科技企业孵化器政策量化与演进研究

文 圆，危怀安，李旭彦

(1.华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.科学技术部高技术研究发展中心，北京 100044)

0 引言

十九届五中全会将“坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势”列在“十四五”时期科技创新领域重点任务的首位。科技企业孵化器是创新驱动发展战略的创新载体，已成为孵化和培育战略性新兴产业源头企业的战略工具，科技企业孵化器政策(以下简称“孵化器政策”)作为助推科技企业孵化器(以下简称“孵化器”)创新发展的制度动力，直接影响其行为导向和功能发挥，对我国创新发展进程具有潜在影响。纵观我国科技企业孵化器30多年发展历程，中央和地方层面出台了系列政策文件，加大孵化器支持力度，积极营造良好创新创业发展环境，科技企业孵化器遍地开花，孵化体系日臻完善，孵化绩效十分显著。科技部火炬中心数据显示，2019年全国共有科技企业孵化器5 206家，比上年增长7.4%；在孵企业216 828家，比上年增长5.2%；累计毕业企业160 850家，比上年增长15.4%。以色列得益于高效完善的政策体系，拥有全球最强的创业孵化器[1]。因此，全面掌控科技企业孵化器政策的宏观走向，深度剖析孵化器政策横向差异与纵向演进特点，并细化对科技企业孵化器政策的量化评价显得极为迫切且具有重大现实意义。

中共学者们从不同视角对科技企业孵化器政策进行了研究。程郁等[2]构建多层传导的政策绩效评估框架并运用三阶段联立方程组模型，实证考察孵化器税收优惠政策对创新孵化服务的激励效益，以及孵化服务对孵化企业效益的传导效应；崔静静等[3]检验税收优惠政策对孵化器孵化服务的激励效果；冯艳等[4]梳理各地孵化器政策；韩伯棠[5]、何慧芳[6]、施勇峰[7]等介绍地区孵化器政策特点；张斌等[8]横向对比分析孵化器认定条件、补助政策；宋伟[9]立足于孵化器管理和服务体系建设的政策引导，强调绩效评估等核心建设内容方面的政策规制；吴文清等[10]建立孵化器与创投知识共享博弈模型，在分析两者影响因素和利润函数的基础上，探讨两者合作中税收强度以及财政返还政策作用效果；施勇峰[11]结合孵化器发展历程和政府激励理论，提出包含政府、孵化器、孵化企业和管理团队4个对象、3个层次的孵化器政府激励模型，分析孵化器政府激励措施；王路昊等[12]基于《人民日报》数据库，引入扎根理论厘清孵化器概念及角色的历史演变脉络；台德艺等(2015)以演化博弈理论为基础，分析政府税收和补贴政策对孵化器与在孵企业合作行为的影响；刘伟等[13]采用博弈论方法构建孵化器和政府购买信号博弈模型，梳理政府购买行为与孵化器不同主体的行为选择问题；宋清等(2017)采用政策文本量化方法分析孵化器政策，对政策文本主题、发布时间和主体进行了对比研究；李金华[14]对科技企业孵化器进行基本面分析，运用对应分析方法分析孵化器空间分布情况，并提出相应政策思考；杜宝贵等[15]借助共词分析、聚类分析和多维尺度分析方法,探索不同阶段政策文本特征,总结政策发展规律和变迁过程；Sansone等[16]分析3种不同类型孵化器(商业、混合和社交)对企业的影响，指明政策制定者可以培育社会孵化器；孙启新等[17]梳理国家级科技企业孵化器税收政策落实情况,运用面板数据模型,研究证实了孵化器税收优惠政策对在孵企业研发投入及创新行为的正向影响以及孵化器的中介作用。

