“捕诉一体”优化“案-件比”的探索与完善[1]——以重庆市检察机关司法实践为例

曾 娜 张 雷

“案-件比”作为最高人民检察院提出的用以测评检察办案质量的核心指标，也是衡量刑事检察工作质效的重要指标。当下，捕诉一体作为刑事检察工作的重要工作方式和制度，如何利用捕诉一体机制有效优化刑事检察的“案-件比”，已成为检察机关需要解决的重要问题之一。笔者在渝东南、渝东北各选取了三个基层检察院，以这六个基层检察院2019-2020年的刑事检察业务的实践方式和工作数据为分析样本，以实证考察的方式，研究捕诉一体办案机制下影响“案-件比”的各项因素，并根据分析出的具体问题提出行之有效的对策。

一、捕诉一体中优化“案-件比”的理论概述

“案-件比”是评价刑事检察司法活动质效的重要参考手段，其中“件”的数量愈低，表明“案”子经过的诉讼过程愈少，投入的办案时间愈短，得到的办案效果也就愈好。在探讨如何利用捕诉一体机制优化“案-件比”的作用之前，有必要对相应的理论概念进行归纳分析，以便更好地进行实务探索。

（一）捕诉一体的理论界定

捕诉一体是指在刑事检察工作中，受理案件的刑事检察部门的审查逮捕、审查起诉等职权由同一位检察官行使，并承担相应的法律监督职责的检察办案工作制度。司法体制改革完成后，检察机关内部也开展了相应的机构调整，之前的侦查监督、公诉业务部门被撤销，在施行大部制后统一设置各个刑事检察部门，分管普通犯罪、经济犯罪等不同刑事案件，并全面施行捕诉一体工作机制，即由同一名检察官对同一案件进行提前介入、审查逮捕、审查起诉以及出庭指控犯罪等诉讼工作。从节约司法资源的角度来看，捕诉一体实质是检察机关内部法律监督职权的重新整合，通过这种起诉引导侦查、侦查服务起诉的新式办案工作机制，提升获取有效证据的能力以及完善证据本身的效力，从而达到高效精准指控犯罪的司法目的，最终全面提升刑事案件的办案质效。[4]王倩倩、王洋洋：《构建“案-件比”案件质量评价体系的影响因素与突破进路》，《北京政法职业学院学报》2021 年第1期，第64页。

（二）“案-件比”相关理论概述

2020年4月，最高人民检察院印发的《检察机关案件质量主要评价指标》中指出，“案-件比”是发生的“案”，与诉讼程序启动之后经过的诉讼流程统算出的“件”相比，即是一组对比的关系。例如，假定某检察院当年的“案”是1000，16类的“件”是500，因为“件”需要全部纳入“案”的基准数，因此，该院当年总体的“案-件比”为1000:1500，即1:1.5。其实，最好的计算结果应是1:1，也就是说，案件结案后，其他派生程序或相关程序不应出现(亦或很少发生)，进而达到最大化节约司法资源、更好照顾当事人的感情、最高办案质效的法治和社会效果。总体而言，案件质量评价标准是以“案”和“件” 的比率为核心，[5]按照《检察机关案件质量主要评价指标》规定：“ 除‘案’的基准数外，选取了16项业务活动计入‘件’的集合，分别是批捕（不批捕）申诉、不批捕复议、不批捕复核、一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查（扣除直诉案件中未提前介入案件）、二次退回补充侦查、不起诉复议、不起诉复核、不起诉申诉、撤回起诉（扣除因法律、司法解释改变而撤回起诉的）、法院退回（扣除因被告人不在案而退回的）、被告人上诉、检察机关建议延期审理、国家赔偿。”该体系主要有五个方面的特点：一是以确保办案质量、追求案件处理结果公正与效率兼顾为评价目标；二是以办案质量评价为主，以办案效率考量为辅；三是评价对象包括了地区、业务条线、业务部门、检察官等不同对象，其范围宽泛；四是以案件管理部门等专门机构为评价主体，负责统计分析工作；五是将规范化诉讼程序与非常态化诉讼程序[6]为了准确惩罚犯罪、保证刑法的正确实施，刑事诉讼法在程序正向流转基础上，针对特定情形规定了必要的程序倒流等非常态化诉讼程序，如退回补充侦查、撤回起诉、延长审查起诉期限等。的数据比较作为评判的重点内容，推进检察办案程序的整体制度优化。[7]庄伟：《刑事案件审查报告新思考——“捕诉一体”背景下证据体系模块化之应用》，《中国检察官》2020年第15期，第7页。

