城市社区应急协同治理优化路径—基于SWOT模型分析

崔凯凯，刘德林*

（1. 河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000；2. 河南理工大学 安全与应急管理研究中心，河南 焦作 454000）

0 引言

城市社区应急能力建设是国家应急管理体系的重要组成部分，应急能力下沉社区意义重大，加强城市社区应急能力建设的关键在于多元主体的协同治理。城市社区作为居民生活和工作的重要场所，同时也是城市应急管理工作重要的基层组织，往往是预防和应对各类突发事件的第一响应人，其在防灾减灾和应对各类突发事件中的能力直接关系到人民群众的生命财产安全。新冠肺炎疫情发生以来，习近平总书记多次强调城市社区在疫情防控中所发挥的关键作用，同时也指出了国内城市社区在应急管理工作中所暴露出的短板。因此，加强城市社区的应急管理建设，提升基层应急能力具有十分重要的意义。

近年来，随着社会现代化进程的加快，各种传统和非传统的风险相互交织，社会公共安全形势面临前所未有的挑战。城市社区作为城市社会治理的基本单位，社区的应急能力水平在一定程度上决定了城市的社会治理水平。城市社区是人员密度较大的聚集地，人员结构复杂，一旦发生事故灾难、自然灾害、公共卫生和社会安全事件，会直接对社区居民的生命财产造成严重的威胁。突发事件的发生往往具有突发性、不确定性和破坏性，社会多元主体作为城市社区应急管理的重要力量，其在突发事件的预防与应对方面发挥着关键作用。目前，国内城市社区应急治理的现状主要包括以下3个方面：①社区基层缺少应急专业人员，由于这些组织和管理人员缺乏应急意识也并未接受过专业培训，从而导致基层城市社区应急管理水平较差；②城市社区应急管理法律法规不健全，中国先后出台了《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国安全生产法》等应急法律规定，但目前针对城市社区层面的应急管理法律法规还尚未出台，并且应急责任划分还不明确；③突发事件发生后，社会多元主体缺乏自主性，目前中国对城市社区的应急管理通常是以政府为主导，其他社会力量为辅助的形式实现，由于应急权力主要集中在地方政府层面，再加上突发事件的突发性和不确定性，因此常常会因社会力量缺乏自主性而错过应对的最佳时机。

因此，社区在应急管理方面需要社会多元主体的协同参与，通过充分发挥各主体的优势，增强城市社区的应急能力。参与社区应急治理涉及多元主体，如何协调各主体之间的关系，通过整合各自的优势资源来实现应急效用最大化是目前亟待解决的问题也是本文研究的重点。基于此，本文将以治理理论和协同治理理论为基础，根据SWOT模型，分析社会各主体参与城市社区应急协同治理的总体情况，并将各主体之间的优势结合起来，最终提升城市社区的整体应急治理水平。

1 城市社区应急协同治理概述

社区作为基层组织是民众自我管理和生活的重要场所，同时也是政府应急管理的重要组成部分。一旦发生突发事件，可以依靠有组织和高效的社区管理来提高处理突发事件的效率[1]。但城市社区的应急管理仅仅依靠社区组织是完全不够的，需要一种社会多元主体协同参与管理的机制，通过相互协作、整合资源，规避一些突发事件带来的风险，有效提升社区的应对能力，从而满足社区内部居民的生活和安全需求。

1.1 城市社区应急协同治理的内涵

从功能层面来讲，协同治理就是整合不同部门、不同领域的行为主体优势资源，形成一个能够发挥功能互补、资源整合作用的综合管理系统；从目的层面来讲，协同治理就是不同行为主体之间能够通过协调行动，发挥系统整体功能实现资源效用最大化。因此，简单来说城市社区应急协同治理就是指包括地方政府在内的社区居民、社区自治组织、社会企业、以及非政府组织，通过相互协调平等地参与到城市社区的应急管理建设中，发挥资源整合、协同联动的优势作用，构建一个功能齐全、取长补短、运转高效的应急管理系统，从而有效提升城市社区的应急治理水平。总之，城市社区通过吸纳相互协调、互相合作的不同主体，让其共同参与到社区的应急治理中，这不仅可以提升社区的应急事件处置能力，还可以激发民众的参与度，培养民众的应急意识，实现社区安全管理总体目标[2]。