综上，现有研究侧重孵化器政策宏观层面整体性探讨、政策类型和政策特点剖析、孵化器政策地域对比等，鲜有研究通过政策工具理论与政策文本内容分析，探讨政府在孵化器发展中扮演的角色,如政策着力点是什么、运用了何种手段及其如何作用于孵化器发展等。而政策文本作为政策的关键构成要素，是政策内容的核心体现、政策思想最主要的载体,是决策者的阶段政策目标、工作任务、行动原则等深层次信息的有效传达媒介，直接关乎政策落地效果与政策执行效力。有研究证实政策工具使用频次愈高，科技企业孵化器对区域创新水平提升作用愈显著[18]。本文试图以中国2000-2019年中央与地方政府颁布的孵化器政策文本为研究对象，综合文献研究和孵化器政策属性及实践特点，搭建“政策工具—价值创造”二维量化分析框架，借助质性分析软件NVivo 12实现政策文本编码，揭示政策横向协同情况与纵向演进态势，旨在梳理我国孵化器政策主体和政策目的，厘清政府在孵化器政策制定过程中对于科技企业孵化器不同价值创造阶段的政策工具选择，以期为孵化器政策制定、修订和创新优化提供理论与决策支撑。

1 孵化器政策量化分析框架

1.1 X维度：政策工具维度分析结构

政策工具是政策的基本组成部分，是政府配置社会创新资源、影响社会经济发展和技术创新的手段与措施，体现政策制定者的公共政策意图。政策工具也是政府介入产业科技发展的具体手段，政策工具选择和运用直接影响政策体系协同效果[19]。政策工具通过组合可以增强或缓解单一政策的正面或负面效用,通过政策组合的均衡性、动态性和系统性达到促进创新的目的。

学界从不同视角划分政策工具，陈振明将政策工具视作处理特定社会问题或实现特定政策目标而选用的手段和方式，并将其划分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段[20]；丁煌[21]对政策工具选择进行学理分析，系统检视以把握政策工具选择的不同学科视角(经济学视角、政治学视角、规范视角与法律视角)和典型研究路径，并提出模型构建需基于政策工具本身效果和运行环境；Susana Borrás等[22]将创新政策工具划分为强制性工具、经济转移、“软性”工具三大类；Rothwell等[23]将政策工具划分为供给侧、环境侧、需求侧政策工具。政策工具分类较为权威的是加拿大公共政策学者Howlett & Ramesh[24]，他们以政府干预程度为标准，将政策工具细分为强制型工具、混合型工具、自愿型工具3类。在此基础上，王国华等[25]结合中国网络媒体政策实践特点进一步细分为强制型、自愿型、调节型、社会型政策工具。

本文参照Howlett & Ramesh分类思路，参考黄曼(2016)、徐示波(2019)等的研究，结合孵化器政策的创新属性、内容条款、实践特点，以政府为孵化器提供服务或物品的直接参与程度为分类标准，将科技企业孵化器政策工具划分为政府主导型、策略引导型、参与推动型、自由发展型，并细分为18种工具形式，如表1所示。在这4类政策工具中政府直接参与程度呈递减状态，即政府主导型政府直接参与程度最高，自由发展型政府直接参与程度最低。

表1 孵化器政策工具类型及释义

政府主导型是指政府通过严格的认定程序、绩效考核、动态管理等系列强制性措施规范孵化器创新平台建设，并对孵化器未来发展作出宏观阶段性规划，具有浓厚的政府干预色彩，包括法规管制、准入机制、考评管理、目标规划、组织指导、舆论氛围5种工具形式。策略引导型是指政府以引导者身份对孵化器建设所需资金、用地、人才等创新资源进行配置并给予相应支持性措施，有效介入孵化器发展过程，包括资金投入、金融支持、用地支持、税收优惠、人才激励、平台建设6种工具形式。参与推动型是指政府调动社会主体积极性自建或联合共建孵化器，着重推动创新主体间资源共享、优势整合，促进孵化器长远稳定发展，包括社会参与、合作交流2种工具形式。自由发展型的背景假设是自我管制，注重发挥市场机制的作用，规范孵化器行业准则，营造健康有序发展局面，包括自律规范、品牌示范、行业组织3种工具形式。

1.2 Y维度：价值创造维度分析结构

初创企业在孵化器内部经历入孵—孵化—出孵过程，孵化器价值创造与在孵企业孵化速度和孵化绩效直接相关，可以说孵化器与在孵企业是命运共同体的关系。孵化器通过提供各类创业服务发挥功能和创造价值，协助孵化企业发展壮大直至顺利毕业。生命周期理论认为，组织一般会经历创立、成长、壮大、衰落4个发展阶段。孵化器之于在孵企业的价值创造主要涉及生命周期前3个阶段。借鉴组织生命周期理论以及孵化器与在孵企业的供需匹配关系，将科技企业孵化价值创造阶段设定为价值孕育阶段、价值初创阶段、价值加速阶段。