（三）捕诉一体中优化“案-件比”的现实基础

刑事检察司法实践中，退回补充侦查和延长审查起诉期限这两项业务活动通常构成了“案-件比”中“件”数的三成左右，如何优化此类业务数据，是优化刑事检察“案-件比”的关键。以往捕诉分离下，经常出现批准逮捕后移送审查起诉的案件存在证据问题导致“件”数增加的情形，而捕诉一体机制运行后，根据2021年全国两会中最高人民检察院的工作报告显示，2020年全国刑事检察“案-件比”为1:1.43，“件”同比下降0.44，既审查起诉平均时长呈逐年下降趋势，同一名办案检察官办案中或同一罪名的案件所产生业务活动的“件”数也逐渐减少。因此，捕诉一体办案工作机制既缩短了办案时间，又减少了司法业务活动“件”数，优化“案-件比”和设置捕诉一体机制的目的不谋而合。故在刑事检察中如何利用捕诉一体机制切实优化“案-件比”就成为了提升办案质效的重点问题。[8]邓超：《如何破解刑事案件级别管辖流动不畅》，《检察日报》2020年7月19日，第3版。

二、捕诉一体中影响优化“案-件比”的主要因素和问题

笔者对重庆市这六个基层检察院2019-2020年在推行捕诉一体办案机制后在优化“案-件比”方面的主要实践方式和相应“案-件比”数据进行了梳理和分析。

（一）捕诉一体中优化刑事检察“案-件比”的主要实践方式

笔者对六个基层检察院的实践方式进行调研，发现当下基层检察机关主要从以下几个方面强化了捕诉一体机制对优化“案-件比”的作用。

1.提高逮捕案件证据审查质量。在审查逮捕环节，经常会出现案件证据不足的情况，针对此类情况，各基层检察机关主要采取在捕诉一体化工作中详细列出继续补充侦查提纲，并及时指导、督促公安机关完善相关证据的方式，杜绝“带病”移送审查起诉。如重庆市酉阳县检察院在认罪认罚案件办理中，建立一个早期干预和指导刑事案件的介入制度，列明干预程序、范围，建立沟通协调办案工作机制，跟踪干预整个办案过程，以提高侦查人员在起诉之前的办案质量，缩短相关诉讼期限，2020年下半年的认罪认罚案件的“案-件比”平均数仅为1:1.3。

2.强化沟通提升协作效率。各基层检察机关基本都通过每周“案-件比”工作例会等方式，由办案检察官结合通报分析材料及办案实际，报告诉讼工作情况进展、查找存在问题、提炼办案经验，取长补短提高工作质效。对公安机关的送案数据进行统计分析，及时掌握收送案情况，对侦查工作中存在的证据收集问题提出意见建议，防止出现送案过于集中或收集的证据质量不高等情况发生。

3.通过对业务数据进行通报分析，找出捕诉一体机制运行中的问题。司法实践中，各基层检察机关基本都在原有月通报分析、不定期通报分析基础上针对“案-件比”等工作增加周、月通报和专项工作通报分析，对进展情况认真全面剖析。比如，重庆市秀山县检察院对每个刑事案件办案检察官的未结案件、办结案件、认罪认罚适用情况、“案-件比”情况等内容进行月、周通报，对“案-件比”较高的案件逐一进行分析；同时，针对重庆市检察院刑事检察部门和案件管理部门每个月发布的办案情况通报，对每月的总体情况、具体情况及案件办理等情况进行统计分析，为办案检察官制定工作计划、领导决策提供数据支撑。

