公共领导力：概念界定与构成维度

白洁　李秀峰

〔摘要〕当今世界正经历百年未有之大变局，各国政府和领导者需具备更高水平的公共领导力。公共领导力不同于私人领导力，是为了有效面对和解决新时代多变环境中更为复杂的公共问题，为了更好地维护公共利益和实现公共价值，公共部门领导者所需具备的能力。借鉴整合性发展趋势下公共领导力的建构逻辑，基于变革型领导力、伦理型领导力和协作型领导力的理论内容，并考虑中国本土情境特点，公共领导力应包含四个构成维度，即变革型领导力、伦理型领导力、协作型领导力和法治型领导力。

〔关键词〕公共领导力;领导力理论;中国情境

〔中图分类号〕D25 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）05-0101-09

一、问题的提出与文献回顾

进入21世纪以来，时代飞速发展，环境复杂多变，公共领域的领导者需要面对更多的新挑战与新问题。例如，贫富差距和老龄化现象的发展压力、生态环境与资源保护、地区冲突下的和平危机，以及当下席卷全球众多地区的新型冠状病毒疫情等这些事关全人类发展与安全的重大问题，对各国政府与公共领导者提出了更高的能力要求。在此大环境下，我国也面临同样的挑战和压力。习近平总书记在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上的讲话强调，提高解决实际问题能力是应对当前复杂形势、完成艰巨任务的迫切需要。〔1〕在这样的时代背景下，公共领域中的领导者必须提高领导力。那么，什么是公共领导力？私人部门的领导力可否直接用于解决公共领域中的问题？

对于公共部门与私人部门之间的差异，学术界已从组织目标、组织结构、人力资源与采购流程，以及员工的工作态度和价值观等多方面进行了探讨〔2〕，但却未对二者之间的领导力差别给予足够关注。只有少量研究提出过一些零散观点，例如，相比私人部门的领导者，公共部门的领导者在动机上更具有权力导向〔3〕，对利益相关者承担的责任更大，所受约束也更多〔4〕。尽管这些研究已经提供了一些佐证，但依然没有充分正视领导力的公私差异。从公共管理的研究视角来看，类似问题也存在，虽然多国政府认为领导力能够提升公共组织绩效、服务责任意识和服务对象的满意度 〔5〕，领导者被认为是影响公共组织成功、下属幸福和组织成员满意度的重要因素〔6〕，但无论学术界还是业界，都未从公共视角对领导力给予特别关注，基本是将私人部门的领导力理论直接用于公共部门。分析其原因在于两个方面：一是领导力的研究一般以西方情境为主导，在西方政治与行政的二元体制下，侧重执行的行政领导属于高度工具性的领导方式，在很多方面与私人部门的差别并不明显;二是受新公共管理理念的影响，西方公共行政实践也开始引入以客户为中心、授权下属、灵活管理以及竞争性问责等管理理念，这使得公共部门的领导力与私人部门的领导力更具共性。

但是新公共管理在后期发展中也受到质疑，公共领域出现了新公共服务、新公共治理等一些新兴理念，同期的领导力研究也开始以整合性思路探究“一体化”新模式，出现集特质、行为和情境于一体的领导力综合分析框架〔7〕。在公共领域的新兴理念和领导力研究新发展的双重影響下，西方学术界也开始思考适用于公共部门的领导力究竟是什么，但并不是独立提出一种新的理论，而是呈现出整合性发展的趋势。有学者认为变革型领导力也适用于公共部门，但需要附加“公民能力”予以补充;〔8〕还有学者提出公共领导力应以变革型领导力为主，在与下属的关系中融入交易领导力风格，在任务完成中强调廉政与对道德风范的遵守，并考虑公共组织运行的文化与社会环境等情境因素。〔9〕但目前为止，西方学术界并未出现具有重大影响力的公共领导力理论。

