公益普惠导向下政府扶持普惠性民办园省思

高敬

摘   要： 当前我国正在全面建设公益普惠的学前教育公共服务体系。在此进程中，普惠性民办园的建设成为重中之重，也是难点之所在。民办园主动并长期稳定提供普惠性服务的关键，取决于政府对普惠性民办园扶持责任的认知和担当。故政府在扶持普惠性民办园中，要充分认识和明确自身的主导责任，更要讲究扶持政策的科学规划、制定和有效执行，做到扶持中基于办园成本核算，根据普惠性学位的数量、办园质量及招生对象实施差异化扶持，组合人、财、物、事等维度的多途径支持方式，努力提高政策的执行度和效能。唯有如此，才能以国家初步实现的普惠园覆盖率的目标为新起点，通过政策的杠杆作用达成对公益普惠目标的不懈追求，促进普惠性民办园实现“普惠”和“优质”的共赢。

关键词： 公益;普惠;扶持;民办幼儿园

根据2010年国务院颁布的《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《国十条》），我国学前教育发展坚持公办民办并举的方针，以缓解公办幼儿园学位紧张的局面，解决适龄儿童的“入园难”问题。然而由于一些地方政府缺乏系统管理，再加上公共财政经费的有限和适龄幼儿人数的增多，地方政府过多地让社会力量参与投资，市场提供成为学前教育的重要供给方式，“入园贵”问题日益突出。1 为此，普惠学前教育逐渐进入政策视野，并持续推进。如2017年《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》指出，学前教育要“坚持公益普惠。到2020年，全国普惠性幼儿园覆盖率达到80%”;2018年《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）明确指出，坚持“学前教育普及普惠安全优质发展”的指导思想。全面建设普惠性学前教育公共服务体系是我国目前关于学前教育事业的重要战略规划和部署。2

在当前学前教育普惠政策的推行中，许多省份主要采取限价策略，要求普惠性民办园降低收费，以支持政策扶持普惠性民办园，以帮助民办园应对普惠后面临的各种危机。那么，在我国学前教育事业坚守公益普惠的新战略目标下，政府该如何看待自身对普惠性民办园的扶持之责？又该如何承担扶持之责，以引导普惠性民办园主动、长期提供学前教育资源并使自身得以健康可持续发展呢？以上问题需要政府予以省思和明确，唯有如此，才能凸显我国学前教育对公益性和普惠性不懈的价值追求。1

一、提高对普惠性民办园扶持责任的认知

首先，从当前普惠性民办园在我国学前教育发展中，特别是普及普惠中不可替代的地位和作用来看，政府作为国家社会管理的机关，不能因为普惠性民办园不属国家办学的性质而推卸扶持之责。自《国十条》提出公办民办并举“两条腿走路”的学前教育发展方针以来，我国民办学前教育事业取得了快速发展。在减轻政府投入学前教育的公共财政压力、保障幼儿的受教育权和增加学前教育普惠性资源的总量等方面，社会力量发挥举足轻重的作用，帮助政府实现了“幼有所育”和“普及普惠”的目标。据2021年3月教育部发布的2020年全国教育事业统计结果，至2020年底，全国共有在园幼儿4818.26万人。其中，普惠性幼儿园在园幼儿4082.83万人，普惠性幼儿园覆盖率达到84.74%，国务院确定的“到2020年全国普惠性幼儿园覆盖率达到80%的学前教育普及普惠的目标”，总体上得到实现。2 普惠园构成中，普惠性民办园也占了一定的比例。很多民办园积极申请认定，实现身份转型，主动加入普惠园行列，补充和完善了学前教育公共服务体系。因此，普惠性民办园需要被政府所认可，理应与公办园一样享受政府扶持的政策红利。

其次，政府要牢牢把握学前教育公益普惠的主导方向，从而达成公益普惠的目标。在国家初步实现学前教育80%的普惠性幼儿园覆盖率的目标后，持续提升普惠性学前教育公共服务水平则成为新的使命。这其中，普惠性民办园的建设已成为实现学前教育公益普惠目标的重要途径，也是重点难点所在。而民办园是否主动申请加入普惠园的认定，收费标准是否愿意接受政府指导价，很大程度上取决于政府的支持政策和执行度。3由此，政府亟须以公正科学、全面系统的支持政策为杠杆，保护社会力量愿意举办和长期驻守普惠园行列的积极性和信心。

此外，学前教育不仅可以给个人和家庭带来巨大的经济收益，而且还具有广泛的利益外溢性特点。4 根据传统经济学的分析，具有外溢性产品的供给如果只由私人来提供的话，当私人收益小于社会收益时，将使按私人边际收益和成本进行决策并追求效用最大化的个人供给量小于社会最优的供给量，从而造成效率的损失。5 因此，政府有必要将幼儿教育纳入公共财政领域，提供财政支持。我国的学前教育整体上属于一种准公共产品。从公共产品理论出发，政府掌握着社会主要的公共资源，应在公共事务治理过程中扮演关键性的角色。而且，在学前教育公共服务体系中，普惠性民办园又属于典型的非营利组织6，政府应承担起对普惠性民办园财政投入的主体责任。如果公共财政投入达不到一定水平的话，民办幼兒园也难以实现真正意义上的普惠。7

