我国职业教育层次布局调整与经济社会发展的协调性分析

尹玉辉 聂伟

职业教育层次布局调整是教育发挥促进经济社会发展的正向功能，与经济社会保持良好协调性的必然要求。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）提出“探索发展本科层次职业教育”，拉开职业教育层次布局调整的新序幕。2019年《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）进一步明确提出“开展本科层次职业教育试点”，同年，教育部批准了首批本科层次职业教育试点学校，15所学校由“职业学院”更名为“职业技术大学”。2020年，教育部等九部门颁布《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，进一步强调“把发展本科职业教育作为完善现代职业教育体系的关键一环，培养高素质创新型技术技能人才，畅通技术技能人才成长通道。”“稳步推进本科层次职业教育试点”。自2019年以来，教育部先后公布23所本科层次职业教育试点学校和4所独立学院转设的本科层次职业学校，职业教育层次布局调整稳步有序推进。依据经济社会发展不同阶段对人才的不同需求，进行教育层次布局调整优化是合理规划与推动经济社会发展，解决教育发展问题的重要举措。新时期我国职业教育层次布局调整正是适应经济新常态发展的需要。

人均GDP作为反映一个国家经济社会发展水平的重要指标，可以较好地反映不同阶段的生产力水平。新中国成立后，我国的人均GDP持续提高，1980年首次超过300美元，2001年首次超过1000美元，2019年首次超过1万美元。依据GDP这一指标，我们大致可以分为四个经济发展和人才需求的不同阶段：第一阶段，新中国成立后至20世纪80年代之前，我国农业生产力落后、国家经济百废待兴，低端操作技能人才非常缺乏。我国着力发展初等职业教育，为新中国成立初期国民经济供给具有初级操纵技能的工人；第二阶段，20世纪80年代至21世纪初，随着国民经济的不断恢复和发展，我国技术人才紧缺。这一时期，国家大力发展中等职业教育，为改革开放后国民经济快速发展，四个现代化建设提供技术技能人才；第三阶段，21世纪初至今，中国特色的市场经济制度确立并不断完善，地方区域经济蓬勃发展，高级应用人才紧缺。国家着力发展专科高等职业教育，培养经济社会发展所急缺的高级应用人才；第四阶段，2019年以来，新兴行业的技术迭代频率逐渐加快，新职业、新岗位层出不穷，创新技术型人才紧缺。我国开始发展本科层次职业教育。整体来看，职业教育层次布局调整的步伐与经济社会发展的阶段性相协调（见表）。

表 我国不同职业教育层次发展的社会经济背景

一、初等职业教育发展情况

新中国成立以来，初等职业教育在较长一段时间内占据主导地位，但初等职业教育发展的黄金时间段是新中国成立后至改革开放（20世纪80年代）。初等职业教育主要是指在小学毕业后开展的、初中阶段的职业教育，包括学历教育和职业培训。它广泛地包含在对青少年进行的基础教育中和成人教育中，对改变新中国成立初期百废待兴的局面具有极其重要的作用。

将我国初等职业教育发展的黄金时间段界定为建国后至改革开放时期，主要两方面原因：一是根据职业教育发展史，学界普遍认为，建国初期的职业教育是延续民国时期的实业教育，其基本任务是“培养青年生活之知识与生产之技能”，由于当时生产的技术含量和工艺水平都很有限，相应的就业层次不高，职业教育的实施重心自然也较低。实业教育遂定位于中等层次以下，这一定位可以说一直延续到改革开放之前。二是这一时期，初等职业教育是作为恢复生产、扫除文盲的补偿教育，是指以具备各种层次文化基础（包括脱盲）为对象，进行从业岗位需要的最基本的职业技术训练，从实施形式和教育内容来看，其实际教育层次位于中等层次以下。当时初等职业教育的实施形式多样，主要有六种：初级中等教育阶段的初级职业学校；在初中阶段内进行定向职业教育的学校，如综合中学、初二分流教育，实行“五·四”学制地区举办的“3+1”“2+2”模式的学校，在初中四年中分别用1-2年的时间学习职业课程；普通中、小学校开设的劳技课；小学后、初中后、高中后的短期职业培训；对城镇从业者进行的适应岗位需要的最基本的职业技术训练；农村中开展的实用技术培训等。

初等职业教育很好地发挥恢复生产、扫除文盲，提高九年义务教育普及率，促进劳动生产率提高的作用。首先是适应建国后我国繁重的扫盲任务。据统计有2.35亿人，占人口总数的23.5%。其次是短期的职业培训有效提高了我国职工的技能水平，加快了国民经济恢复的速度。初等职业教育有效补充了具有最基本的职业技术训练的城镇从业者，适应当时落后的生产力对人才的需求。再次是初等职业教育是提高农村生产力，实现农村小康的有效措施，能够和农业开发紧密结合，可以保持农业生产具有较持久的竞争能力，效益明显。