我国的公共领导力研究起步较晚，成果有限。一些学者主要对国外研究做引入性介绍，例如马佳铮〔10〕 、曾建国和王迦南〔11〕 ;也有一些学者对特定群体的领导力素质进行描述，例如陈小平和萧鸣政〔12〕、吴江和张敏〔13〕以及李秀峰等〔14〕;还有一些学者关注管理实践和MPA教学中的公共领导力开发问题，例如萧鸣政和龙凤钊〔15〕、彭宗超等〔16〕。虽然公共领导力已受到国内学术界的关注，但相比私人部门的领导力研究明显滞后，仅有王乐夫〔17〕和应国良〔18〕、王学军〔19〕等人的论文对公共领导的概念与趋势进行了一定的探讨，我国尚未出现认可度高、解释力强的公共领导力理论。

基于国内外研究回顾，本文发现私人部门的领导力在公共领域中的解释力有限，公共领导力不能等同于私人部门的领导力，但目前已有研究对公共领导力的关注不够。基于此，本文意在通过对西方学者的研究和观点进行梳理总结，厘清公共领导力的基本概念，并结合中国本土情境特点，探索性提出公共领导力的构成维度，希望能够回应我国公共管理的实践诉求，为形成具有中国特色的公共领导力理论提供一定的研究基础。

二、公共领导力的概念界定

领导力的研究众多，目前并没有一个统一的、被广为接受的领导力定义。在已有研究中，领导力的界定多从两个层面入手：一是领导者与追随者之间的相互影响过程及其产生的结果;二是从领导者的性格特征与行为、追随者的认知与特质以及情境因素等方面来解释上述影响过程。而公共领域中领导力的界定多偏向组织层面，侧重非人格化的集体领导，在表述上除了“公共领导力”之外，也常出现“公共领导”或“公共部门的领导力”等说法。例如，有学者将公共领导力解释为一个领导过程，包含三部分内容：（1）以高效和合法的方式取得工作成果;（2）支持并培育下属;（3）使公共组织发展适应外部环境的要求。〔20〕还有学者提出公共领导是指社会公共组织协调统一地在公共领域，为实现社会共享性利益的有效维护、合理分享和可持续增长，组织提供公共服务或公共产品，并且为此进行战略、规范的确定，以及相应的资源配置和调控的领导活动。〔21〕

以上关注领导过程和领导活动的公共领导力概念，只体现了领导力界定的第一个层面，即描述了公共领导力的影响过程及其结果，却未深入到第二个层面，缺乏从领导者、追随者或情境角度对这个影响过程给出解释。基于此，本文在现有界定的基础上，尝试从领导者的影响角度进一步深入解释公共领导力，即在本研究中，公共领导力是一个公共管理范畴中的概念，指在公共管理领域中，为了有效面对和解决新时代多变环境中更为复杂的公共问题，为了更好地维护公共利益和实现公共价值，公共部门领导者所需具备的能力。从理论体系而言，公共领导力是公共领域中领导力研究的重要组成部分;从实践指向而言，公共领导力是帮助公共领域中的领导者面对新环境、解决新问题和实现公共价值的重要手段之一。

三、公共领导力的构成维度

本研究借鉴整合性发展趋势下公共领导力的建构逻辑，以变革型领导力为基础，补充伦理型领导力和协作型领导力这两个重要维度。与此同时，由于我国与世界其他国家在历史文化、国家形成和社会发展阶段等方面既有共性也有差异，公共领导力的构成维度需要在遵循理论发展的基础上，考虑我国所处发展阶段的特点与管理实践需求，因此法治型领导力也是不可或缺的构成维度之一。基于此，本文提出既尊重理论发展趋势，又适应中国本土情境的公共领导力的四个构成维度（见图1）。

