法院系统司法辅助人员制度改革实践调查——以西部G省为研究个案

冯 之 东

如何确保特定制度资源有效履行其国家治理职能，这是法律人或治理主体必然会遇到而且必须认真关注的理论问题和实践问题。根据新一轮司法改革基本精神，包括法官助理和书记员在内的“司法辅助人员”，是按照“以事定人”管理逻辑、对审判工作分类识别后产生的特定职业群体，是新型审判团队的重要组成部分。中共十八届三中全会提出要“建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度”①。2020年中共中央办公厅《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》，再次对“司法辅助人员”制度建设提出要求。为落实这一要求，2020年最高人民法院《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》，对审判辅助人员及其相关工作进一步具体化和规范化②。可见，推进司法人员分类管理制度改革，自始即为新一轮司法改革的重中之重。其中，司法辅助人员制度改革有关问题，更是法院系统改革实践中备受关注的重点问题。

然而，伴随着司法体制综合配套改革的日趋深化及司法责任制、法官员额制等主体性改革举措的渐次展开，尽管最高人民法院有关改革的规范性文件中，都将“司法辅助人员”制度作为重要举措并提出具体要求，尽管全国法院系统已就如何“加强审判辅助力量，根据审判需求动态调整人员配置，实现精细化管理”[1]这一具体目标进行了长期的探索实践，并已取得初步成效，但该项改革实践状况相较改革预期而言，还始终存在着不小的反差。可以肯定的是，这种反差如不尽快消除，所谓更好落实“让审理者裁判、由裁判者负责”的审判责任制度改革乃至提升司法公信力等新一轮司法改革所设定的系列改革目标都必然会受到严重影响。

仅就文章而言，在推进司法体制综合配套改革之际笔者重提旧事，意在立足于对西部G省法院系统司法辅助人员制度改革实践的调研，进而尝试提出初步建议，诚盼相关讨论能对深入推进该项制度改革有所裨益。

一 对改革现状的讨论

笔者前往调研的G省，地处西北内陆。其经济社会发展水平以及司法改革进展状况，在西部地区具有一定典型性：一方面，该省经济社会发展水平相对偏低，国内生产总值、财政收入、城乡居民人均可支配收入等主要指标均居全国后列，由此形成的对于改革而言至为重要的财政支持和政策保障都很有限；另一方面，该省各级公权部门及其公职人员的思想观念还比较保守，开拓进取、探索创新等改革所需的工作劲头也相对不足，特别是“等靠要”的思想很严重。上述问题在西部原本就相对突出，在G省则显得更为“刺眼”。这也正是笔者选取G省作为研究样本的根本原因。笔者调研发现，新一轮司法改革启动后，G省法院系统依托原有基础，遵循中央精神，针对现实制约想了很多办法，的确取得了一定成效；与此同时，改革进程中依然存在一些不足，有些问题还很棘手，甚至还有新的问题出现。下面，笔者对此分别加以论述。

(一)依稀可见的改革成效

必须看到，中央围绕司法辅助人员改革而设计的总体制度安排，成为规范和保障司法辅助人员及其职业行为的制度遵循③。在此基础上，G省也出台了相关文件以规范改革工作④。制度设计上的调整，为后续实践中的改革提供了基本制度规范。G省法院系统司法辅助人员制度改革，以落实有关制度设计而不断深入推进，其成效体现在以下两个方面。

第一，从具体举措来看，G省法院系统司法辅助人员职务序列改革正在推进，法官助理和正式在编书记员职务套改工作已基本完成。G省高级法院会同省人社厅、财政厅等单位制定《聘用制书记员管理办法》，在省内三次招录聘用制书记员。截至2020年12月31日，全省法院系统在员额法官达到3240名的同时，其法官助理、正式在编书记员和聘用制书记员(包括省财政统一招聘和各法院自聘)的数量分别达到2044名、880名和3443名。其中，法官助理和聘用制书记员相对于2018年分别增加了9.89%和12.59%⑤。

第二，从司法工作成效来看，由于司法辅助人员不断增多，其职业行为愈加规范，分担了一部分原本由办案法官承担的事务性工作，有助于法官群体专心办案，进而缓解了法院系统普遍存在的“人案矛盾”。相关情况，参见表1⑥。

表1 2018—2019年G省法院系统案件办理情况

由表1可见，G省法院系统2019年受理案件数同比上升11.58%，审执结案件数同比上升12.56%，审(执)结率同比提升0.8个百分点。显然，在立案登记制度改革影响下案件数量不断增加，在法官员额制度改革影响下办案法官人数相对减少的情况下，G省法院系统不论是审执结案件的绝对数量，还是审(执)结率，之所以都能有所上升，除去其他因素之外，这其中必然同该省司法辅助人员数量的增加和工作质效的提升密切相关。

