作社是农村血缘、业缘、地缘关系的集合体，能利用其影响力和声望协助村委会化解邻里矛盾纠纷，规范乡村秩序，促进乡村稳定，实现乡村善治。

5 结语

乡村治理主要是实现农村公共事务的有效治理，发挥农民的主体作用，促进农村的良好发展，其关键是解决农民的合作问题[13]。农民专业合作社坚持服务农民的原则，培养农民的合作意识，能够从参与农村经济事务、政治事务和经济事务三个方面协助村两委治理农村公共事务，逐渐改变农村的政治、经济、社会形态，共建多元主体协同参与农村治理的格局，为乡村善治的实现提供了可能性与可为路径。