二、扶持基于成本核算，力求提高政策的公信力

学前教育的“普惠性”对于幼儿家庭来说，最关心的就是其“低价位”的特点。普惠政策落实力度主要也是在价格层面，于是地方政府大多通过限制保教收费的方式来推行普惠政策。

就政府对普惠性民办园的投入和支持政策而言，中央层面对于如何扶持普惠性民办园发展等问题并未涉及，由此，政策具有高模糊性8，没有清晰的标准和依据。“公共财政”是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动1，这一分配活动对于政府管理者而言，必须做到有根有据，以此确保政策的公信力。有关调查表明，当前学前教育的公共财政资源未能做到公平分配，政府在对普惠性民办园资助扶持的对象、额度、内容等方面还存在较大的随意性，没有客观的依据标准。即使有扶持依据的，也主要是以班级规模、办园等级等外部条件为衡量标尺，缺乏内部成本结构的标准。这将产生学前教育扶持中的“马太效应”，最终不利于普惠性民办园质量的整体提高。2

在地区政府发挥扶持普惠性民办园的主体责任中，要提高政府支持普惠性民办园政策的公平性，不可回避的就是办园成本核算问题。因为办园成本是政府向学前教育机构拨款、制定补助资金标准和政策的重要数据，成本核算成为政府科学制定普惠性民办学前教育财政补助和其他人、物等方面投入的必要前提。3

为此，学前教育公益普惠主导方向下，各地政府要强化管理职能，科学核定办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助。4

三、扶持宜差异化和多途径

政府对普惠性民办园的支持政策不仅在于其政策规划的意愿，也在于其财政实力。在有限的财政实力下，如何将扶持之责惠及所有的普惠性民办园，这就涉及政府扶持政策如何制定的问题。因为任何一项政策执行本身是一个极为复杂的过程，其中政策制定对政策执行的效果至关重要。5

政府规划设计的普惠性民办园扶持政策，首先要力求对确定的扶持对象采取相应的具体措施，忌“一刀切”，提倡差异化扶持。政府在经费、物质、人员等投入的过程中，对各类普惠性民办园要有一定的区分度。政府应根据普惠性学位的数量、办园质量及招生对象，实施差异化扶持，多倾斜普惠性学位多、办园质量高、对象为2—6岁幼儿的托幼一体化的普惠性民办园，以此激励普惠性民办园扩展招生对象，多提供普惠性学位，朝公益普惠的方向持续发展;同时，也激发普惠性民办园利用政府财政投入提升办园质量的积极性，在民办园的社会力量办学群体中，获得“价廉”和“质优”并存的良好声誉和社会影响力。

当前各地普惠性民办园的认定和管理中，尚存在“政府支持不到位，合理的办学盈余重新投入办学的需求不能得到满足，一次性的财政补贴不利于持续发展”等问题。6 同样，根据笔者对上海市普惠性民办园收入的调研，2018和2019年，普惠性民办园的收入多来自自身所提供的保教服务，政府补助收入均只占全园总收入的6%。基于政府公共财政经费投入少的现状，在我国学前教育经费总体还不够充足的国情下，政府需合理统筹各类扶持政策，多管齐下，组合财、人、物、事等多途径支持方式，全方位补贴普惠性民办园，以缓解办园经费不足的窘境和巨大的成本压力，助推民办园普惠后在困境中生存与发展。

第一是“财”。政府对普惠性民办园最主要的支持当为公共财政经费投入。坚持以财政拨款为主，是保障国家对人才培养宏观控制力与教育公益性的基点。7 因为普惠性民办园完全依靠收取家庭缴纳的保教服务费用，没有任何政府投入，只能导致低收费、低质量，显然与普惠园的“有质量”特点相违背。所以，促使普惠性民办园实现“普惠”和“优质”共赢的关键突破口仍然是政府公共财政投入职责的落实和保障，也成为今后政府扶持普惠性民办园政策的题中之意。

第二是“人”。“人”方面的支持也是政府对普惠性民办园扶持的重要方面，其目的着眼于对普惠性民办园人员队伍待遇地位的提高和专业发展的保障。相对稳定的、优秀的教师队伍，是幼儿园办园质量的保证，更是幼儿健康成长的基础。

第三是“物”。幼儿园装备有较高的规范和要求，故普惠性民办园的正常运营离不开各种“物”的保障，政府需要建立和完善必要的设施设备、图书、玩教具等方面的支持政策，提高园所结构性质量。普惠性民办园扶持政策的制定者不仅要从入园机会的角度来考虑“惠及”，还应从教育质量的角度来考虑。因为幼儿期是不可复制的，质量和机会同样重要，要将学前教育的普惠与质量统一起来，即普及必须是有质量的普及。1