1.2 城市社区应急协同治理的理论基础

城市社区应急协同治理的理论基础主要来源于治理理论和协同治理理论两个方面。首先，治理理论的核心内涵就是在多元参与主体之间形成一个自主自治的网络，通过这一网络来促进参与者之间进行协同合作并发挥作用，进而增进公共利益。其次，协同治理理论强调“在公共社会整体系统中，把政府、非政府组织、企业、公民个人等作为子系统，以货币、法律、知识、伦理等作为控制参量，通过系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，实现力量的增值，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务，最终实现维护和增进公共利益的目的”[3]。因此，城市社区的应急协同治理就是通过社会各主体的相互合作、形成合力来更有效地加强社区应急治理，这样既能通过相互协作实现社会资源整合的最优化，达到“整体优于部分之和”的治理效果，又能提升公民的参与度，增强公民应对突发事件的处置能力，提升公民应急意识并展现积极的公民资格，并最终实现公共利益最大化。总之，将治理理论和协同治理引入城市社区应急管理之中，对于社区处理一些突发事件具有非常重要的借鉴意义。

2 多元主体参与城市社区应急协同治理的SWOT分析

SWOT分析法主要通过罗列出优势（S:strength）、劣势（W:weakness）、机会（O:opportunity）和威胁（T:threats）4个方面影响因素，并运用系统的方法识别研究对象的优势和劣势，通过发现机会和规避威胁，提出最优化的解决方案。本文通过参考温志强、高静[4]，李菲菲、庞素琳[5]等学者的研究，将地方政府、社会企业、非政府组织、社区自治组织和社区居民作为参与社区应急协同治理的不同主体，根据SWOT模型分析（表1），识别了不同主体之间参与社区应急治理优势和劣势，以及机会和威胁。

表1 多元主体参与城市社区应急协同治理的SWOT分析表

2.1 参与城市社区应急协同治理各主体的优势（Strengths）

参与城市社区协同治理的不同主体在应急人力、物力、财力和技能方面，拥有强大的后勤保障力量，能够集中力量办大事，实现应急效用最大化。第一，在应急人才供给方面为城市社区提供全方位的保障。参与社区应急协同治理的社会多元主体，其内部都拥有各自领域强大的应急人才队伍，这些人才能够为社区在应急预案的编制、应急演练的指导、应急响应的支持以及善后处理等方面提供强大的智力支持和人力资源保障。第二，在应急物资供给和财力支撑方面，地方政府和社会企业能够提供强大保障。一方面，地方政府作为参与社区应急协同治理的主体之一，不仅能够为其提供强大的物资和财政支持，还可以通过政策宣传来鼓励社会各方力量积极努力参与到社区的应急治理；另一方面，社会企业通过发挥企业社会责任，在无偿性的为城市社区提供丰富的应急资金和物资支持的同时，又可以利用企业的科技创新产品，如人工智能、机器人、无人机等科技手段，为城市社区提供高科技、实用化、安全性高的应急设备。第三，在应急意识和技能培训方面，社会各主体都发挥着关键作用。例如，非政府组织可以通过发动公益活动来协助培养社区居民的应急意识和技能、地方政府可以协同各方在社区定期组织应急演练、社会企业可以提供相关应急救援设备等，从多领域、全方位、全过程提升城市社区的应急管理水平。因此，城市社区在社会多元主体应急协同治理，充分彰显了在实践和理论两个层面为全面提升城市社区应急管理的强大力量。