二、中等职业教育情况

新中国成立后，随着我国政治、经济、社会日趋稳定发展，教育政策也日趋完善。从改革开放后至20世纪80年代，中等职业教育结构调整始至21世纪初期，我国中等职业教育经历了一段黄金发展期，但从规模上看，由于事物发展的规律性，中等职业教育发展的红利延续到2010年。中等职业教育是对具有初中文化程度的人进行的培训与教育，通过接受培训和教育使受教育者成为中、初级技术管理人员、技术工人及其他从业人员。2006年，国务院办公厅针对中等职业教育作了权威的概念界定：中等职业教育是在九年义务教育的基础上，承担培养高素质劳动者和数以亿计的技能型人才的任务，主要包括高中阶段进行的职业教育和部分高中后职业培训。我国中等职业教育主要包括技工学校、中等专业学校和职业中学三大主体。

这一时期，我国确立了职业教育在经济和社会发展中的重要地位，并在1982年将其列入宪法。同时，1980年国家首次将“职业教育经费”科目在全国教育事业费中单独列出，自此，我国职业教育有了专项经费开支，为之后的快速发展奠定了良好的基础。此后20年，中等职业教育取得了辉煌的成就，对实现我国现代化作出了重大贡献，成为我国教育体系中的重要组成部分。

1979年改革以后，我国以经济建设为中心，国民经济快速发展对人才提出数量和质量的要求，职业教育层次布局调整成为教育适应经济发展需求的宏观人才政策措施。1980年，我国中等职业教育在校生数169.7万人，此后，中职在校生数在波动中上升，到2010年在校生数达到建国以后的历史最高点2237.4万人，是1980年在校生数的13倍多（见图1）；与此相对应，1980年，我国人均GDP为311美元，到2010年，这一数据达到4434美元，是1980年的14倍多；1980-2010年，中等职业教育发展规模与我国人均GDP同步增长，中等职业教育适应我国国民经济发展对人才的需求，两者协同发展。

图1 1980-2010年中等职业教育在校生数

三、专科高等职业教育发展情况

我国自1982年将发展职业教育写入宪法，确立职业教育在经济和社会发展中的重要地位，一方面是大力发展中等职业教育，另一方面是开始注重专科高等职业教育的发展，职业教育步入快速发展的轨道。

（一）我国市场经济发展对高级应用人才需求强劲

1992-2002年，我国初步建立了社会主义市场经济体制，2001年我国加入世界贸易组织后，抓住经济全球化机遇，国民经济高速发展，这一年我国人均GDP首次突破1000美元。2003年以后中国特色社会主义市场经济体制更加完善，多种经济成分开始出现，第三产业迅速发展，这催生了体量足够大的劳动力市场，新兴经济对人才需求旺盛，新职业、新岗位层出不穷，对劳动力的知识技能提出了新的要求和标准。

（二）专科高等职业教育以其投入少，周期短的人才培养优势有效满足社会用人需求

我国高等教育人才培养规模难以满足社会需求，迫切需要调整高等教育布局。此时，专科高等职业教育开始发挥投入少、周期短的人才培养优势，有效满足了用人单位“要得到，用得上，留得住”的用人需求。一方面，专科高等职业教育的专业设置和教学内容更加重视应用性、针对性及适应性，为地方培养了急需的应用人才，如金陵职业大学的园林绿化专业、广州大学的酒店管理专业、天津职业大学的眼镜专业、北京联合大学的商品检验专业等，都是以往普通高校所没有的。另一方面，职业大学都是地方创办，招收自费生，学制2-3年，毕业后不包分配，由用人单位择优录用，性质类似于职业高中。1980年，南京金陵职业大学首开先河，后来陆续有13所短期职业大学被批准建立。到1985年，职业大学已发展到128所。同时，1985年，（原）国家教委选择三所中专学校试办五年制高等职业教育（四五套办），探索在中专基础上办高等职业教育。实践证明，高等职业教育能在较少投入下和较短时间内收到成效。

（三）20世纪初，专科高等职业教育进入大发展时期

2000年初，国务院把设立高等职业技术教育院校的权力下放到省级人民政府，职业技术学院数量和在校生规模进入了大发展时期。从高职高专的学校总数来看，2000年我国高职高专学校数为442所，而2001年就达到628所，增加了186所，学校数一年增长了42.1%；2018年，高职高专学校数更是达到1418所，比2000年增加了976所，增长了2.3倍（见图2）；从普通专科在校生数来看，2001年我国普通专科在校生数共计216.1万人，2018年这一规模达到1133.7万人，增长4.243倍。

图2 2001-2018年高等职业教育学校数

四、本科层次职业教育发展情况

我国本科层次职业教育的发展是党的十八大之后明确提出的，是新时代职业教育发展的最重要标志。我国在持续了30年多的经济高速增长后，已成为世界经济大国。2010年我国GDP总量超过日本，成为世界第二，人均GDP由2000年的949美元达到2011年的5445美元，增长近4.7倍。2011年，我国城镇化率超过50%。2019年，我国人均国民总收入（GNI）进一步上升至10410美元，首次突破1万美元大关。我国现有职业教育层次布局难以满足经济社会发展的需求。