（二）捕诉一体中刑事检察“案-件比”情况分析

1.2019-2020年刑事检察“案-件比”构成情况。根据对各基层检察机关的年终总结进行统计，捕诉一体改革后，六个基层检察机关2019年全年的“案-件比”为1：1.76，2020年全年的“案-件比”为1：1.41。如表1所示，当前案-件比占比最大的是延期、退查、上诉这三项非常态诉讼程序。2019-2020年延长审查起诉期限的案件分别为2450件、2141件，分别占“非常态诉讼程序”的61.1%、63.8%。此项业务活动为影响“案-件比”的最大因素。2019-2020年退回补充侦查的案件分别为1273件、1164件，分别占“非常态诉讼程序”的37.1%、35.9%。此项业务活动为影响“案-件比”的次要因素。2019-2020年上诉的案件分别为为135件、150件，分别占“非常态诉讼程序”的5.5%、4.9%，为三项主要因素中影响最小的因素。分析可知，虽然捕诉一体提升了检察官的办案效率，但由于种种原因，当下影响“案-件比”的最大因素还与从前一致，集中体现在延长审查起诉期限和退回补充侦查两个方面，这也是多年来刑事检察工作亟待重点解决的关键性难题。

表1 2019-2020年刑事检察总体“案-件比”主要影响因素分布

2.适用认罪认罚从宽制度“案-件比”情况。如表1所示，2019年以来，在重庆市检察院的指导下，六个基层检察院以捕诉一体机制为基础，全面落实认罪认罚从宽制度，适用该制度办理刑事案件的“案-件比”为1：1.37。其中延期、退查、上诉分别为1340、1226、160件，占整个认罪认罚案件“非常态诉讼程序”的比重分别为51.9%、34.5%、5.2%。从整体办案数据分析，适用该项制度的刑事案件总体的“案-件比”不是很高，但影响因素仍和普通程序适用的刑事案件一致，主要为延期和退查。

3.专业化办案“案-件比”情况。检察体制改革完成后，六个基层检察院的刑事检察工作均实现专业化办案，按照不同的罪名设置由不同的检察官团队专门负责办理。笔者选取了其中占比最重的危险驾驶类等5类案件进行分析。2019-2020年，在专业化办案中，危险驾驶类“案-件比”为1：1.31，毒品犯罪类为1：1.69，职务犯罪类为1：1.65，盗窃犯罪类为1：1.35，诈骗犯罪类为1：2.31。从数据来看，危险驾驶类“案-件比”最低，诈骗犯罪类最高。司法实践中，诈骗犯罪等涉及经济金融类犯罪的“案-件比”较高与案件本身有较大关联，因为许多诈骗案件都涉案人数众多、金额较大，案件事实更复杂，办案中出现问题导致延期、退查仍然是影响诉讼过程的主要因素。同理，与盗窃、危险驾驶等普通犯罪案件相比，毒品、诈骗以及职务犯罪等案件存在涉案人数较多、犯罪嫌疑人诉讼对抗强度较大等情况，存在需要化解重大矛盾风险的要求，因而在证据收集和固定等方面要求更为严格，办案检察官需要投入的精力也更多。当然，也存在部分办案检察官为了减少工作强度而故意用更多的诉讼程序减少个人负担的情况。

（三）影响办案质效的主要缘由分析

1.理念尚未转变，主导责任发挥不充分。“案-件比”是一个全新的评价检察机关办案质量的指标，对于其含义、意义、计算方法，目前主要是上级检察机关和案管部门比较清楚和重视。部分基层办案检察官对这一指标重视不够，仍然仅以不办错案为标准，对增加不必要的办案程序不以为然，觉得不违反法律规定就行，办案不追求极致，致使某些案件表面看上 “程序合规合法”，其实是程序空转、拖延办案时间，导致办案质效降低，造成负面影响。而且根据统计数据反映，退回补充侦查的案件大多数都存在证据不足、取证质量不高等问题，这反映了前期侦查工作的不扎实，同时也暴露出办案检察官在前期引导侦查方面做的不够。虽然当下随着社会经济的不断发展，各类新型案件不断出现，办案检察官的业务能力有可能跟不上办案需求，但根据调查，更多的是部分办案检察官一捕了之，不注重对批捕后侦查活动的引导和跟踪监督，从而出现捕后侦查人员未及时有效收集固定证据的情况。在这种情况下，在案件移送审查起诉时出现证据不足、质量不佳等问题也就不足为奇。究其原因，还是在于办案检察官没能承担好刑事诉讼中的主导责任，从而出现延期和退查等影响“案-件比”的非常态诉讼程序。