2.2 参与城市社区应急协同治理各主体的劣势（Weaknesses）

在城市社区应急协同治理中每个参与主体都会存在一定的问题和薄弱环节。第一，对于社区居民和社区自治组织而言。首先，社区居民由于在平时缺乏应急技能和专业知识的培训，在突发事件发生时不能有效应对，因此在参与到社区的治理中往往不能有效发挥作用。其次，社区自治组织运行机制不规范、人员结构不合理。很多城市基层社区并未设立专门的社区应急办公室和专业人员，大部分社区自治组织的管理人员年龄偏大且缺乏应急处置能力和风险防范意识，这在很大程度上影响了城市社区应急治理的效果，从而为后期的应急管理埋下隐患[6]。第二，对于非政府组织和社会企业而言。首先，尽管非政府组织有着广泛的社会影响力并受社会公众的信赖和支持且拥有一定的群众基础，但相较于政府部门而言往往由于受资金和管理问题等因素的影响，导致组织运行不通畅，可能会因为自身发展受限等问题无法长期参与协同治理。其次，社会企业参与较之于其他主体而言有所不同，主要是以自身利益为目标，追求收益最大化。企业尽管拥有丰富的人、财、物以及设备资源，能为城市社区提供强大的应急物资保障，但是企业一般主要从事经济活动并以自身营利为目的，其更多的是关注企业生存法则和未来的战略愿景，在参与城市社区应急治理活动中往往难以协调好自身利益和公共利益之间的关系，可能会因为收益问题无法长期发挥作用。第三，目前大多地方政府都编制有总体应急预案、部门应急预案以及各类专项应急预案并定期组织应急演练，但往往只是停留在宏观层面，而针对所辖区域内小范围的应急能力不够重视，在应急配套设施中投入程度不够，各类应急物资往往不能满足社区应急管理的实际需要。

2.3 参与城市社区应急协同治理各主体的机会（Opportunities）

城市社区应急协同治理模式，能够充分发挥社会多元主体的力量，实现社会资源的有效整合，有效提升城市社区的应急效率，同时也为各参与主体的发展带来了机遇。第一，有利于增强城市社区风险防范意识。居民和社区自治组织是最熟悉所处社区的主体，也是突发事件第一应对人。因此，通过参与城市社区的应急协同治理各主体的广泛合作，可以有效增强社区居民和社区自治组织风险防范意识，提升应对突发事件的处置能力，确保能够在突发事件即将发生或已经发生的第一时间，有效采取应对措施和开展自救互救工作，将突发事件发生的风险降到最低，从源头上消除突发事件带来的危害，最大可能减少人员伤亡和财产损失，在基础安全层面上提升城市社区应急治理质量。第二，对于非政府组织、社会企业和地方政府而言。首先，非政府组织参与城市社区的应急治理可以通过开展应急知识的宣讲等公益活动普及应急知识与社区加强交流沟通营造良好氛围增进与社区群众的良好感情，从而来激活自身组织的运行发展和群众的支持度，更加积极、有效地为城市社区提供帮助和支持；其次，社会企业参与城市社区的应急治理，可以通过维护和服务社区公共利益能够充分彰显企业的社会责任感，有利于树立良好的企业社会形象，提升其知名度；最后，地方政府参与城市社区应急治理，有利于促进服务型政府建设，提升政府形象，增强公众的满意度，树立政府公信力。第三，通过资源整合，让各主体参与城市社区应急的协同治理既能整合各主体间优势资源，实现各种资源互补，促进应急效用最大化，又能通过公众的广泛参与培养应急意识，并可以对其管理规范进行有效监督，确保社区的应急管理工作规范、有序、高效运行，从各方面提升社区应急管理的整体水平。

