当前我国传统农区闲置宅基地的治理模式——基于皖鄂赣三地宅改试点的多案例比较分析

王向阳，邢韵龄

(1.西南交通大学 公共管理学院，四川 成都 610031；2.中共宜宾市委党校，四川 宜宾 644600)

长期以来，农村宅基地是我国广大农村家庭再生产的重要生活资料。在国家尚未为广大农村居民建立起基本稳健的包括居住社会保障在内的社会保障体系之前，宅基地将一直扮演着居住社会保障的重要角色。随着我国经济社会的快速发展，农村人口外流是城乡产业分工体系和城乡公共服务配置格局下农村家庭追求高质量再生产的必然产物。随着农村进城人口规模不断扩大，农宅农房闲置现象较为普遍，如何有效激活并充分利用这一闲置的农宅农房资源，便成为当前包括学界、政策部门等在内的社会各界普遍关心、广泛热议的一项重要议题。社会各界对我国农村宅基地制度历史演变及其当前基本内容框架、实践问题等客观社会事实是有基本共识的，但在如何看待当前农宅农房闲置等宅基地问题以及相应的改革思路方面存在较大争议。本文试图回答以下问题：面对较为普遍存在的农宅农房闲置问题，我们应当如何正确看待这一现象呢？当前农村，尤其是广大传统农区宅基地制度改革下一步又究竟应当向何处去？这是关系重大且影响深远的基础性问题。

一、文献回顾与分析框架

(一)文献回顾

围绕宅基地闲置这一问题，学界同仁持有“资源冗余”说和“资源浪费”说这两个截然不同且针锋相对的认识，并相应产生了大不相同的改革思路。

1.保障权视角下的宅基地改革思路

相当一部分学者认为，在包括居住社会保障在内的国家层面制度性的基本社会保障体系建立健全之前，包括宅基地在内的农村土地将始终具有强烈的社会保障属性，担负着有效保障广大农村居民“居者有其屋”和“耕者有其田”的重要功能。孟勤国[1]在对物权法意义上农村宅基地使用权的研究中，强调宅基地制度是保障农村居民基本生存权利的重要制度，认为物权法立法中应当重申禁止农村宅基地交易。李永萍[2]通过田野调研进一步指出，农村土地之于农村居民，尤其是广大老年人群体依旧扮演着“以地养老”的社会保障角色。在以贺雪峰[3]为典型代表的部分学者看来，当前我国农村土地制度兼顾了农民社会保障、城市发展低成本用地和经济社会风险应对等多重功能与价值，并作出了目前包括宅基地制度在内的中国土地制度是当前世界上最先进的土地制度的鲜明论断。具体到宅基地闲置问题上，贺雪峰[4]认为，当前宅基地闲置并非浪费，而是有效的资源冗余，不应是改革的对象，反而恰恰应是值得我们国家充分发挥利用的重要制度优势或制度红利。简而言之，在宅基地制度改革的保障权视角下，我国宅基地制度本身并不存在根本问题或重大缺陷，需要以长期的战略的眼光看待当前阶段的宅基地闲置浪费、财产属性不彰等问题，只要在具体层面上做工作改进而无须进行根本改革。

2.财产权视角下的宅基地制度改革思路

与保障权视角针锋相对的是当前比较流行的财产权视角下的宅基地制度改革。黄善明[5]认为，随着城乡市场经济的发展，农民对宅基地用益物权的要求不断加强；改革应当在兼顾效率与公平的前提下，一方面承认并坚持它的生存保障属性，另一方面重视并实现宅基地的财产属性。高圣平[6]认为，宅基地是农村居民最重要的资产之一，禁止交易是对农民财产权益的制度性剥夺。同时，少数农户的非理性交易以及可能产生的政治社会风险，并不能成为剥夺绝大多数农户显化其土地财产权益的充分理由[7-8]。此外，资本过度下乡、土地违法转用和乡村伦理破坏等风险问题，完全可以通过合适而充分的制度设计和机制保障来加以避免[9]。基于此，周其仁[10]认为，农村土地中蕴藏着巨大的土地财富，只需要辅以适当的政策设计，便可实现对农村土地的“还权赋能”，进而激活其丰沛的财产属性。刘守英[11]也指出，“以地谋发展”模式已经成为当前经济社会转型的制度性障碍，且相比老一代农民工群体，新生代农民工“离土、出村、不回村”倾向明显，宅基地的居住保障功能重要性在降低，因此就必须对当前宅基地制度进行改革，赋予农村居民宅基地财产权，为农民进城提供一块可供变现的重要资本。在他们看来，当前宅基地制度强成员权、弱财产权，无法通过市场交易获得宅基地财产权益，尤其是在当前乡村振兴阶段，亟须激活宅基地的财产属性并释放其经济价值功能。据此，刘守英[12]认为，当前农村各项土地制度安排中，宅基地制度是最落后的一项，也是最需要改革突破的一项土地制度。相当一部分学者基于财产权视角均主张通过“三权分置”等产权再造的方式，赋予农村土地清晰而完整的产权，以充分激活农村土地的财产属性，将这个在长时间内处于“沉睡”状态的土地价值充分显化出来，进而保障农村居民土地财产权益、增加农户财产性收入，同时为城市化发展和农村新业态、新产业发展提供相应的土地空间，并在此过程中解决农宅农房闲置问题。