(二)客观存在的突出问题

在肯定改革成效的同时，笔者也注意到，G省司法辅助人员改革中还存在许多问题。就法官助理而言，中央顶层设计仅就其定位、职责作了指引性说明，具体方案的设计和落实则交由各省自主探索。综合分析新一轮司法改革系列制度设计和改革举措及其预期，笔者认为应定位法官助理为“成长中的准法官”：既是审判辅助人员，也是员额法官的重要来源。进言之，在司法人员分类管理改革背景下，法官助理制度改革实际上被赋予双重目标：一是减轻法官办案压力，提高办案效率，有效缓解法官数量减少和案件数量增加之间的冲突；二是培养高素质“法官预备队”，与法官员额制度相互衔接，助推法官队伍正规化、职业化、专业化目标的最终实现。然而调研发现，法官助理制度的运行状况并未达到制度设计的预期。笔者就以法官助理为主、书记员为辅，对G省法院系统改革中相关问题作一归纳梳理：

1.法官助理严重缺位。伴随着立案登记制改革和法官员额制改革的深入推进，在审判团队中配置并优化司法辅助人员尤其是法官助理的要求已变得日益紧迫，特别是在人案矛盾的突出地区[2]29⑦。期间，G省高级法院主导省内各级法院持续开展探索和创新，并逐步形成了员额法官、法官助理和书记员“1∶1∶1”的审判团队模式。在此基础上，G省高级法院借助由G省党委政法委组织召开的多次司法改革专项会议和G省法院系统内部会议以及与之相伴的多次领导讲话、汇报总结、媒体宣传等重要环节，逐步固定这一模式，使之成为全省法院系统推进司法辅助人员制度改革的基本要求。暂且不论这一配比模式究竟是否合理，问题在于，即便是这一模式，G省法院系统的改革实践与改革要求仍有明显反差，突出表现在法官助理的配备上。

一方面，数量严重不足。在书记员持续递增、与员额法官配比已达要求的同时⑧，法官助理的缺口依然很大，严重影响了审判团队的正常运行。原因在于，法官助理主要来源于公务员招录，然而，当前各地法院可用于招录公务员的“政法专项编制”⑨已非常有限，从而导致多名法官配备一名法官助理，甚至不配法官助理的状况极为普遍。可以说，法官助理紧缺是全国范围内各地法院面临的共同难题[3-4]⑩。相关情况，参见表2。

表2 G省法院系统及部分中基层法院员额法官和司法辅助人员配置情况

从表2中看到，就书记员而言，无论是G省法院系统，还是相关中级法院和基层法院，均实现了与员额法官1∶1的配置，甚至还有一定富余。但就法官助理而言，除L市D区法院达到“1∶1”的配置之外，从G省法院系统的“整体”，到有关法院的“局部”，既未达到改革基本要求，更无法满足办案需要。其中，在G省法院系统人案矛盾最为突出的Z市H区法院，1名法官助理要服务5名员额法官；位于G省省会L市中级法院也很不乐观，1名法官助理要服务3名至4名法官。

另一方面，分流稀释严重。根据改革精神，审判业务部门“应当”设置法官助理岗位，至于作为审判辅助部门的审管办、研究室等则是“可以”设置法官助理岗位，政治部、办公室、监察室等综合管理部门原则上“不应当”设置法官助理岗位。但通过走访十几家中级法院和基层法院及其百余名法官助理发现，在法官助理本来就严重不足的情况下，除在审判业务庭从事审判工作外，还有部分法官助理或是自己选择、或是组织安排，主动或被动地进入上述非业务部门工作。这就表明，相当一部分法官助理并未进入审判团队，虽有“法官助理”之名，却未能协助法官从事审判事务。即便平时在审判业务庭工作，部分法官助理也往往会被前述各类部门以“组织”的名义、依据各种理由抽调去“临时”帮忙。

2.岗位职责亟待厘清。根据司法人员分类改革精神，改革成功后理想预期中的法官、法官助理和书记员应当权责界限清晰、各司其职。事实上，2015年最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，明确列举法官助理“审查诉讼材料”等7项职责和书记员“负责庭前准备的事务性工作”等5项职责。笔者认为，该《意见》对法官助理的定位应该是：工作侧重“业务性”，可介入处理案件实质性内容，在诉讼流程中承担部分组织、主持、引导、调研、调查等职能。在应然意义上，无论是法官助理，还是书记员，顶层制度设计对其岗位职责均予以明确。