(1)价值孕育阶段。孵化器在此阶段不仅是“吸铁石”而且是“过滤网”，首先，通过公共平台建设和舆论宣传推广，吸引初创企业、创业人才和创新团队项目进驻孵化器。其次，对潜在入孵对象进行筛选，过滤掉不符合入孵条件的一部分企业。最后，识别并保留那些发展潜力较大、存活几率较高的初创企业以及创业团队。Johan Bruneel等[26]早已强调筛选机制对于发挥规模效应和孵化附加值的关键作用。设置进驻门槛并以发展潜力为主要标准筛选入孵企业，不仅可以帮助创业失败风险较高的初创企业减少机会成本，而且对于入孵企业以及孵化器本身孵化绩效也是强有力保证。孵化器孵化绩效与入孵企业发展质量及存活率直接相关，高质量入孵企业间交流合作的正外部效应会促进孵化器孵化绩效。因此，孵化器通过“吸引—识别—筛选”三部曲完成价值创造。

(2)价值初创阶段。孵化器发挥平台支撑作用，在内部孵化网络中充当“缓冲器”和“保护罩”。由于初创企业的新生脆弱性，加之体制机制尚未发展健全，研发技术和产品运营的不稳定性以及对市场方向把握不准，随时可能在激烈的市场竞争中被先发优势企业碾压而遭遇创业失败。此阶段孵化器为入孵企业提供场地空间、基础设施等基础服务，有助于初创企业稳固基础打牢根基；同时，提供咨询、培训等增值服务，协助初创企业搭建平台，为处于孕育期的企业提供构建模拟现实的环境，避免应对真实情况时不知所措，协助处理外部剧烈变革带来的不确定性等创业危机[27]，及时了解孵化企业资源诉求并给予支持。

(3)价值加速阶段。孵化器发挥其在孵化网络中“桥”的节点优势，帮助成长期入孵企业从外层孵化网络中获取异质性创新资源，建立与供应商、生产商以及其它创业创新主体的合作关系。入孵企业在孵化器内稳扎稳打，切实塑造企业核心竞争力以抵御外部市场激烈竞争，在科技企业孵化器助推下融入外部孵化网络。高校、科研院所、政府、投资机构、中介服务等创业创新主体的技术支持、优惠政策、融资支持、服务支持促使入孵企业发展壮大。同时，入孵企业“反哺”外部孵化网络，将科技成果和高新技术产品持续稳定提供给外部孵化网络创新主体，促进政产学研生态良性循环。

综上，构建孵化器“政策工具—价值创造”分析框架，如图1所示。

2 研究方法与样本来源

2.1 研究方法

内容分析法是一种基于定性研究的量化分析方法。其将语言文本转换为可用数量表示的资料，从统计数据中获得定性分析结论，实现对内容量的分析和质的深刻认识，克服了定性研究的主观不确定性等缺陷[28]。相比其它科学研究方法，内容分析法具有显著优势：研究人员更易保持客观中立的研究态度；资料数据方便获取且能够有效处理跨度长的大量数据；允许试错；无需问卷调查和田野调查，研究成本低[29]。内容分析法与孵化器政策文本分析具有高度契合度，因此，本文采用内容分析法。

2.2 样本遴选与编码

本文从以下两个渠道获取孵化器政策文本进行筛选：一是在中央政府及各直属机构官方网站、地方政府门户网站、北大法宝数据库、北大法意中国法律资源库输入“科技企业孵化器”“孵化器”等，对标题或关键词进行检索得到初步结果；二是从一项具体政策文本入手，对该政策贯彻落实所依据的政策文件进行回溯追查，查缺补漏，尽可能提高样本广度进而提升研究结论精确度。