3.既有研究的意义与不足

综观既有研究，保障权视角下的宅基地制度改革思路充分考虑到了农村宅基地所承载的居住社会保障功能及其对中国现代化转型所产生的重大战略性意义，主张保持既有制度框架稳定而非全盘否定，注重发挥闲置宅基地资源的战略性“资源冗余”价值，倾向于在长期的发展中依靠自然力量来解决当前宅基地闲置问题。显然，这一主张在战略价值上是有其积极意义的，但是难以解决当前阶段宅基地闲置浪费、村庄衰败等问题，更不符合新时代广大农村居民对美好人居环境的迫切期待。财产权视角下的既有研究，基于农村居民财产性收入有限、城乡居民收入差距这一客观现实，看到了特定区域、特定政策框架下农村土地财产价值显化的可能性，但忽略了占比绝大多数的传统农区普通农村地区土地财产属性天然不彰的客观限度，而且对我国以农业转移人口为主体的城市化模式的渐进性和复杂性缺乏深刻认识，因此其改革主张在具体实践中往往沦为制度空转或蕴藏着一定的政治社会风险。

既有研究的缺陷主要有三点：一是当前宅基地闲置问题成因复杂，类型多样，但既有研究对此缺少类型划分基础上的具体分析，并进一步导致对宅基地闲置问题定位不清晰、治理思路适配性较差。二是不同区域宅基地属性存在巨大差异，既有研究缺少区域差异视角，对绝大多数的传统农区宅基地闲置问题缺乏深刻分析。三是既有研究多从各自研究视角出发，先天设定了农村宅基地的居住社会保障或财产权利功能属性，进而以特定阶段、特定区域、特定土地功能框定当前宅基地制度改革思路及其具体做法，忽略了宅基地制度在具体实践中所面临的具体问题，导致难以回应当前阶段绝大多数的广大传统农区农村存在的普遍问题，同时又脱离实际臆想出相当浮躁的财富想象。宅基地制度具体实践的丰富性和复杂性迫切需要我们引入新的理论资源与分析框架。

(二)分析框架

奥斯特罗姆[13]提出了基于公共池塘资源的自主治理理论，在国际学界引起巨大反响。公共池塘资源特指可再生但数量有限并不能满足所有使用者消费需求的公共资源。基于此，根据排他性和竞争性这两个基本维度，农村宅基地具有三个基本特征：一是集体所有，农户按照村社集体成员身份参与公平分配；二是只要具备村社集体成员资格身份，在宅基地资源供应允许的情况下，农户之间一般不存在相互排斥；三是对于同一块宅基地而言，土地资源是有限的，农户甲获得某块宅基地的分配资格权和使用权之后，也就意味着农户乙便没有机会参与这块宅基地的分配和使用，否则将导致较为混乱的宅基地分配秩序和利用格局。基于此，笔者将宅基地进一步界定为“封闭性公共池塘资源”，即村庄内部仅供村社集体成员申请并参与分配的，不具有较强的排他性却具有较强的竞争性的地方性准公共物品。在奥斯特罗姆[14]的新制度供给理论中，具有决定意义的是影响制度供给的内部变量和外部变量。内部变量主要包含预期收益、预期成本、内在规范和贴现率，这些变量影响任何环境下的个人策略选择。一项制度之所以会发生变迁，核心在于变迁之后的制度收益大于制度成本。外部变量主要指影响制度供给的“外部政府”。奥斯特罗姆将政府视为制度供给的外部变量，将预期收益、预期成本、内在规范等视为内部变量，这一点显然不能涵盖制度供给实践的丰富性和复杂性，但她强调外部变量与内部变量相互作用的观点有其合理性。只有将两者结合起来，既考虑外部变量对内部变量的影响，又考虑内部变量的决定性作用，才能对政府在制度供给中的地位和作用给予合理定位。