2.4 参与城市社区应急协同治理各主体的威胁（Threats）

如何确保各主体广泛参与提升其参与度以及协调好各主体的资源配置，是目前城市社区应急治理需要思考的问题。第一，城市社区应急协同治理各主体是否有广泛的社会参与度，并全身心地投入到城市社区的应急管理建设中，将直接影响城市社区应急治理的效果。应急管理工作涉及多个环节，包括总体规划的制定、应急救援流程以及应急力量的分配等。首先，城市社区的应急协同治理仅仅依靠社区组织和居民等单个主体参与是远远不够的，需要社会多元主体力量的积极参与；其次，由于国内对社会组织的认可往往首先要得到地方政府的授权，然后再到民政部门登记注册，才会视为合法，这样就导致了企业和非政府组织等社会组织可能会由于复杂的审批流程不能有效地作为主体力量参与其中。因此，如何保证各参与主体积极地参与到社区的应急管理中，并在突发事件发生后做到快速、及时、有效的响应，是当前城市社区应急协同治理的关键。第二，参与城市社区应急协同治理各主体之间缺乏资源分配机制。各主体在参与社区应急治理的过程中都拥有各自的资源优势，如果没有协调好各主体之间的资源分配问题，就可能在应急资源配备方面出现资源过分配备在某一环节而严重忽视其他环节的投入，不仅造成了资源的浪费也为在尚未配备资源的环节埋下了隐患，陷入“平时用不上、危机关头用不了”的恶性循环，直接影响应急管理效率。第三，参与城市社区应急治理的各主体之间的权力划分模糊不清。多元主体参与城市社区应急协同治理，明确各自的职责范围十分关键。目前，城市社区的应急管理只是履行上级机关的命令，在宏观层面开展社区应急管理工作，而缺少根据不同社区的实际情况而制定的具体应急管理事项。此外，城市社区在处理突发事件的过程中缺乏自主性，在突发事件发生后除地方政府之外各主体应该怎么处置不同类型的突发事件、如何向上级上报等都缺乏统一的体制机制，只能依靠政府出面处置，往往会错过有效应对突发事件的最佳时机。因此，地方政府是否应该授予社会力量参与处理社区突发事件的权力，应该授予多少，是目前城市社区应急管理工作研究的重点。

3 充分发挥多元主体参与城市社区应急协同治理的优化路径

充分发挥多主体参与城市社区应急治理的作用，对于提升城市社区应急管理工作具有十分重要的意义。本文对参与城市社区应急协同治理的不同主体，主要包括社区居民、社区自治组织、社会企业、非政府组织和地方政府，进行了SWOT模型分析（表1）。分析显示，社会各主体在参与城市社区应急治理的过程中都会存在不足之处，但是如何通过规避劣势和威胁，将各参与主体的优势整合起来，使其充分发挥各自作用，是本文研究的重点。

3.1 构建城市社区多元主体相互协作参与的应急管理体系

城市社区应对突发事件的能力在一定程度上体现了一个社会的整体应急治理水平。然而，社区在日常应急管理中的应对能力和资源供给能力都是十分有限的，社区应急能力的提升还有赖于社会的多元参与[7]。因此，城市社区在应急治理过程中应重视社会多元主体的作用，在应对突发事件的过程中要充分吸纳不同社会主体力量的广泛参与，构建协同参与、相互协作的应急管理体系，通过整合社会优势资源，提升城市社区应急管理整体水平（图1）。例如，政府和社会各方面的力量共同参与处置的突发事件，既能够体现政府提供整体性综合保障的优势，又能体现社会多元主体力量更具专业化应急技能和应急资源，从而为社区居民提供多样性、专业性、高效性的服务，在城市社区形成政府、社会力量、居民等多元力量共治的应急管理模式。具体而言，城市社区多元主体参与的应急协同治理，最重要的是让各主体能形成一个沟通密切、取长补短、相互协作的体系，实现资源配置最优化，最终为城市社区的应急管理提供强大的综合保障。