调研发现，虽然许多法院也出台规定来明确司法辅助人员职责，但因实践中既没有强制性要求各类人员履职界限，也未能就各类人员职责达成基本通识，进而导致实际状况与制度要求存在较大反差。一些员额法官甚至院庭长表示，司法改革以来在审判力量严重缺乏、工作普遍超负荷的情况下，员额法官、法官助理、书记员只有打破固有职责分工，实施所谓互帮互助式的“打乱仗”，才能完成办案任务。而司法辅助人员特别是能力较强的法官助理和书记员，往往先是被迫充当、继而被实践锻造成了审判团队中的“万金油”。在这种思想主导下，一些法院的法官助理和书记员，其工作大多由院庭长等行政领导根据办案需求进行调配，经常会“迫不得已”地超越既定职责范围，以至于造成审判团队内部不同人员工作职责交叉、混淆，进而出现形形色色的“错位”“缺位”和“越位”以及各种各样不得已而为之的“补位”。

具体而言，一方面，许多法院因为员额法官结案压力太大，实践中逐渐衍生出先由资深法官助理甚至聘用制书记员办案，最后再由员额法官把关署名等做法，实质上是让司法辅助人员作为新增力量来实现办案指标，从而形成了辅助人员在审判权上的“越位”和“错位”。另一方面，部分法院仅注重补充法官助理而忽略书记员的补强，导致无论任职年限长短、能力强弱，法官助理都不得不为完成办案任务分担大量应由书记员承担的事务性工作，从而形成了法官助理和书记员在不同类型司法辅助事务上的“错位”“缺位”和“补位”。通过调查问卷笔者了解到，仅有31%的受访者认为审判团队内部角色分工明确；69%的受访者则认为，略有分工或分工不明。具体情况，参见图1。

图1 关于G省法院系统对当前审判团队内部分工情况主观评价的调查问卷

总之，目前审判团队在整体上还远远没有能够达到各司其职的改革预期。然而，当前实践中需要特别注意的问题还不在于此，而是在于，即便是职责分工明确，也并不意味着就一定是科学合理的分工，并不意味着就一定是符合新一轮司法改革精神的分工。尤其是“聘任制法官助理”和“聘用制书记员”的出现，更进一步加剧了改革实践带给各级法院的困惑：二者都是辅助人员，二者都是编制外受聘人员，二者都在承担辅助性事务，唯一区别就是“法官助理”与“书记员”的头衔不同。既如此，二者之间的辅助性事务及其职责究竟如何划分？进而言之，究竟还有没有区分的必要？如果员额法官安排一名聘任制法官助理去完成一项辅助性司法工作，这名法官助理能不能以“该项工作本该由聘用制书记员完成”为理由而加以拒绝呢？

3.审判质效亟待提升。无论是改革基本要求，还是审判工作现实需要，司法辅助人员不但要数量配够，而且更要能力配强。然而调研发现，无论是法官助理，还是书记员，G省多家法院均呈现出人员素质参差不齐的现状。就聘用制书记员来讲，虽然数量问题已经解决，但质量问题依然存在：素质较高的可当作法官助理来用，但这部分只占极少数；多数的能力还是比较低下，不但“辅助”有限，反而要给所在法院平添许多负担。至于在编书记员以及由改革前已具备法官身份的审判员或助理审判员和在编书记员转任而来的法官助理，其年龄普遍偏大、资历普遍较深、身体状况普遍较差；加之，一些新晋员额法官在此之前还是前述人员的徒弟或晚辈，或其自认为能力还在新晋员额法官之上，多种因素导致其产生心理落差，失落感很强，甚至还存在抵触情绪。客观地讲，这些人通过司法考试的可能性已经不大，其自身最终成为员额法官的动力也日渐减弱。对于该群体，员额法官特别是年纪较轻、资历较浅的员额法官，既很难对其安排辅助性事务，更谈不上对其指导帮助。这种情形也加剧了部分员额法官对辅助人员的矛盾心理：既需要人手，特别期待辅助人员来缓解自身办案压力；但又鉴于一些辅助人员的前述情形而产生“排斥”心理。相比之下，员额法官往往更愿意与年纪轻、资历浅，但素质高的聘用制书记员，以及近年通过公务员招考的法官助理在一起配合办案，原因就在于这些人“便于交流”，“用起来也顺手”。然而，这一类人却实在是少之又少。

总之，在上述因素共同作用下，审判工作质效很难得到保障。笔者围绕“司法辅助人员对审判工作的帮助作用”这一问题，对员额法官的问卷调查显示，66%认为会提供有限帮助；13%则认为几乎没有帮助，甚至会因为需要对辅助人员“传帮带”，反而会影响自己专心办案。这二者相加约占79%。其他21%均系改革之初担任法官助理、之后通过遴选进入员额的初任法官，他们对自己曾经所从事的法官助理工作及其对审判工作的帮助，或给予“一般”评价，或未发表意见。相关情况，参见图2。