制度变迁历来是新制度经济学的重要命题，而制度供给理论则是制度变迁或政策创新理论的重要内容。回归改革实践，根据奥斯特罗姆新制度供给理论基本内容，同时参照笔者在各地调研观察，以下四项因素较为突出：

一是预期成本。预期成本的大小，决定着制度供给积极性的高低，尤其是决定了其是否具备复制推广的可能性和可行性。对制度供给主体而言，预期成本越大，制度供给的积极性越低；预期成本越小，制度供给的积极性越高。根据调研，预期成本包括两项：一是经济成本，多表现为数字性财政支出；二是组织成本等非经济性成本，多表现在各层级或层级内部的上下协调、落实执行上。

二是预期收益。预期收益的高低，同样影响制度供给积极性的高低。对制度供给主体而言，预期收益越大，制度供给的积极性越高；预期收益越小，制度供给的积极性越低。根据调研观察，预期收益包括以下几项：首先是经济收益，多表现在货币收入上；其次是社会收益等非经济性收益，多表现在群众认可上，即群众获得感和满意度；最后是政治收益，多体现在当地党政领导干部政治待遇方面的职务升降上。

三是改革风险。对任何一项改革而言，均存在一定程度上大小不一的风险，处理不当，有可能造成群众居无定所等重大政治社会风险，并最终直接传导到制度供给上，即使预期成本较低、预期收益较高，在改革风险较大或存在明显失控风险的情况下，制度供给就像“潘多拉的盒子”，一经打开，后果不堪设想。因此，制度供给是一项需要党委、政府统筹考虑各方因素的公共管理实践活动。

四是问题匹配度。制度供给并非凭空而来，往往产生自强烈的制度需求。而制度需求又从何而来呢？根据笔者观察和制度供给理论启示，其往往来自基础性问题类型所引发的群众需求，实践问题所引发的群众需求是制度供给实践当中的原始驱动力。在此基础上，改革思路与改革问题匹配度才是策略选择层次的预期成本、预期收益、改革风险的综合考量。

基于此，我们可以建构乡村振兴战略背景下我国传统农区闲置宅基地治理模式分析框架，如图1所示。

图1 乡村振兴战略背景下我国传统农区闲置宅基地治理模式分析框架

二、研究方法与案例选择

(一)研究方法：解释性多案例分析

鉴于本研究主要关注“当前传统农区宅基地闲置问题是什么，为什么产生以及如何选择一种适配度更高的闲置宅基地治理模式”这一问题。参照殷[15]的观点，案例研究更适用于以下三种情形：一是主要问题是“为什么”；二是研究者几乎无法控制研究对象；三是研究的重点是当前的现实现象。基于此，本研究比较适合解释性案例研究方法。同时，为有效增强本研究的解释力和说服力，笔者采用了多案例比较分析方法。

(二)案例选择

结合笔者田野调研并参考官方权威期刊《中国土地》等对位于传统农区的部分宅基地改革(以下简称宅改)试点基本做法的经验介绍文本，对当前我国传统农区部分宅改试点针对宅基地闲置问题而采取的主要做法进行简单梳理，如表1所示。

表1 当前我国传统农区部分宅改试点针对宅基地闲置问题的主要做法一览表

从新闻中关于宅改试点工作以及笔者在各地驻村调研观察来看，安徽金寨、湖北宜城和江西余江分别代表了当前传统农区各宅改试点针对宅基地闲置问题而开展工作的三种类型。基于此，本研究选取了安徽金寨、湖北宜城和江西余江作为案例分析对象。本文经验材料主要来源于笔者及所在研究团队同仁近年来的田野调研以及笔者围绕宅改试点工作在湖北宜城、江西余江等宅改试点区域所进行的专题调研。调研期间，笔者主要采用半结构式访谈法、参与式观察法等质性研究方法来收集资料，同时参照当地宅改工作相关档案文件、民间日记等，获取了大量一手资料，为本研究顺利开展提供了重要经验来源。同时，为了增加所获取资料的信度，笔者运用三角测量方法对以上资料进行了全面梳理和交叉验证。

三、多案例分析

基于对安徽金寨、湖北宜城、江西余江三地宅改试点实践的梳理，针对当前我国广大传统农区宅基地闲置问题，各试点地区采取了不同的解决思路及处理方式，可问题恰恰在于：究竟哪一种治理模式更加契合广大传统农区绝大多数农村的一般情况？笔者拟从预期成本、预期收益、改革风险、问题匹配度等多个维度对以上问题作出分析。