2.法律文书缺乏有效的释法说理。根据调查，当下基层检察机关普遍存在退回补充侦查法律文书中释法说理不充分的问题。其一，部分办案检察官在批准逮捕后或是退查后提出的补充侦查意见较为粗糙和简陋，时有出现“一句话”式的退查提纲，导致侦查人员无法明确补查方向。其二，部分检察官不愿意花过多时间和精力去写退查提纲，没有将退查理由和需要继续侦查的事项讲清楚，导致侦查人员对检察官提出的补充侦查意见不认可、不执行或补查不到位，只能通过再次退查予以完善。根源在于部分办案检察官没有抓住案情和证据的核心，不能有效地引导侦查。[9]马贤兴：《依托“捕诉一体”优化“案-件比”》，《人民检察》2020年第6期，第49页。

3.对公安机关引导监督方式不健全，不当退查、延期等情况时有发生。其一，因“不当退查”造成“空退”。司法实践中，时常出现公安机关在案件尚未查清而侦查期限已到的情况下，找检察机关协商，先将案件移送起诉，再利用“假退查”借用检察机关办案时间继续侦查。其二，因“退而不查”造成“虚查”。目前，公安机关仍然存在重破案、轻证据的现象，对于已经侦破并移送起诉的案件，不愿意再耗费过多精力去补充侦查。对于有些涉及多起犯罪事实的案件，满足于能定罪即可，对犯罪事实多一笔或少一笔并不在意，也导致部分退查案件出现退而不查、查而不清等怠于补充侦查现象，直接造成二次退查。[10]闵正兵、朱一燕、苏宝成：《“捕诉一体”办案模式的实践与审视》，《人民检察》2020年第4期，第28页。

4.案件管理监督流程和方式有待完善。其一，因缺乏监督导致“不当延期”。根据法律规定，检察机关决定延长审查起诉期限的情形是案件重大、复杂，但哪些案件、哪些情形属于重大、复杂，没有作出明确规定。从司法实践看，有相当一部分交通肇事、故意伤害等轻微刑事案件都延长了审查起诉期限，甚至有两退三延情形。经仔细研究发现，这些案件虽然在证据上存在一些问题，但都可以在短时间内快速补充完善，而办案检察官因无法在特定期限内将案件办结，以此为由延长审查起诉期限，缓解办案压力，其本质上就是借用时间的“假延”，究其原因在于缺乏对案件流程的监管。其二，因“系统漏洞”造成“多转”。目前，检察机关统一业务应用系统2.0正式上线，但设置上也存在少许漏洞，为一些不必要的程序空转打开了方便之门。如在审批流程方面，按照内部规定二次退查需报分管检察长审核，而有的案件没有制作流转签发单报分管检察长审批，办案检察官也可以直接决定退查，而流程运转不受任何影响。在文书设置方面，办案流程处于退回补充侦查环节，即使制作的《补充侦查决定书》等关键文书非常简略，系统也不会对其进行评判，导致仍能够正常结案。

三、捕诉一体中办案质效提升制度的构建

最高人民检察院提出的“案-件比”，既是全新的办案质量评价体系，也是检察办案过程质效最直接的显现。如何在刑事检察办案工作中，将“案-件比”考量引入捕诉一体工作，如何利用捕诉一体办案工作机制优化“案-件比”，应注重对现实问题的总结和剖析，从司法实务中加以解决。笔者建议，可从以下四个方面进行改进，构建并完善捕诉一体机制中的办案质效提升制度。

(一)做实提前介入和侦检衔接

1.做实提前介入工作，加强逮捕后跟踪监督。捕诉一体工作中，提前介入侦查是最初的工作，需要进一步完善提前介入工作机制，对提前介入的情形、时间、内容进一步明确。在审查逮捕案件阶段，要按照标准严格审查逮捕的证据，同时预判整个案件情况，并对照审查起诉标准完善补充侦查的提纲，明确取证的重点和目的，围绕“为何查、查什么、怎么查”出具《检察机关要求继续侦查理由说明书》，当面向侦查人员送达并说明。同时，要督促公安机关制订相应的侦查计划，跟踪了解侦查取证的最新进展情况，为刑事诉讼活动打牢证据基础。