图2 关于G省法院系统员额法官就司法辅助人员对审判工作帮助作用主观评价的调查问卷

4.职业发展面临瓶颈。尽管调查问卷结果不尽理想，但员额法官们普遍认为，司法辅助人员特别是法官助理依然是一支可塑性强、令人殷殷可期的队伍。实际上，针对人员短缺、配置不合理、流向分散等严重制约审判团队效能发挥的结构性缺陷，G省各级法院也想了很多办法。除了不得不采取安排在编书记员扮演法官助理角色以应付办案这样的非常举措之外，也在其他方面作了探索。以J市为例，2019年该市两级法院在地方党委政府支持下向社会公开招聘了45名聘任制法官助理，的确在一定程度上缓解了燃眉之急。然而，类似举措也存在很多现实问题：第一，正如前文所述，因在编书记员年龄偏大、工作积极性差，甚至还心存抵触情绪，对员额法官的辅助作用非常有限，从而导致刚刚到位的聘任制法官助理都面临着被“委以重任”，进而“压力山大”的工作氛围。第二，聘任制法官助理的编制短期内仍然无法解决，至于与编制相关的薪酬保障问题，也只能暂时由法院动用“业务经费”等“非常规”办法来自行解决，究竟需要“暂时”到多久则不得而知。第三，法院在实施招录、使用、管理时，并未有序规划聘任制法官助理的岗位性质、职能定位和职业前景；同时，被招录的不少人，也只是将这项工作视为解决温饱的“权宜之计”。上述状况表明，这是一支工作压力大、身份待遇又无基本保障，进而导致职业前景极不明朗的特殊队伍。显而易见，许多法院存在着“招人难、留人更难”的现实问题。实际上，且不说西部的G省，即便是经济社会发展水平较高的浙江、湖南等东中部省份，在招录基层法院法官助理的公务员考试中，也经常出现报名人数达不到开考比例从而取消职位的情形，甚至多个职位报名人数为0。显然，法院系统特别是基层法院的工作岗位对法科生来说已经没有足够的吸引力。单就G省而言，以下三个问题非常突出：

第一，出于达到1∶1配置以应对办案的刚性需求，各地法院会尽可能动用空余编制来招录法官助理。然而，前期连续多个轮次的法官入额遴选工作结束后，剩余可用的员额数量已经非常有限，而“后备法官”人数将在原有助理审判员、符合条件转任法官助理的书记员已经形成的存量上，因招录法官助理而持续递增，致使遴选进入员额的年限越来越长，难度也越来越大，辅助人员特别是法官助理的职业发展瓶颈已经初步显现。第二，与前述情形刚好相反，也是更让人担心的普遍性问题：一些能力素质较高、工作经验丰富、熟悉司法审判工作、已经具备入额条件的法官助理和在编书记员，即具备优秀法官潜质的“好苗子”，却因员额法官压力太大而根本不愿成为其中的一员。可以想象，这一问题如果持续下去，必将导致法院内部法官队伍的严重断档。第三，法院内部法官助理和书记员队伍的稳定性也令人堪忧，人员外流现象相当突出。笔者调研发现，2017年11月G省公开招聘的3312名聘用制书记员，截止2020年12月，已有1031人辞职，接近总数的1/3。总体来讲，准备辞职和已经辞职的书记员往往都是在工作业务中刚刚上手、能力素质较高的一部分人。能“安心”留下来的书记员,素质能力一般较低，但受制于聘用协议的约束力，一时间又无法将其辞退，还得耗费法院的很多精力来管理培训；待其业务能力得到有效提升后，又极可能成为新一批辞职并从事其他法律工作的“后备军”。毫不夸张地讲，当前的法院特别是基层法院，在某种程度上已经成了各类法律实务人才的“岗前培训基地”。

二 引发问题的原因分析

必须承认，新一轮司法改革自启动以来，从中央到地方，决心不可谓不大，力度不可谓不强，举措不可谓不多。然而，就司法辅助人员改革而言，依然存在如此之多的突出问题，着实令人诧异。笔者以为，前述问题的产生源于以下多种因素的综合作用。