（一）职业人才层次难以满足经济新常态的发展需求

我国产业结构中农业、工业比重偏大，服务业比重偏小，且普遍存在产品技术含量低、附加值低、缺乏核心竞争力的问题。这种粗放型的经济增长方式必然不能持久，尤其是在廉价劳动力比较优势丧失后，我国必须进行经济发展方式转型和产业结构优化升级，依靠科技创新和劳动人口素质的提高来实现经济的增长。经济发展方式转型和产业结构优化升级，必须依靠一支数量充足、结构合理的高层次人才队伍的支撑。国际经验表明，经济越发展，社会越进步，越需要高质量的职业教育和高素质的技能型人才。德国、瑞士、芬兰和荷兰等国的国家竞争力不断提升，与其拥有良好的职业教育体系是分不开的。当前，一方面，我国一些地区频现“高级技工荒”，另一方面是百万大学生就业难，严重的结构性失业问题已经突出人才培养结构的失衡问题。因此，调整高等教育结构，加强技术技能人才培养，适应社会经济发展的需求已刻不容缓。

（二）高等教育发展同质化难以适应经济社会发展对人才类型多样化需求

成熟的人力资本理论已经证明教育能够显著促进工作流动率和劳动生产率的提高。教育，尤其是高等教育是人力资源开发的最有效途径，是提高人力资本最基本的手段。纵观世界，各国都将高等教育布局优化调整作为促进人力资源开发，推动经济社会发展，解决高等教育自身发展问题的重要举措。建国以来，我国高等教育经历了精英化、大众化和普及化三个发展阶段。1999年之前，高等教育扩招以前，我国高等教育处于精英化阶段，属于“高校为主导的人才供给驱动”，高校培养什么人，市场接受什么人之后，随着我国高等教育扩招，高等教育步入大众化，进入“市场为主导的需求驱动”；经过随后20年的发展，2019年我国高等教育毛入学率达51.6%，高等教育进入普及化时代。高等教育对接行业产业需求、优化调整人才培养结构适应经济新常态对应用型人才的需求成为高等教育布局面临的新挑战。

伴随1999年以来，高等教育扩招政策，我国高等教育通过新设公、民办本科院校，独立学院和中外合作办学等方式，新建646所本科院校（截至2012年数据），其中独立学院有292所，新设公办本科院校233所，新设民办学校98所（含4所中外合办高校）。新建普通本科高校占全国普通本科高校的55%。2012年新建本科高校培养的毕业生占全国非985、211普通本科高校的45%，设置的专业共有454个，覆盖了11个学科，无论是人才培养规模还是人才培养的专业结构，新建本科院校都已成为本科层次人力资源开发的重要力量。但是一段时间以来，新建本科院校自身定位不清，人才培养同质化，出现“招工难与就业难”并存的社会现状。高等教育多样化成为高等教育普及阶段，提高高等教育质量的必然选择。

（三）专科层次的职业教育难以满足人民群众对接受高层次教育的需求

经过改革开放40多年来的快速发展，我国人民生活总体上达到小康水平，人均收入达到世界中上水平，中等收入群体持续扩大，自1978-2018年，城镇居民和农村居民的恩格尔系数分别从57.5%、67.7%降至27.7%、30.1%，广大人民群众生活消费从生存型消费阶段迈向发展型阶段，对优质教育的需求不断提高。我国社会的主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，着眼社会主义教育的本质要求。教育是民生之首，关系亿万人民群众的切身利益、根本利益、长远利益，是为人民服务的重要内容。在新的历史时期，发展更高层次的职业教育是教育对当前我国社会主要矛盾的回应。

（四）本科层次职业教育是加快构建职业教育体系建设的历史必然

本科层次职业教育的诞生，既有经济社会、人口年龄以及国民受教育水平等多种外部因素的综合影响，也受教育系统内部因素的直接驱动。高等教育发展同质化推动了高等教育结构调整，本科层次职业教育应运而生。2014年，《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》明确提出，拓宽高等职业学校招收中等职业学校毕业生、应用技术类型高等学校招收职业院校毕业生通道，打开职业院校学生的成长空间。在确有需要的职业领域，可以实行中职、专科、本科贯通培养。这一政策实际上是通过部分高校，尤其是新建本科院校转型为应用技术类型高校，完成职业教育层次布局调整。进而解决职业教育的“断头路”问题和人才培养层次规格与经济社会发展需求不相适应的问题，最终促进我国现代职业教育体系的建设。同年，《决定》首次提出发展本科层次职业教育，本科职业教育在曲折中前进，直至2019年《方案》颁发，正式开展试点和探索工作，同年，教育部批准了首批本科层次职业教育试点学校，职业教育也在真正意义上实现了教育体系的现代化建设。

纵观职业教育发展的历程，职业教育层次布局整体上是伴随着经济社会发展水平和国民受教育水平的提高而逐步上移的。不管是20世纪80年代的中等教育结构调整，重点发展中等职业教育，还是21世纪初着力发展专科高等职业教育，抑或是党的十八大以来对本科职业教育的探索和专业学位研究生发展的重视，都是职业教育层次随着经济社会发展水平而逐步上移的生动体现。