通过上述来源获取的政策文本数量较大，政策文件类别繁多，依照研究目标和研究内容对样本作进一步筛选：一是所有政策文件均需属于具有法律效力的规范性文件，即中央法规规章、地方法规规章，包括条例、办法、意见、建议等规范性文件，剔除批复、函等非正式决策性文件；二是对“名单认定”“项目申报”等与本文研究内容关联不大的工作文件予以删除。最终得到182份与孵化器密切相关的政策文本作为分析样本。基于“政策工具—价值创造阶段”二维量化分析框架，依照“政策编号—章节—具体条款”的逻辑，借助质性分析软件NVivo 12对我国科技企业孵化器182份政策文本进行逐句编码和频次统计，具体如表2所示。其中，“[1-4-1]”代表第一份政策文本第四章第一项条款，其归属是资金投入政策工具。

3 政策文本量化分析

3.1 X维度：政策工具维度量化分析

考量到一项政策工具可能在一份政策文本中出现多次，本文对政策工具编码进行加权规范化处理。此外，如果同一政策条款中使用了多种政策工具，则对使用的政策工具都予以编码。基于上述归类整理原则形成政策工具编码汇总表，如表3所示。占比降序排列为：策略引导型政策工具、政府主导型政策工具、参与型政策工具和自由放任型政策。

表3 孵化器政策工具编码汇总

(1)策略引导型政策工具占比位列第一，共计433条，占42.91%。资金投入是政府对孵化器发展的重要经济性激励手段之一，主要包括各类补贴、补助、资助、奖励等。资金投入在策略推动型政策工具中使用频次高达187条，占比43.19%，说明我国对科技企业孵化器的经济支持力度很大(见图2)。相较资金投入，另两种经济性激励手段——金融支持和税收优惠工具使用频次较低，分别只有55条、35条，占比12.70%、8.08%。此外，55个政策文件共68条(占比15.70%)对人才激励进行政策阐述，包括为孵化器从业人员、管理人才提供培训机会和课程以提升服务能力，以及试点年薪制、股权激励和持股孵化等激励措施。相比对科技企业孵化器的资金投入，对孵化人才和管理人员的激励稍显滞后。涉及用地支持的政策文本有32条(占比7.39%)，政府明确将孵化器用地纳入土地规划指标，优先提供孵化器所需用地，以满足孵化器为在孵企业提供物理空间的需求。平台建设编码条款共47条，占比10.85%。从策略引导型政策工具分布来看，我国对科技企业孵化器的激励更多为短期激励，如一次性资金投入，尚未形成稳定持久的支持机制。知识产权保护是维护孵化器及在孵企业关键技术和核心利益的重要手段，保护知识产权就是保护创新。但从政策条款编码情况来看，知识产权保护力度稍显薄弱，仅9条编码条款，占比2.08%。未来需要提高知识产权保护力度，以保护科技企业孵化器、在孵企业和创业人员的合法权益。

图2 策略引导型政策工具占比情况

(2)政府主导型政策工具占比位列第二，共计408条，占40.43%。考评管理工具形式有121条政策条款编码，占比29.66%，居于政府主导型政策工具首位(见图3)。政府一手抓创新源头，严控孵化器和入孵企业准入，保证组建和认定的孵化器基本质量，一手抓运行绩效，对孵化器实行动态管理和定期考核。准入机制政策工具编码98条，占比24.02%。我国对孵化器以及入孵企业秉承“严进”规则，高度重视孵化器和入孵企业规模与发展水平。孵化器作为培育高技术企业的创新载体，不仅需要提供基本服务，还需为入孵企业提供各类增值服务。孵化器综合水平很大程度影响孵化企业发展质量和创业成活率，严格入孵对孵化器整体孵育绩效具有正向促进作用。设置门槛对于提升孵化器服务水平以及孵化企业成活率有着重要作用。目标规划占比18.87%，政府通过设立年度发展目标，将孵化器建设工作纳入省、市、区科技发展计划，作为工作重点，部署规划孵化器产业布局，给予宏观战略指导，提供必要支持，引导和支持孵化器不断发展壮大。政策条款有77条，来源于64个政策文件。组织指导占比11.52%，共有47条政策条款涉及组织成立“科技企业孵化器建设与发展领导小组”或确定指导机构。法规管制占比11.27%，为防患于未然，共有46条政策条款指出可能面临的法律处理措施。舆论导向占比4.66%，共有13条政策条款提及通过传统媒体和新媒体宣传报道、创新创业活动大赛的举办，为孵化器和大众创业万众创新造势。相较前5种工具形式，舆论导向使用频次明显偏低。目前中国实行创新发展战略、建设创新型国家目标以及坚持物质文明和精神文明“两手抓、两手都要硬”的战略方针，创新创业舆论氛围尚未形成区域布局。在全面建设小康社会奋斗目标指引下，需紧抓创业文化精神文明建设，努力营造浓厚的创业氛围和文化，推进创业实体建设和文化建设协调发展。