（一）变革型领导力

学者Burns于1978年就领导力的理论发展提出一个划时代意义的认知，他认为传统的领导力模式属于交易型领导力，即领导根据下属的不同目标来提供对应所需，并做交换，注重双方交易义务的履行。但随着时代的发展和外部环境的变化，下属的目标变得越来越多样，交易型领导难以满足其相应所需，外部世界的复杂化也使得领导者有效决策的压力变大，人与人之间信任水平的下降也强化了组织内部共同使命和价值观的重要性。面对这样的新情况，他提出一种不同于以往的新型领导力模式，称为变革型领导力，即领导者与下属之间不再是利益交换的关系，而是下属受组织使命的感召去自发行动和获得成就。〔22〕有学者使用元分析方法研究得出，变革型领导力在公共组织中是一种常见且有效的行为〔23〕，变革型领导力强调远见、创造力与变革精神，对于面对新问题和新挑战的公共部门领导者有很重要的现实意义，变革型领导可以作为公共领导力的基础构成维度。

1.构成要素

变革型领导力理论由Burns提出之后，经学者Bass的进一步研究总结为四个维度，包括：（1）领导者魅力：领导者表现出自信和自尊，为下属树立良好榜样;（2）感召力：领导者规划出伟大的愿景，并通过描绘和沟通愿景，激励下属共同努力;（3）智力激发：领导者提出问题和建构问题，以激发下属的创新意识和提高其创新能力;（4）个性化关怀：领导者关心下属的个人需求，支持下属的自我实现。〔24〕

2.在公共领域的积极作用与局限性

变革型领导力在公共领域中的积极作用体现在三个方面：一是满足时代发展的变革需要，当下各国发展的外部环境出现更多的不稳定性和不确定性，变革型领导力强调远见、创造力与变革精神，更加适合动荡的世界，有助于公共领导者面对时代发展所带来的新问题和新挑战;二是通过组织的愿景规划与沟通，变革型领导力激励下属共同努力、创新问题解决方式，有助于提高对复杂多样的公共问题的应对速度和解决效率;三是变革型领导力对道德价值的强调，符合人民群众对公共部门领导者的形象期待。

变革型领导力在公共领域的局限性在于，侧重组织绩效的变革型领导力没有体现出足够的“公共性”，无法完全满足公共领域的领导力需要，主要体现在三个方面：第一，变革型领导力所倡导的个人道德规范，没有上升到公共利益层面的高度。有学者指出，即使变革型领导者在组织价值观上与下属达成了共识，但当在公共领域这样更广泛的层面进行评判时，其道德共识未必合理。〔25〕这是因为变革型领导者的道德行为是一种“关怀伦理”而非“正义伦理”，前者是基于对他人的关注及满足他人需求而产生的行为，后者才是将个人与组织情境相分离，根据法律要求或社会价值观而采取的行为。第二，变革型领导力的行为层面局限于组织内部，并未涵盖社会服务层面的内容。变革型领导者鼓励下属主动思考和创新变革，在组织内部展现出企业家精神，但公共领域中的问题具有多元主体的复杂性，需要领导者意识到自身肩负的社会责任使命，具备为公众服务的利他主义意识和协作能力，而变革型领导力的四个维度并未体现出与公共服务相关的特征。第三，变革型领导者存在过度以自我为中心的风险。变革型领导力强调领导者的个人魅力与作为，对于那些特别自信的，尤其是带有傲慢作风的领导者来说，容易表现得过度以自我为中心，其影响力会走偏为“疯狂的支配”〔26〕，这对于决策和运作方式具有一定强制性和垄断性的公共部门来说，不仅会影响管理实效，甚至还有带领组织误入歧途的风险。

（二）伦理型领导力

涉及公共领域领导者的道德丑闻是一个世界性的问题，加上变革型领导力在公共领域的局限性，让人们认识到公共领导力需要进一步重视公共层面的伦理道德。而且对比私人部门，公共领域的领导者更需具备利他主义精神，关注公共利益，行事更为透明公开和负责任，要具备更高层次的伦理道德水平。〔27〕我国也是一向重视领导干部的伦理道德建设。习近平总书记曾指出：“干部要想行得端、走得正，就必须涵养道德操守，明礼诚信，怀德自重。”〔28〕强调伦理型领导力是防治腐败的重要手段，有助于公共领导者实现为人民服务、以人民利益为中心的公共价值，也有助于提高人民群众对政府的信任度。综上，公共领导力的框架中需补充伦理型领导力的构成维度。