(一)个别制度设计存在缺陷。根据新一轮司法改革基本精神，目前确定的法院系统队伍基本构成是：员额法官不得超过39%，法官助理和书记员所组成的司法辅助人员不得超过34%，司法行政人员不得超过15%，司法警察不得超过12%。尽管各省推进司法改革进程中在人员配置上都留有余地，并未达到规定比例的满额(特别是员额法官均未达到规定的39%，一般都控制在30%～36%之间)；尽管各省也尽可能在遵循既定人员配比的基础上，根据审判实际需要有所倾斜和侧重；尽管各省也都通过招录增加了许多聘用制书记员。然而，无论如何留有余地，无论如何倾斜和侧重，无论如何招录扩军，在法官助理和书记员两类人员相加最多才能达到占比34%的前提下，究竟如何才能在客观上确保其中仅法官助理这一类人员就能与员额法官(占比30%～36%)实现1∶1的人员配比呢？笔者以为，要实现这一基本目标，只能是通过两种途径：第一，突破现有人员配置比例，将赋予司法行政人员(占比15%)或司法警察(占比12%)的一部分编制配比划拨给司法辅助人员。第二，在司法辅助人员构成中采取一种“极端方式”，也就是让所有的正式在编书记员都彻底消失，将归属于司法辅助人员的全部编制配比，即法院系统34%的正式编制，全部都安排为法官助理。前者明显违背当前改革的基本要求，因此肯定不能实施；后者因为尚有一定数量的正式在编书记员需要逐步消化，短期内肯定不具有可行性。很显然，改革伊始，在制度设计与现实需要之间，就出现了一个无法回避且短期内又无法解决的“悖论”。

(二)现有体制性弊端制约了改革的深入推进。体制性弊端及其负面作用突出地表现在对司法辅助人员特定“身份”的僵化认识上及其相应实践中。当前，法官助理和书记员工作强度与日俱增，常常令其疲于奔命、苦不堪言，但其待遇保障却相对较低，而且缺乏激励措施，致其思想状况很不稳定，人员流失日益突出。同时，受G省财政收入总体偏低这一现实因素的严重制约，这一现象被进一步加剧和凸显。特别是招录(合同)聘任制法官助理和聘用制书记员，虽然能够在一定程度上缓解员额法官的审判工作压力，但因其与在编法官助理和在编书记员之间身份上的根本区别，进而导致法官助理和书记员这两大群体内部，即在编法官助理与(合同)聘任制法官助理之间、在编书记员与聘用制书记员之间也形成了强烈的反差：因为二者岗位职责相同，所以工作内容基本相同；但因为二者身份不同，所以薪酬待遇差异巨大。例如，G省J市的市区两级法院招录的聘任制法官助理，在缴付养老、失业、工伤、医疗、生育等“五险”后，每月收入仅为2800元，只是本院在编法官助理的1/2；在G省省会L市的市县两级法院，其聘用制书记员缴付“五险”后每月收入仅为3186元，还不足本院在编书记员的1/2。这一源于身份差异而产生的“同工不同酬”的畸形状态，不但导致各级法院从律师事务所和政法院校吸引优秀人才的工作屡屡受挫，而且还进一步加剧了法院内部司法辅助人员队伍的不稳定性。

更令人遗憾的是，面对上述严重制约新型审判团队有序运行的体制性因素，截至目前，从中央到地方，新一轮司法改革并没有出台实质性举措对之加以改变。可以看到，围绕司法人员分类改革及其人员配比的制度设计本来就有缺陷，再加上“身份”限制这一体制性固有因素的“有力助推”，当前司法辅助人员特别是法官助理队伍面临人员奇缺、捉襟见肘的窘境也就不足为奇了。当前，我国司法体制内部法官助理的来源大致有两类：一是原来具有审判资格(审判员或助理审判员)但未能成为员额法官的正式在编人员；二是已经通过司法考试(中级法院要求A证；基层法院要求C证)的正式在编人员(包括在编书记员和在编司法行政人员、在编司法警察等)。总之，在目前体制性条件限定下，任何一名正式的法官助理都只能由具有正式中央政法专项编制的公务员担任，并由省级财政保障。实际上，在聘用制书记员队伍和聘用制法官助理队伍中，还是有一批法律素养较高、能力较强、完全可以胜任法官助理或员额法官工作的优秀人才，但恰是因身份限制，导致聘用制书记员无法成为法官助理、聘用制法官助理无法成为员额法官。可以看到，正是由于法官助理在身份上的高定位、高门槛，从而大大阻碍了其他编制外人员特别是众多优秀法律人才成为法官助理的路径，司法辅助人员制度的落实见效也就相应打了折扣。