图3 政府主导型政策工具占比情况

(3)参与推动型政策工具占比位列第三，共计105条，占10.41%。参与型政策工具主要发挥社会参与的作用(编码62条,占59.05%,见图4)，政府动员孵化器之外的各类社会主体，如高校、科研院所、企业、投资机构、中介服务机构等，自建或联合共建孵化器，汇集多元创新主体力量推动孵化器持续发展。合作交流编码43条，占40.95%。通过创新主体之间的互动联系，促进资源优势互补和知识交互。

图4 参与推动型政策工具占比情况

(4)自由发展型政策工具占比位列第四，合计63条，占6.25%，在四类政策工具中占比最小。依靠行业组织(编码23条，占36.51%，见图5)和品牌示范(编码27条，占42.86%)构建科技企业孵化器协会、联盟，促进孵化器间交流联系。自律规范应用情况不多(编码13条，占20.63%)，难以激励孵化器建立适应市场经济的运行机制，在提供高品质服务的同时逐步实现自收自支、自主经营、自我约束、自我发展的良性循环。当前中国自由发展型政策工具表现出整体性培育特征，科技企业孵化器个体层面的关注有待进一步提升。

图5 自由发展型政策工具占比情况

(5)孵化器政策工具应用演进态势分析。孵化器政策工具并非一成不变，而是一个动态完善、融合发展的过程。随着孵化器创新发展和政府对孵化器认识的不断深化，政策发文数量呈整体上升趋势(见图6)，政策工具不断变革和调整。图7揭示了2000-2019年孵化器政策工具应用年度变化情况，4类政策工具应用整体呈现波动上升，且有明显分化之势。

图6 2000-2019年科技企业孵化器扶持政策发文数量

图7 2000-2019年孵化器政策工具应用情况

3.2 Y维度：价值创造维度量化分析

根据组织生命周期理论以及孵化器与在孵企业的供需匹配关系，结合科技企业孵化器实践特点，本文将科技企业孵化器价值创造分为价值孕育、价值初创和价值加速3个阶段。其中，价值孕育阶段主要是孵化器前期筹备阶段，此阶段孵化器政策目标在于积累人力、资金、基础设施等各项创新资源，明确孵化器门槛条件；价值初创阶段主要是孵化器作为创新孵化平台，孵化器政策目标在于提供服务，关注咨询培训、技术服务等增值服务；价值加速阶段孵化器政策目标在于能力提升，关注孵化器规模扩张以及投融资能力提升等，促进入孵企业发展，加速产品商业化、产业化进程。按照每个价值创造阶段对应的特征与标准，本文对政策文本作进一步编码，先后将政策工具形式、政策工具类型与孵化器价值创造各阶段政策目标一一对应，进而完成价值创造阶段与政策工具两个维度的糅合。政策工具作用于价值创造不同阶段的示例如表4所示。将4类政策工具归类于相应价值创造阶段，价值创造维度政策工具分配统计情况如表5所示。最终发现，已编码政策条款在价值孕育阶段占比最高(52.72%)，价值初创阶段占比第二(37.56%)，价值加速创造阶段占比最低(9.72%)。

表4 政策工具作用于价值创造不同阶段示例

表5 价值创造三阶段政策工具分配统计情况

由价值创造三阶段政策工具分布情况可知，政策工具并未覆盖孵化器价值创造全阶段。我国当前政策着力点在价值孕育阶段和价值初创阶段，而对后续价值加速阶段的政策关注稍显滞后。因此，今后的政策应向价值加速阶段有所倾斜。