1.构成要素

影响最广的伦理型领导力定义来自Brown等人的研究，他们指出伦理型领导力是通过领导者的个人行动和人际管理来示范什么是正当的行为，并通过双向沟通和决策制定强化这种行为。〔29〕考虑到情境对领导力适用性的重要影响，在伦理型领导力的构成要素上，本文引入Eisenbeiss基于东西方文化背景共性所提出的四个方面：一是人道取向，指领导者尊重他人，充分承认他人的合法权利、具有同情心和关心民众福祉，在行动上强调领导者具有利他主义和以人为本的精神;二是公正取向，指领导者所作出的各项决定是公正和公平的，尊重多样性与差异化，杜絕偏见与歧视;三是责任与可持续发展取向，指领导者对目标怀有长远看法，关注社会、公共环境与后代发展的需求与利益;四是适度取向，指领导者具有节制、谦逊和平衡的风格与行为方式，防止领导者由于过于高估自我能力而走向自恋。〔30〕

2.在公共领域的积极作用与局限性

伦理型领导力能够弥补上述变革型领导力在公共领域的短板，体现在三个方面：第一，伦理型领导力对道德的强调突破了个人与组织的层面，上升到了社会与公共利益的高度，注重社会整体的可持续发展，回应了民众对公共领导者道德标准的期待，有助于提高公共领导者的号召力和影响力;第二，伦理型领导力重视长远目标和可持续发展，避免公共领域中的领导者在竞争态势下因过于关注短期业绩，而产生过度使用资源和破坏环境等行为，伤害公共利益和人类长期福祉;第三，伦理型领导力的公正与适度取向，对变革型领导力的领导者自恋风险具有一定的预防作用，同时更表现为公平和公正的行事风格以及对待多样性和差异化的开放心态，有助于实现与多元利益主体的合作。

伦理型领导力在公共领域的局限性主要在于效率方面。公共领导力的关注焦点有两个，即关注绩效的“领导活动”和关注价值的“公共性”〔31〕。虽然伦理型领导力对公共领导力的“公共性”有较好呼应，但在关乎“领导活动”的效率问题上作用较弱，若领导者过分关注道德要求，在行事上甚至可能走向僵化。除此之外，伦理型领导力的道德约束力过于依赖领导者个人的自觉性，缺乏客观标准的外部管控，存在失控和走偏的不稳定风险。

（三）协作型领导力

21世纪以来，我国外部环境发生了很大变化，许多困扰现代社会的公共问题无法依靠一个单独的组织来解决，例如环境的保护与可持续发展、人类的安全与健康等问题，都需要纳入更多的相关利益者，集合政府组织、非营利组织、企业和社会团体等多个机构的力量进行跨部门协作，以实现单一机构无法完成的目标。面对外部环境的发展变化及其对政府管理的新要求，党的十八届三中全会正式提出推进“国家治理体系和治理能力现代化”，开始关注国家治理、政府治理和社会治理三方面问题〔32〕，逐步将自上而下的传统行政管理转变为政府主导下的多元协商合作主体共同治理，政府不再是公共管理的唯一主体，政府、市场与社会“平等协商、良性互动、各司其职、各尽其能” 〔33〕。在现实挑战面前，学术界也开始关注领导力与协作治理之间的关系，发现传统的领导力理论不足以解释涉及多部门协作的公共环境中的领导过程与行为〔34〕，公共领导力的框架体系中需要协作型领导力。

1.构成要素

协作型领导力以半永久的方式跨越部门边界，将不同的群体和机构组织在一起，以解决复杂的公共问题并实现公共目标。〔35〕协作型领导力的主要特征是不强调传统领导理论中的领导者与追随者关系，而是强调网络、系统、环境或社区之间的合作模式，通过多部门合作共同解决复杂的公共问题。