(一)当前传统农区闲置宅基地治理的三种模式及其适用场景

1.行政调控型闲置宅基地治理模式：政治注意力集中的少数村庄

行政调控型治理模式主要指在地方党委、政府主导下，通过增减挂钩这一政策工具来推动闲置宅基地腾退复垦，进而解决试点区域部分村庄的闲置宅基地问题。随着增减挂钩政策的实施，一方面，对包括闲置农宅农房在内的农村宅基地进行腾退复垦，减少农村建设用地，增加耕地面积，有效缓解了城乡建设用地“双增长”态势与耕地保护压力；另一方面，通过腾退复垦而整理出的建设用地指标，在政府统一组织搭建的交易平台上进行交易，而后可获取价格高低不等的土地指标收益，除去覆盖农户补偿成本、宅基地腾退复垦成本等硬性支出外，一般还可将其中一部分指标收益投入当地村庄公共建设中，或作为城乡基础设施建设资金统筹使用，尤其是对财政能力较差的乡村基层政权而言，正好为它们提供一定的经济收入来源。基于此，以增减挂钩这一政策工具来推动包括闲置宅基地在内的农村宅基地腾退复垦的做法在指标流出地大都是广受欢迎的。

安徽金寨宅改试点是以通过增减挂钩政策推动宅基地腾退复垦为基本内容的行政调控型治理模式的典型代表。金寨宅改的关键在于：通过增减挂钩政策，将包括闲置宅基地在内的宅基地腾退复垦工作和当地精准扶贫工作中的易地扶贫搬迁工作有机结合。众所周知，易地扶贫搬迁工作可谓精准扶贫工作中成本较高且较为复杂的一项社会民生工程。如欲实现高效的易地扶贫搬迁，必须解决“钱从哪来”这一现实问题。基于此，安徽省原国土资源厅就实施了增减挂钩政策。核心做法是：通过对目标区域农村宅基地腾退复垦，经整理形成土地指标，而后在各级党委、政府和国土部门的牵线搭桥下，将这一土地指标通过交易平台转让给特定城市区域的地产开发企业等用地主体。在此过程中，特定城市区域得到了开发建设所需的建设用地指标，特定农村地区获得了土地指标转移而产生的土地指标收益，并且切实做到了城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，同时实现了村庄土地的集约节约利用并优化了城乡国土空间布局。因此，这一改革做法在安徽金寨宅改试点实践中广受好评。

由以上梳理可知，安徽金寨宅改试点工作主要通过增减挂钩政策与易地扶贫搬迁工作同步推进，而增减挂钩政策的本质并非基于自由市场基础上的土地指标自由交易，而是一场在各级党委、政府，尤其是在国土部门组织领导下的彻底的且特征鲜明的行政调控实践。其中一个重要的表现就是：增减挂钩政策实践中的土地指标价格并非市场自由定价，而是基于不同级别城市土地指标消化能力强弱不等出台的行政指导价；增减挂钩政策的项目实施区域也并非供需双方自由对接，而是在各级党委、政府的统筹安排下统一进行。基于此，笔者称之为行政调控型治理模式。金寨样本是否具有推而广之的普遍意义，适用场景如何？众所周知，金寨宅改的核心在于增减挂钩，看似当地土地价值的显化，本质上是以土地指标为媒介的土地财政的跨区域转移支付。问题在于：来自合肥等地的土地财政为何定向转移到了金寨这一国家级贫困县呢？最核心的原因是习近平总书记视察所带来的自上而下的政治注意力集中，并经由精准扶贫工作而带来了大量的项目密集投放，如此方才出现了安徽举全省之力保障并推进金寨宅改的工作局面。简而言之，金寨宅改的核心在于以土地指标为媒介的增减挂钩，基本特征是经济成本高昂，根本支撑是政治注意力集中。基于此，这一宅改模式内在对政治注意力提出了很高要求，即只适合传统农区政治注意力集中的极少数村庄，并不适用也不可能推广至绝大多数的普通村庄。