具体来看，价值孕育阶段共532条，以政府主导型政策工具为主(占49.62%)，主要围绕准入机制、目标规划、法规管制，辅之以营造创业舆论氛围和良好创新创业孵化环境。同时，策略引导型政策工具占40.03%，包括给予天使资金、种子资金和贷款支持，激励创业孵化人员，优先安排孵化器用地指标等。参与推动型政策工具的加入在于尽快形成科技企业孵化器整体布局，自愿性政策工具在价值孕育阶段并未出现，主要是因为价值孕育阶段孵化器处于待兴状态，相关配套设施有待建立。

价值初创阶段共379条政策编码，其中，策略引导型政策工具占比达42.74%，然后是政府主导型政策工具，占比35.62%。此阶段政策着力点是协助入驻孵化器的初创企业发展，入孵企业迫切需要孵化器支持，发展成为初具规模的企业，并向成长壮大期靠近。实行动态管理、绩效考核机制，加之评审过程的法规管制，规范企业运营。资金投入和税收优惠是价值初创阶段有力的财政激励手段。一方面供给资金流，提供各类认定奖励；另一方面节流，缩减入孵企业开支，减轻经济负担。通过培训、研讨会等各项激励措施调动人才积极性，加强孵化器以及管理从业人员交流。此外，吸引科技中介机构为在孵企业提供专利代理、检测、咨询、维权等服务，创建大学生见习基地，密切与大学、科研院所等创新源头的合作交流。

价值加速阶段共计98条政策编码，其中，策略引导型政策工具担当重要角色，占比59.18%。政府主导型政策工具、参与推动型政策工具、自由发展型政策工具占比依次为9.18%、18.37%、13.27%。此阶段通过金融支持缓解或破解融资难题，帮助孵化器以及成长期孵化企业发展壮大，对孵化成效及时给予正面反馈，并增加资金投入。如《厦门市促进科技企业孵化器发展实施办法》明确企业在孵期间或毕业1年内被认定为高新技术企业的，每认定1家给予孵化器10万元奖励；被认定为国家重点高新技术企业的，每认定1家给予孵化器20万元奖励。加强海外层面合作交流，拓宽和对接孵化器与孵化企业的海外市场，帮助企业实现国际化。科技企业孵化器自主建立市场化运行机制，形成自负盈亏的良性循环。结合人才激励和法规管制，采取“胡萝卜+大棒”的激励方式，加快科技企业孵化器价值创造速率。

2000-2019年孵化器价值创造三阶段政策工具分布情况如图8所示，从中可发现价值创造三阶段年度变化规律。价值创造三阶段政策工具应用呈现整体上升趋势，其中，价值孕育阶段快速上升，价值初创阶段政策工具应用小幅增长，而价值加速阶段政策工具应用基本保持平稳状态。

图8 2000-2019年孵化器价值创造三阶段政策工具分布情况

4 结论与建议

4.1 研究结论

(1)孵化器政策工具应用不均衡，呈明显分化之势。在横向协同方面，政府介入程度较高的策略引导型政策工具和政府主导型政策工具应用较多，参与推动型和自由发展型政策工具运用不足。由统计结果可知，策略引导型政策工具占比位居第一，政府主导型政策工具以准入机制和考评管理为主，保障孵化器建设质量和孵化效益，侧面反映政府一手抓创新源头，严控科技企业孵化器和入孵企业准入，保证组建和认定的孵化器基本质量；一手抓运行绩效，对孵化器实行动态管理和定期考核。始终秉承“底线”原则，严控孵化器资质认定管理标准。孵化器肩负孵化功能，作用在于降低创业者创业风险。孵化器自身质量和水准直接关乎孵化企业成长轨迹，准入机制是保障孵化绩效的关键要素，动态考评管理作为检验孵化绩效的重要方式，是一种有益补充。科技创业服务和孵化管理工作越来越专业化、精细化，参与推动型政策工具有逐渐兴起之势。从探索谋划阶段的基本缺位状态到参与推动型政策工具逐渐显现出其独特价值优势，社会力量成为孵化器建设的新兴主体。从政府主导到建立政府引导、社会参与、市场化运作的孵化器管理运行模式，吸引高校、科研机构、企业、投资机构等社会资本参与孵化器建设，合作交流对象延伸至国际社会，不断拓展创业孵化网络，为科技企业孵化器发展注入新活力，并采取市场化运作方式，实现孵化器健康、快速、可持续发展。自由发展型政策工具仍呈低位运行态势，其是四类政策工具中政府介入程度最低的，应用频次也最低，政策工具形式较为匮乏。