协作型领导力的构成要素聚焦于三个方面：一是促进合作的机构和组织，二者发挥中介作用，通过提供合作内容与过程方面的信息和所需要的资源支持，将不同部门的参与者聚集一起，关注能力建设和长远价值，促进跨部门的沟通与合作;二是促进合作的活动过程，通过观念沟通，使来自不同部门的合作者在目标上达成共识，进而基于可行性研究，分析合作者的各自需求与合作的现实可能，最后通过协议签署，明确合作者各自所应负的责任;三是促进合作的个体，协作型领导者需具有社会企业家精神和建立信任关系的能力，拥有坚定的信念和勇气，充满激情与活力，愿意承担创造公共价值的社会责任，同时面对合作中相互冲突的利益、观点、文化和价值观，领导者能够通过信息共享与凝聚力建设等方法，建立和维护合作者之间的信任与承诺关系。〔36〕

2.在公共领域的积极作用与局限性

在公共领域中，协作型领导力的积极作用主要体现在两个方面：一是协作型领导力比变革型领导力的作用范围更广。协作型领导力着眼于一个系统的构建，在这个系统中，领导者基于公共价值，通过跨部门合作的系统和结构，突破单一组织的信息与资源边界，实现多方利益和长远发展，推动公共问题的解决。二是协作型领导力有助于公共领导者扮演好跨越边界的合作角色。变革型领导者与下属之间的互动是组织范围内的，但当合作者们来自多个组织，彼此之间不存在传统的等级权力和愿景激励关系的时候，变革型领导力就需要协作型领导力的补充，借助相关机构与组织的力量，促进多元利益体合作的实现。

协作型领导力的局限在于组织内部的效率问题与合作过程中的责任不明风险，尽管现实中的跨部门合作与网络化虚拟组织越来越受关注，但不能完全取代传统组织，组织自身内部管理的缺失还是会导致合作的低生产力与低效率〔37〕。同时，协作过程中职责权限的模糊容易带来责任虚化，在基本的行事原则与准则上无人做出承诺，缺乏可依据的客观标准。

（四）法治型领导力

组织越正式、发展规模越大、体系越庞杂，组织中的领导者越依赖法定职权所形成的权威，所以相比私人部门的领导力，公共领导力本身就面临应对公共服务制度约束和价值观念的挑战〔38〕。同时，随着人类社会走向法理型社会，公共组织愈加呈现出制度化和法制化的趋势，领导力的权威类型也朝理性合法的权威架构发展〔39〕，在公共部门中的领导者必须更加具有合法意识，严格遵守制度履行职责，行事必须符合法律规范的要求。除此之外，不同于西方已形成较为成熟的法治传统，我国一直处于社会主义法治国家的建设过程中，取得了一定成就的同时，也面临不断完善法治体系的繁重任务。党的十八大以来，党中央明确提出全面依法治国;党的十九大召开后，党中央组建中央全面依法治国委员会，从全局和战略高度对全面依法治国又做出一系列重大决策部署;党的十九届四中全会强调要构建职责明确、依法行政的政府治理体系;在2020年的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记继续强调法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。所以，基于我国阶段性发展特点和法治建设的现实诉求，法治型领导力是中国情境下公共领导力的重要维度之一，有助于在公共领导力建设中将依法治国落到实处。

1.构成要素

法治型领导力坚持权责法定原则，公共部门领导者的权力来源于法律，行使任何权力都需要有宪法和法律的明确授权，任何公共部门的领导者都不能以权代法、以权压法，以个人意志代替法律。這是政府管理中的“无法律无行政”法律原则，构成现代政府依法行政根本原则和法治政府的价值目标，只有建立在正式法律关系上的领导力和领导权威，才能最大化地实现领导绩效和领导目标〔40〕。