(三)G省改革的理念和举措依然粗放滞后。众所周知，宏观层面法院系统司法改革的“四梁八柱”已经搭建完毕。这就要求各地必须紧密结合实际，积极尝试微观层面的“精雕细刻”。从G省法院系统的总体情况来看，尽管各级法院为构建新型审判团队、提升司法审判能力也想了很多办法、做了很多尝试，但在司法辅助人员队伍建设方面，其改革举措依然简单粗放，其作用发挥依然不够充分，其改革强度依然有待提升。简言之，司法辅助人员制度改革还远远达不到精细化的程度。以聘用制书记员为例，众所周知，面向社会公开统一招聘，已经成为新一轮司法改革的基本方向，为数不多的正式在编书记员这一群体迟早要退出历史舞台。目前,在G省各市州两级法院书记员岗位上的工作人员，其大多数还是全省统一招录的聘用制书记员。特别是在目前难以突破法官助理及身份、编制等体制性局限的现实背景下，对聘用制书记员的招录和管理工作就显得格外重要。然而，笔者在G省的司法改革实践中发现，无论是工作理念还是方法举措，一些环节还是很不尽如人意。

首先，G省高级法院近五年来只组织过三次聘用制书记员的统一招录工作，最近一次招录是在2020年9月，距离上次招录的2018年7月已两年有余，招录周期太长，难以满足审判工作的现实需求。

其次，进行统一招录时无视工作岗位和不同地域的具体差异，在资格条件上只是笼统地规定“具有全日制大专及以上文化程度，法律及相关专业(文科类)”，除此之外再没有专业和学历方面的任何区分和具体要求，通过如此粗放式招录进入法院的聘用制书记员，很难符合审判团队良性运行的实际需要。相对而言，同属西部的四川省法院系统招录工作就做得比较细致。通过浏览四川省人事考试网可以看到：该省将所辖地区分为“艰苦边远地区”和“非艰苦边远地区”；根据不同地区，在专业上有“法律”“少数民族语言文学”以及“不限”的区分；在学历上，有“大专及以上”和“本科及以上”的区分；在性别上有“限女性”和“限男性”的区分；甚至个别岗位还提出“具有1年及以上法律工作经历”的要求。两相比较，高下立判。至于北京等发达地区，基于其雄厚的人才储备优势，早在2016年的聘用制审判辅助人员公开招聘活动中就明确要求，“专业以法律为主，同等条件下有一年以上相关法律工作经验的人员优先”。

再次，G省对于被聘用的书记员，在收入待遇上实施前文所述的月收入3186元。这里需要注意的是，这一数据是G省全省范围内的统一标准，即由G省高级法院统一拨付，并未因地域不同而有所区分和差异，即G省的西部地区与东部地区一致，省会城市的市辖区与边疆的民族自治县一致。显而易见，薪酬上的统一标准，必然会减轻G省高级法院以及其他有关单位的工作负担；然而，这种忽略地方经济社会发展差异的“一刀切”做法，看似追求形式上的公平，结果却是造成了实质上的不公。

三 可能的解决路径

显而易见，要解决上述问题，最为理想的举措就是，从审判工作的实际需要出发，彻底打破公务员的编制、身份等体制性因素的限制，科学合理设定资格条件，及时面向社会招录法律专业人才从事司法辅助工作，并为之提供相匹配的收入待遇等职业保障。但现实表明，上述做法目前还不具有可行性。因此，笔者退而求其次，立足于产生问题的原因分析，尝试提出以下建议。

(一)不断强化探索创新的改革理念。改革实践已经告诉我们，要想充分发挥司法辅助人员这一职业群体的职能作用、推动新型审判团队有序运行、切实提升审判质效，就必须始终坚持运用改革的思维和方法来解决改革进程中的一系列突出问题，以改革释放潜力、激发活力、强化能力。笔者以为，解决法院系统人案矛盾等突出问题的根本途径并不是全靠“增编加人”，特别是在短时间内无法打破编制、身份等体制性局限的前提下，就必须着力盘活现有资源(不限于司法资源，也包括其他资源)，从根本上解决妨碍司法公正、制约司法能力的现实问题。实际上，江苏苏州、江西景德镇等东中部地区的做法就可以借鉴。这些省份在省级层面统筹协调教育、司法行政等部门出台政策，要求省内律师事务所和政法院校每年必须安排一定比例的实习律师和临近毕业的学生进入法院系统特别是人案矛盾突出的基层法院实习一定时段，实习期间担任书记员甚至法官助理，并领取一定酬劳。通过此举，既可以强化法院工作力量，又可以丰富实习人员司法实践经验，可谓一举两得①。尽管G省的律所和高校等资源分布不均，实习法官助理和实习书记员的做法目前还不能普遍适用，但还是可以在高校和律所较多、交通便利等条件相对成熟的地级市先行尝试，而这些地方往往又是人案矛盾非常突出、辅助人员需求量较大的地方。