第四是“事”。对普惠性民办园“事”方面的扶持政策，可从提供普惠性民办园专门的宣传、招生等政策活动入手。政府应加强对转型的普惠性民办园性质的宣传，提高普惠性民办园的社会知晓度，降低民众对普惠性民办园的不信任感。同时，政府还应将普惠性民办园与公办园一并纳入教育局招生统筹计划，以保证普惠性民办园的招生规模和生源，保证其保教服务的正常收入。

四、扶持要适度而有张力，兼顾多元的价值诉求

学前教育实现“普惠性”目标意味着“让所有儿童在自愿的基础上都能有机会接受由公共财政支持的学前教育”。2 政府对普惠性民办园的扶持在政府和社会投入中保持适度的张力，坚持“适度”，即“适度普惠”的基本原则。3 因为公共服务实质可分为基本和非基本两种类型，当前，我国普惠性学前教育公共服务的政策定位尚属于非基本公共服务，而不是基本公共服务。4 言下之意，政府对普惠性民辦园的扶持职责既不能缺位，也没必要越位。

政府在不断加大对普惠性民办园支持力度的同时，也要防止投入过度，做到适度，不干扰民办园发展自身优势，如体制的灵活性、市场反应的敏感性等。5 同时，需要有效发动民间资本，“公民办并举”发展学前教育方针，以此避免给地方政府增添财政负担和压力，丧失普惠性民办园的独特地位和作用。与此同时，政府对普惠性民办园的扶持适度，表现在财政经费的投入方面，要兼顾政府、民办园举办者和家长等多元的价值诉求，采用多主体参与的成本分担原则，基于办园成本核算，构建政府、市场、消费者共同分担学前教育费用的成本分担机制。6

五、追求对普惠性民办园支持政策的效能

政府要立足长远，力求维持较高的效能，从而保障我国学前教育公共服务体系，体现在以下两个方面：

一方面，政府要确保支持政策能够得以执行并落实，以体现政策的价值，实现政策的目标。从公共政策视角看，政策执行会有偏差，存在替换性执行、象征性执行、选择性执行、附加性执行等多种表现形式。7 如，对普惠性民办园的扶持政策并非以“组合拳”的方式全面执行，而是选择性执行。又如，仅以表面性的挂牌和少量的经费资助作为手段支持。故为防止政府普惠性民办园支持政策执行出现偏差，政府要加强对政策实施情况的调研，及时调整和完善，确保政策得到有效落实，提高普惠性民办园扶持政策的执行度。

另一方面，政策的规划建立其最终目的是产生所期望的结果，体现其应有的效用和功能，即追求应有的政策效能。提供政府对普惠性民办园扶持政策的效能，充分发挥“组合拳”政策的最大效益，关键在于建立和健全促进普惠性民办园可持续发展的监管机制。完善各级学前教育管理机构，切实加强对普惠性民办园的日常监管。政府应设置专门的管理机构和人员，加强对普惠性民办园财政投入经费和资助使用的监管，特别是要对经费使用的原则、范围、内容予以明确规定，使普惠性民办园所接受的财政资金专款专用，全部用于改善办园条件和提升质量。将普惠性民办园的财政经费使用汇报结果公布于政府网站，公开透明，加大社会的监督。同时，加强第三方财政专项审计，以及对政府普惠性资助经费的绩效管理，防止学前教育资源浪费严重，提高各类资金和资助的使用效益，确保每一份投入取得最大实效。

Reflection on Government Support for Inclusive Private Kindergartens in the Direction of Public Welfare and Universal Benefit

GAO Jing

（School of Education， Shanghai Normal University， Shanghai， 200234）

Abstract： At present， our country has put forward the principle of adhering to public welfare and universal benefits， and constructing the public service system of preschool education in an all-round way. In this process， What seems to be the most important yet difficult is the construction of inclusive private kindergartens. The key to their proactive and long-term stable delivery of inclusive services depends on the governments correct cognition and responsibility of supporting the inclusive private kindergartens. Thus the government should fully understand and clarify their major responsibilities， and should pay more attention to the scientific planning and effective implementation of supporting policies based on the cost of running a kindergarten， the prospective number of children to go to such kindergartens， the quality of service and the different background of enrolled children. They should also adopt a multi-channel support method in the dimensions of people， finance， materials， and businesses， and strive to improve the implementation and effectiveness of policies.Only in this way， can the government take the goal of the initial coverage rate of inclusive private kindergartens as a new starting point，  unremittingly pursue the goal of inclusive public welfare through the leverage of the policy， and help inclusive private kindergartens achieve “universal benefit” and “high quality”.

Key words： public welfare， universal benefit， support， private kindergartens