2.构建整体化侦查案件质量评价体系。突出“捕诉一体”办案机制的优势，扩展立案监督、侦查活动监督等对公安机关监督的力度和广度，通过构建刑事案件公安检察信息同步共享平台，提升侦检信息同步共享的范围和时效，同时通过检察建议等方式加大对于侦查活动违法取证等情形的问责力度，从而建立起审查起诉前期的全程化可视化监督制度。[11]天津市河东区人民检察院课题组：《“捕诉一体”运行机制实证研究》，《中国检察官》2020年第3期，第26页。

3.严格控制案件退查。在办理延长侦查羁押期限的案件中要从“程序审”转变为“实体审”，严格防止捕诉一体中的“逮捕”审查“走程序、走过场”的现象。一方面，办案检察官严把案件审查关，在起诉阶段发现证据存在问题，不走退查程序；能够自行补充侦查的证据，尽量自行调取，切实用好检察自行补充侦查权。另一方面，刑事检察部门严把案件审批关，所有案件第一次退查需由部门负责人批准，第二次退查需由分管院领导批准，防止出现案件“空退”的情况发生。

（二）加强条线指导和类罪分析

检察机关内设机构改革后，刑事检察捕诉一体工作按照不同的罪名由不同的部门行使相应的职能，每个条线面临的问题不一样，解决的途径也不一样，必须强化类罪类案分析，有的放矢地进行分类指导。

1.普通刑事犯罪案中延押数非常高，占到刑事检察全部延押数的大部分。要在办理普通刑事犯罪的延长侦查羁押期限案件时严格把关，重点审查捕后取证工作开展情况、下阶段侦查目标是否清晰明确、延押期限是否确有必要等。对事实清楚、证据固定、无继续羁押必要、侦查没有实质进展且不能合理说明的案件，应当做出不批准延期羁押的决定，倒逼公安机关取证质效。[12]陈萍：《捕诉一体办案机制实证研究》，《检察调研与指导》2019年第6期，第72页。

2.重大刑事犯罪案件中，毒品类案件和诈骗类案件第一次退查和第一次延长数量较多。要针对办理毒品类案件和诈骗类案件存在的问题进行类案问题研究，与公安机关沟通交流，通过召开联席会、发检察建议等方式对类案中存在的共性问题进行梳理，引导侦查机关规范取证。

3.职务犯罪案件中，要加强与监察机关的协商，对于案情特别复杂、涉及多人多笔的案件，就已经查明的事实和人员尽快分案处理、先行移送、先行起诉，切实提高办案效率。

4.在办理涉众型刑事检察案件时，要特别重视审计报告的问题。审计报告作为认定犯罪嫌疑人涉案金额的关键性证据往往不能如期作出，致使检察机关在审查起诉过程中采取退查的方式变相为审计单位争取时间，导致“案-件比”上升。因此，在案件提前介入侦查时，要研析案情，办案检察官要提前向审计单位提出审计要点，引导审计单位对关键证据的审计。将审计质量不高、效率低下的审计单位名单报送公安机关，今后案件审计时将这些单位排除在刑事检察案件的审计名单之外。[13]刘勇、孙吉祥、杨兆峰：《“捕诉一体”机制下案件质量的提升——从优化“案-件比”的视角展开》，《中国检察官》2019年第24期，第27页。