(二)司法机关必须积极争取党政力量的支持和保障。作为新一轮司法改革重要内容的司法人员分类管理制度,是司法体制综合配套改革中的关键问题，也是一项内容庞杂、牵涉面广的系统工程。因此，各级司法机关必须多措并举，积极争取同级党委政府和相关部门的有力支持，共同推进和深化改革。比如，所在地方财政较好的市县两级法院，应当在当地党委政府积极争取符合条件的“公益性岗位”“劳务派遣”等不同类别工作人员，以及时充实书记员队伍。再比如，各级法院应当积极争取同级组织、编制等部门的理解和支持，有效推动其根据法院的编制实际情况，避免机械执行有关规定，灵活掌握控编的“预留编制”数额，以便法院能够在当前核定编制基础上尽可能拿出更多编制来招录法官助理。另外，最高人民法院已经提出要求，“探索适合市、县两级法院招录法官助理的有效措施，把党中央对艰苦边远地区公务员招考的倾斜政策落到实处”。显而易见，要真正将最高人民法院的这一要求以及其他相关工作落实到位，就需要各级法院领导班子特别是主要负责同志既要具有精心谋划法院工作的事业心和责任心，更要具有善于同其他部门、其他治理资源进行协调沟通的高超政治智慧。

(三)着力增强编制外辅助人员力量，优化在编法官助理配置。最高人民法院明确要求，“完善审判辅助人员培训考核、培养选拔等机制，建设专业化审判辅助人员队伍。根据人民法院职能特点，结合公务员职务与职级并行制度，建立健全内部岗位交流机制，拓宽审判辅助人员、司法行政人员的职业发展通道。”因此，为提高审判质效，就必须让员额法官摆脱辅助性工作的困扰。然而，在这些被剥离的事务中，只有一部分属于法官助理的职责范围。既然通过增加在编法官助理的做法暂不可行，那就引入编制外的人员力量承担这些事务性工作。如不然，在法院科层制管理的前提下，即便是制度设计对法官助理工作职责规定得再明确、管理得再细致，在编法官助理最终也会因审判现实需要所迫，不得不回到事务性工作上来，以应对不断增长的办案需求。

笔者认为，在司法人员分类管理改革的背景下，可以尝试通过两种途径解决这一问题：一是增加合同制法官助理，不仅可以分担书记员的事务性工作，还可以承担在编法官助理的部分工作，让其脱离简单事务，有时间和精力为将来成为员额法官积累审判经验。二是强化并规范聘用制专职书记员招录，增加其人员配比，以承担绝大多数重复性的事务性工作。实际上，最高人民法院已经注意到了这一问题，其《五五改革纲要》第56项就明确规定，“健全完善聘用制书记员的招录、管理机制”。当然，合同制法官助理和聘用制书记员的招录均受地方财政约束，其招录规模不能太大，但G省高级法院可以参照“多餐少食”原则，切实提高招录频率，缩短招录周期。而且招录时，还是应当对专业、学历等资格条件进行区别分类，决不能“一刀切”。可以考虑建立合同制法官助理与聘用制书记员后备库，对两类人员实施动态管理，当某法院出现相应人员缺额时，可从后备库中及时配置人员。整体上应当适度提高其工资待遇，可根据服务年限和工作质效划定若干档次，给予非在编人员与其他在编人员相应职级的工作待遇，确保做到“虽然身份不同、但能同工同酬”，从而使其看到职业前景。在此基础上，对这两类人员的收入待遇在全省范围内应该根据地域不同有所区别。

通过上述措施，在聘用制书记员与合同制法官助理有效分担在编法官助理核心职责以外的事务后，在编法官助理工作效率将大大提高，则员额法官与法官助理之间就完全可以不再受制于1∶1的配比了，一名法官助理(无论是在编法官助理，还是合同制法官助理)可以辅助更多的员额法官办案。特别需要提出的是，还可以根据案件类型尤其是“繁案精办、简案快办”的基本要求来建构不同模式的审判团队，真正用好法官助理特别是在编法官助理[2]30；甚至可以在法院系统大量引入聘用人员的前提下，不用再刻意区分聘任制法官助理和聘用制书记员。在这种人员结构下，在编法官助理的工作效率得以提升、岗位需求得以简化，从而能够有效化解对未来员额法官培养目标的不利影响。同时，从源头上合理控制法官助理的招录人数并提升其能力素质，将未来法官的选拔前置，一方面可以实现法官助理队伍的“专业化”，便于对其开展更富有针对性的考核和培养，充分发挥法官助理的作用；另一方面也可以缓解法官助理进入员额的压力，让入额难度回归到合理范围内，避免大量人才资源的浪费和职业通道的阻塞。