在纵向演进态势方面，策略引导型政策工具居于孵化器政策工具主导地位，但政府主导型、策略引导型、参与推动型、自由放任型4类政策工具分布格局并非一成不变。以关键政策法规出台为时间节点，将孵化器政策演进历程划分为探索谋划阶段、快速发展阶段、持续推进阶段、创新发展阶段。政府在孵化器建设初期偏好策略引导型政策工具，创造孵化条件支持孵化器发展。随着创新型国家建设的推进，孵化器相关政策发文主体呈现由点及面的网络化形态，从以国家层面政策文件为主向地级市政府以及下辖区政府政策文件不断增加的局面过渡，政策工具形式日渐丰富，策略引导型政策工具持续发挥效用，由政府主导型政策工具为主转向策略引导型政策工具和政府主导型政策工具并重，参与推动型政策工具和自由发展型政策工具的优势日渐显现，应用频次有所增加。整体上，孵化器政策工具呈现动态完善、融合发展的演变过程。

(2)价值创造三阶段政策工具使用情况存在显著差异。孵化器政策工具应用集中在价值孕育阶段(占比52.72%)，价值初创和价值加速阶段政策工具频次偏低，占比分别为37.56%和9.72%。在孵化器价值孕育阶段，主要依靠权威性高的政府主导型政策工具培育、认定和构建孵化器。策略引导型政策工具在价值初创阶段和价值加速阶段均处于领先地位，意在加大财力、物力、人力等要素资源投入，创新驱动孵化器发展。在参与推动型政策工具和自由发展型政策工具的联合发力下，孵化器努力实现价值初创和价值加速。

4.2 政策建议

(1)完善政策工具组合，均衡政策工具使用，提高政策工具协同水平。单一的政策工具可能顾此失彼，引致政策功能发挥失衡，多类别政策工具组合形成合力，最大化释放政策驱动效应。就政策工具维度而言，一是优化调整策略引导型政策工具内部结构。金融支持、税收优惠、用地支持、平台支撑、人才激励等为孵化器建设提供所需关键性创新资源，与直接的资金投入相比，其发挥的功能各有侧重。此外，注重发挥知识产权保护作用，为科技企业孵化器成果提供有力保障。因此，应优化调整政策工具结构，使得各类政策工具交叉形成合力。二是合理控制政府主导型政策工具应用。考虑放宽孵化器门槛条件，以更加包容的态度容纳多元化创新主体创建和认定孵化器，为初创企业争取更多可供选择的入驻空间。三是增加参与推动型政策工具使用频次，发挥其在创新创业中不可比拟的优势。完善孵化器建设体系，调动社会主体创新创业积极性，形成官助民办、公私合作的创新模式。四是提高自由发展型政策工具使用频次，提升孵化器个体以及孵化器群体的自发积极性、自律规范性，以更加积极主动的姿态融入科技创新市场。

(2)强化政策工具与价值创造阶段的有效整合，适度提高价值创造中后段的政策工具使用频次。考虑到初创企业与科技企业孵化器的特殊关系，孵化器创业支持措施应与孵化器价值创造阶段相匹配，有效发挥孵化器作为初创企业孵化载体的功能。综上，应增加价值初创阶段和加速阶段的政策工具应用，为孵化器支持孵化企业应对成长壮大期面临的外在风险、实现“入孵—孵化培育—出孵”提供有力指导。进一步发挥参与推动型政策工具和自由发展型政策工具的作用，加强不同主体间、不同地域间交流协作，充分发挥孵化器协会、行业联盟组织的作用，加强资源共享，拓展、优化、整合孵化网络资源，实现孵化器服务能力多维提升，为在孵企业提供优良孵化服务，丰富孵化企业创新资源库，加速孵化器价值实现。