图1 多元主体协同参与城市社区的应急管理体系

3.2 明确多主体的职责分工，政府授权下沉社区

突发事件一般分为事前、事中、事后3个阶段，往往涉及预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等一系列应对环节。因此，参与城市社区应急协同治理的不同主体要想充分发挥作用，就得保证各主体之间做到协调参与、职责明确、分工合理。只有让社会主体更多介入社区的应急治理，才能最大程度地提高城市社区抵御风险的能力（图2）。目前，由于长期以来“大一统”的央地关系的影响，在城市社区层面应急管理工作缺乏自主性，突发事件的应对工作完全依靠政府，往往不能在第一时间有效遏制突发事件。因此，应急管理力量要下沉社区，不仅需要各种应急资源的下沉，同时也需要权力下沉，采用灵活授权与审慎用权结合的模式将权力赋予社区[8]，让社会其他主体广泛参与社区的应急管理中，保证在突发事件发生时可以通过有效地应对及时缓和居民情绪，同时也在一定程度上缓解和分担基层政府的行政压力。此外，在赋予城市社区应急管理治理更多自主权的同时也要加强对其工作的监管，明确授权范围，避免权力滥用。

图2 多主体协同参与的城市社区应急管理职责分工体系

3.3 优化城市社区应急协同治理信息平台和网格化管理

为了进一步提高城市社区应急协同管理能力，可以通过搭建个性化的协同治理信息平台来提高社区信息的通达度[2]。第一，优化社区应急协同治理信息平台建设。将大数据、人工智能等现代信息技术应用于社区的应急管理实践中，构建相互贯通的应急管理信息数据平台，为应急决策提供科学的数据动力，提高社区在突发事件防控中的精准性和前瞻性[9]。第二，加强社区网格化管理，强化应急装备科技支撑。构建天地一体的城市社区应急防控网络，加强完善城市社区横向到边、纵向到底的应急责任体系，创新优化社区应急装备，通过运用机器人、无人机等科技力量参与社区的应急救援，对社区可能发生的各类突发事件进行精细化、常态化、全过程管理。第三，完善社区应急协同治理的信息沟通渠道。由于突发事件具有突发性，事件信息的收集和传递十分重要，直接影响着应对效果。因此，可以通过利用电视台、广播、手机短信、微信公众号、微博、智慧社区APP等现代信息化手段，及时收集和发布有关突发事件的信息。同时，各级政府应与城市社区加强合作，共同构建“上级政府-街道-社区-居民”的垂直信息传递平台[9]。总之，通过畅通的信息沟通渠道，有利于实现信息的快速传递和双向沟通。

3.4 加强城市社区应急人才队伍建设，提升社区居民安全意识

城市社区居民是直接面对各种风险的群体，居民和社区自治组织是否做好充分的应急准备直接决定了城市社区应对各类突发事件时的效果。第一，加强城市社区应急人才队伍建设。首先，要提高社区居委会和物业公司等工作人员的应急能力。通过组织定期培训，培养社区工作人员居安思危、思则有备、有备无患的应急意识，实现风险源头治理，从而防止事态进一步升级、蔓延和扩大。其次，增强应急管理法律意识。社区工作人员不但要具备有效应对突发事件的能力，而且还要熟悉在应对突发事件时所需遵循的相关政策和法律法规，避免出现违反政策法规、损害社会公共利益等行为。最后，应充分吸纳具备应急管理能力的人员到社区。建议每个社区应设置专门的应急办公室，配备专业的应急管理人员，进一步优化城市社区在突发事件的预防、监测和处置等方面工作。第二，加强城市社区的应急演练。在社区开展周期性、常态化的应急演练，积极引导社区居民广泛参与，提升居民应急处置能力和心理调适能力[10]。第三，培养社区居民应急意识，提升自救互救能力。居民在应对突发事件中最大的不足是应急意识和能力的缺失，因此应通过社会多元力量的参与加强对社区居民专业化和系统化的培训，培养在突发事件面前能够有效开展自救、互救的应急意识，全面提升社区居民的应急处置能力，在面对突发事件时做到临危不惧、有效应对、众志成城。