四 结 语

透过西部G省的司法实践可以看到，虽然制度自身的先天不足和制度外在环境不佳的双重作用，使得司法辅助人员制度的“制度供给”与执政者和各类社会主体因基于其制度预期而产生的“制度需求”之间出现了明显的失衡，但“机遇”和“使命”所催生的旨在强化制度功效的“制度变迁”，既为社会所亟需，也为执政者所倚重，更为民众所期待。

制度改革的核心要义不仅在于是否足够理想，而且在于能否与现实相契合。显然，我们所追求的只不过是一个相对较好的制度，一个相对较好的国家治理状态。而现实社会对我们的要求是，在探讨特定司法制度及其改革问题时，我们的理论和实践必须根植于国家治理的现实需要，特别是不能脱离类似于G省这样的欠发达西部省份的发展现状，以务实的心态时刻保持对社会和经济之变迁影响法治特别是司法制度的敏感性，时刻产生问题意识，并致力于回答：司法制度及其改革如何为当代社会良性运行提供一种能够让各类主体协调运作、各类资源相得益彰的规范性框架。

注释：

①参见2013年11月十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第32项。

②该项《实施意见》第6项、10项、20项、22项等多项规定对法院系统审判辅助人员制度进行了规范。

③其中，2016年，中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》，规定了编制内法官助理、书记员原则上按照综合管理类公务员管理，根据工作性质和管理需要设置职务名称，单独核定职数，适当提高工资待遇，并向中级法院和基层法院予以政策倾斜。2017年，最高人民法院、最高人民检察院、财政部、人社部《人民法院、人民检察院聘用制书记员管理制度改革方案(试行)》，规定了聘用制书记员的资格条件、使用方式、等级管理、招录模式、配备数量及薪酬标准。

④2018年，G省高级法院与省级检察院联合出台《公开招录司法辅助人员办法》。

⑤2018年，G省法院系统的法官助理和聘用制书记员分别为1860名、3058名。上述数据系笔者于2019年在G省高级法院调研期间，由该法院政治部人事处提供。

⑥表中有关数据系笔者于2020年3月—2021年3月在G省高级法院调研期间，由该法院审管办提供。

⑦当然，为避免改革的盲目性和“一刀切”，对于审判团队中员额法官、法官助理和书记员之间的人员配比，中央层面始终未提具体量化要求。改革实践中，基于建构新型审判工作机制、优化审判团队、提升审判质效的改革预期，全国各级法院都在积极尝试优化员额法官与法官助理、书记员之间的人员配置，并先后形成了“1+N(法官助理/书记员)”“3+N+N”“1+1+1”等多种团队模式。有关表述参见最高人民法院《中国法院的司法改革(2013—2016)》，人民法院出版社2017年版，第29页、30页。

⑧这得益于近几年G省党委组织部门和高级法院的数次联合招录。

⑨所谓“编制”，即“组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配”。参见《现代汉语词典》(第6版)商务印书馆2012年版，第77页。根据中央决定，1982年11月10日，中央政法委、中央组织部、劳动人事部、财政部联合下发通知明确规定，“将全国各级公安、检察、法院、司法行政系统编制单列，实行统一领导，中央和省、市、自治区分级管理”。至此，公安、检察、法院、司法行政系统(包括监狱系统)的编制从党政群机关中分离出来，作为专项编制单独管理。此后，国家安全职能从公安系统分出，单独成立国家安全机构，其编制列入政法专项编制，单独管理。实践中，通常把检察、审判等司法机关，以及国家行政机关中的司法(含监狱)、国家安全以及公安等机关，及其所属直接履行政法职能的单位，统称为政法系统。因此，将这些系统使用的编制统称为政法专项编制。2007年起实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第17条规定，“根据工作需要，国务院机构编制管理机关报经国务院批准，可以在地方行政编制总额内对特定的行政机构的行政编制实行专项管理”。这里所说的“实行专项管理”的行政编制，在实践中指的就是政法专项编制。有关内容可参见《关于公安、检察、法院、司法行政系统编制和经费若干问题的联合通知》(政法〔1982〕7号)。

⑩法官助理的问题，即便是在G省之外、同样普遍采取“1∶1∶1”的审判团队模式的山西、湖北、重庆、山东、福建等其他省市也突出存在。参见李弸：《基层法院编制内法官助理制度的困境与对策》，载《西南政法大学学报》2019年第3期；陈雅丽、徐前权：《编制内法官助理职能定位研究》，载《长江大学学报(社科版)》2018年第3期等有关文献。