（三）改进办案效能和专业团队

1.以优化法律文书质量为抓手，强化退查延期中的办案效能。结合前文分析的当下司法实践中法律文书存在的主要问题，笔者建议可以《退回补充侦查提纲》为主体，强化办案检察官的引导侦查作用。其一，《退回补充侦查提纲》必须列明当前案件在证据方面存在的重要问题，明确指出下一步侦查取证的总体方向。如在文书中列明主要证据之间存在的矛盾，证据“三性”[14]证据“三性”即合法性、真实性、相关性。存在的欠缺，是否存在漏捕漏罪情况等，从而使得侦查人员知晓案件证据问题，明确取证方向。[15]郭晓东、任建华：《“捕诉一体办案机制”的理论与实践思考》，《中国检察官》2019年第23期，第9页。其二，《退回补充侦查提纲》应详细写明每一条需要补充侦查的证据情况，便于公安机关开展侦查工作。如将待补查的证据以清单的形式逐条、逐项列出，明确补正的目的，写明补充侦查的证据是作为直接证据还是间接证据等，从而使得引导侦查工作具体化、实效化。

2.建立固定的专业化办案团队，办理专业类的案件。即某类犯罪的提前介入引导侦查、审查逮捕、审查起诉、支持公诉等工作均由专业化办案团队所完成。其一，落实司法责任制，在捕诉一体工作中切实推行“谁办案、谁负责”制度，强化各个专业化办案团队的责任划分和规范意识，推动办案团队在实现案结事了人和的前提下，同时优化“案-件比”提升办案质效。同时，加强调查研究，及时解决捕诉一体工作中的困难，充分发挥捕诉一体工作机制提高司法办案效率、保证案件质量的作用。其二，强化人才队伍专业化建设。首先，应大力招录、引进经济法及监察法等不同门类的检察人才，充实检察人力资源配置。省级检察机关也应多开展相关技能培训，可针对性地与专业大学建立合作培训机制，合理设置急需的实用课程，让专业化办案人员有专门的时间学习新的专业知识，增加知识储备，提升审查证据、出庭公诉等方面的专业能力。其次，结合内设机构改革，突出检察机关刑事检察专业化团队办案多样性，将认罪认罚从宽制度与捕诉一体办案工作机制融合开展，制定不同专业办案人才的培养目标，通过业务竞赛等方式激发办案人员的内在提升动力，进而全面提升其办案素能，达到优化“件”数、提升办案质效的效果。

（四）优化检务管理和科学考评

目前，重庆市检察机关主要从数据监督、流程监控、质量评查三大块来督促“案-件比”的优化，可对相关规制进行进一步的细化以便通过检务管理实现科学考评。

1.实行效率计分，通盘考虑办案等业务工作的属性、繁简程度等综合因素，重点考量办案(业务)强度、案件(业务)类型和个人精力投入等进行平均加权计算得分。其一，明确个人贡献度计算方式：检察官独立完成的，个人贡献度按照100%计算；检察官核准完成的，区分主办和协办；检察官合作完成的，不区分主办和协办，根据参与检察官的数量平分贡献度。其二，根据案件罪名、卷宗册数、事实证据审查认定、法律适用难度等关键指标，将案件繁简程度分成三级，确定案件的难度系数，具体计算时以基准分乘以难度系数，给不同工作量的案件赋予不同的分值。

2.细化办案质量计分规则，凸显事实定性、证据分析、法律运用和诉讼监督质效。如对于案件评查确有错误，认定为瑕疵或不合格的等情形，明确减分分值。对于发现的侦查活动违法情形提出的纠正意见、庭审活动违法监督意见采纳数、羁押必要性采纳数、移送涉嫌犯罪线索等监督事项赋予较高分值，引导鼓励检察官充分履行监督职责。刑事检察案件涉及国家经济安全、民生民利案件较多，提高社会治理类或其他检察建议采纳计分权重，实现通过办理一案治理一片的理想效果。

3.检察业务工作效果方面，要将是否服务大局、落实中央政策等效果为标准，从体现服务社会经济发展角度，细化服务中心大局的计分规则。主要是围绕当前刑事检察重点工作，从宽和严的不同角度设置计分规则。如将指导办理涉金融、危害食品药品安全犯罪、涉农资打假等犯罪案件效果纳入考评，通过对上述案件移交犯罪线索、纠正漏捕、漏诉、制发检察建议等工作进行加分，加强对此类重点案件的办案指导力度；同时对于涉民营企业案件、扶贫领域产业案件，办案中要彰显同等保护，从正确适用不捕、不诉及宽缓量刑建议等方面予以加分。