法治型领导力的构成要素有两个方面，通过领导者的行为特征来体现：一是遵守法律规范和相关规章制度的要求，并接受制约和监督，“权力不受约束，必然产生腐败”〔41〕，最终影响领导力效果。在管理实践中，公共部门的领导者要具有法治意识，带头维护法律和制度规范的权威，将遵纪守法作为自己领导行为的最根本原则，成为依法行政的表率。二是做好法治建设，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。从公共领导力的角度来落地，就是公共部门领导者要有完善法治与发展法治的意识，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，使公共权力运行实现制度化和规范化。〔42〕

2.在公共領域的积极作用与局限性

作为公共领导力的重要组成部分，法治型领导力在公共领域中的积极作用体现在三个方面：一是控制领导者的个人私欲、约束个体行为，进一步降低变革型领导力可能带来的领导者“自恋”危害，是公共领域中的权力“安全阀”。二是与伦理型领导力相得益彰，伦理道德对公共领导者的约束是一种“软约束”，其约束性来自于领导者的个人修养或社会舆论的监督，具有一定的模糊性与可变性，而法治型领导力则是一种来自外部的硬约束，更为明确和稳定，能够弥补伦理型领导力的管控短板。三是为协作型领导力的落地提供保障，在多方合作解决公共问题的过程中，法治型领导力对法律制度等规范要求的遵守和维护，有助于领导者获取多方参与主体的基本信任，控制无序风险，推动协作事宜的落地与公共价值的实现。

法治型领导力的局限在于两个方面：一是公共领导者若与既有规则之间形成过度的依附关系，行事上容易走向等级僵化与程序刻板，不利于创新工作的开展与下属的有效激励;二是硬权力可以使人屈服，但未必使人信服，法治型领导力不能缺少道德属性。亚里士多德曾提出一个著名论断：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”〔43〕，这也正符合党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的依法治国和以德治国相结合的原则，法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。

四、结语

围绕什么是公共领导力的问题，本文对公共领导力的概念做出界定，并基于领导力的理论，结合中国情境特点，提出了公共领导力的四个构成维度，即变革型领导力、伦理型领导力、协作型领导力和法治型领导力。

本文提出的公共领导力的四个构成维度，既满足外部复杂多变大环境对公共领导力的发展要求，也呼应了中国本土化的具体需求，解决了公共领导力的效率与公共性问题，并体现了“情境”特征。具体而言，变革型领导力的创新能力与愿景号召力，增强了公共领域中领导者对外部环境的适应能力和处理问题的反应速度，重新建构了领导者与追随者之间的关系，提升了组织内部的领导活动效能;伦理型领导力强化了领导者个人的伦理道德观念与公共价值追求，帮助领导者提升公众信任度并能够更加长远地看待发展问题;协作型领导力在行为层面上突破了单一组织边界的限制，推动领导者完成跨部门的、多元利益体在内的领导过程，从而更为有效地面对复杂情况和解决现实问题;法治型领导力强调了我国公共领域中的领导者要遵循依法治国、依法行政的基本原则，更加尊重法律制度规范和程序，推动法治建设落于实处。

当然，本文仅是对公共领导力的初步探索，未来研究还可从三方面拓展：一是在更广泛领域的概念化与不同情境下的验证研究。比如，在公共领域中的女性领导者、青年领导者等细分群体中进一步挖掘公共领导力的特性，通过更多的实证研究来取得对公共领导力概念的整体认同，丰富公共领导力在不同层级的区分性研究，对构成维度的权重差异做深入探索。二是公共领导力的测量工具与方法研究。未来研究可通过问卷开发、深度访谈以及因子分析等方法，进一步确定当前四个维度的具体构成要素及其权重，形成实践中公共领导力的评价工具。三是探寻公共领导力的作用机制。未来研究可以通过过程研究与因果关系探索，总结提炼公共领导力的领导行为与作用模式，探索提升公共领导力绩效的方法和路径。

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【责任编辑：董史烈】

〔基金项目〕国家社科基金项目“我国廉政建设中的制度移植有效性及其影响因素研究”（15BZZ064）

〔作者简介〕白洁，中国社会科学院大学政府管理学院讲师、博士，北京 102488;李秀峰，北京师范大学政府管理学院教授、博士生导师，北京 100875。