2.产权再造型闲置宅基地治理模式：市场要素成熟的少数村庄

产权再造型治理模式指通过“三权分置”等产权再造的方式来解决当前农村农宅农房闲置问题。所谓宅基地“三权分置”，即稳定集体所有权、保障农户宅基地资格权和房屋所有权、放活宅基地使用权和房屋使用权。宅基地“三权分置”政策的提出，主要是为解决当前农村，尤其是广大传统农区普遍存在的农宅农房闲置问题。自从2018年中央一号文件正式提出之后，根据宅基地“三权分置”的政策内涵，各地尤其是各宅改试点也开展了积极有益的探索，大体有两种形式：一是宅基地资格权和房屋所有权的集体内部转让或跨集体转让，比如四川泸县宅改试点推行了宅基地的县域范围内调剂；二是宅基地使用权和房屋使用权的流转，比如租借给城市居民或城市资本来从事民宿经营等乡村旅游产业开发。这一政策设计旨在通过对宅基地资格权和使用权的放活，经由市场机制实现对闲置农宅农房的充分利用。从政策实践层面来看，对广大中西部传统农区而言，既有宅基地资格权和房屋所有权跨集体转让，除了面临之前的政策限制之外，更重要的是面临一定的村庄社会文化边界限制。基于熟人社会稳定交往的村庄生活形塑了相对清晰的村社边界，外村人进村生活，绝不仅仅是单一外村人和所交易农户之间简单的私人事务，更重要的是要取得村社中其他在村生活村社成员的同意，尤其是对宗族性村庄而言。宅基地使用权及其上房屋使用权流转，最常见的形态即通过开发民宿经济发展乡村旅游产业。如欲实现上述场景，前提条件有三：一是村庄社会存在足够多的闲置的农宅农房可供流转经营；二是城市社会存在足够多的城市居民下乡承租以度假休闲；三是所在区域是否具备相应的、独特的、可吸引人的自然类或人文类旅游资源禀赋，这一点更为关键。因此，市场主导下的产权再造型治理模式，如欲激活闲置农宅农房资源，本质上是一个市场供给与市场需求是否匹配的市场问题，这一点尤其值得我们有充分认识。

以湖北宜城宅改为典型代表的产权再造型治理模式，尤其是在实施宅基地“三权分置”政策之后，并没有产生明显的激活闲置农宅农房的政策预期效果。以湖北宜城宅改试点为例，宜城宅改主要围绕“确权登记颁证、超占有偿使用、自愿有偿退出、房地一体抵押贷款”四项基本内容开展改革工作。而实践证明，除了少数通过增减挂钩政策而推动的宅基地腾退复垦的居民点之外，绝大多数村庄中的闲置农宅农房资源并没有因为宅基地“三权分置”政策而得到充分激活利用，当地普遍存在的面积超标、一户多宅等土地管理不规范问题更没有得到解决。值得一提的是，当地寄希望于通过“超占有偿使用”来倒逼农户退出超标或宅基地的多宅部分，可事实上，绝大多数农户宁愿缴纳有偿使用费也绝不愿意轻易退出已经占用的宅基地部分。当地农户目前之所以愿意缴纳超占有偿使用费，主要是因为想获取房地一体的产权证书，一旦产权证到手，后续收费将面临巨大困难，这也是摆在当地宅改工作面前的一道实践难题。

基于此，以湖北宜城为典型代表的宅改试点，试图通过“三权分置”等产权再造的方式来解决当前广大传统农区的农宅农房闲置问题，笔者称之为产权再造型治理模式。宜城模式的关键在于：一是供给端的确存在一定体量的闲置宅基地，二是需求端需求旺盛。供需两旺，市场条件成熟，自由交易方可有效达成。以宜城为典型代表的传统农区的确存在一部分闲置的农宅农房资源，但是，市场配置机制发挥作用的障碍有二：一是这一闲置资源区位条件往往一般，未必具有足够的吸引力；二是对农村家庭而言，农宅农房往往具有深厚的家庭历史文化记忆和清晰的村庄社会边界，向外流转或交易时可能因此受阻。基于此，以宜城为典型代表的产权再造型闲置宅基地治理模式，从政策设计上看起来非常美好，但在具体实践中往往流于形式，注定只适合市场条件成熟的少数村庄。

3.自主治理型闲置宅基地治理模式：群众工作突出的绝大多数村庄

自主治理型治理模式主要指面对传统农区普遍存在的农宅农房闲置等宅基地问题，既不完全依靠党委、政府行政调控机制，也不单纯寄希望于自由市场资源配置机制，而是充分利用如党员干部示范带头、群众动员、钉子户治理、道德舆论制约等村庄社会内生机制来处理当地农宅农房闲置等宅基地问题，最终解决当地农宅农房闲置问题。不仅如此，随着当地宅改试点工作的深入推进，还能同步提升当地基层土地管理能力、促进土地集约节约利用、优化村庄土地利用秩序；而且，在部分项目资源的配套下，还能提升村庄基础设施建设水平和村庄人居环境质量，并最终极大地提升在村生活村民以及将来可能返乡的农民工群体或进城失败农民工群体的生活获得感和幸福感。

以江西余江宅改为典型案例的自主治理型治理模式真正聚焦当前广大传统农区，特别是中西部一般农业型地区一户多宅、面积超标、滥占耕地等土地利用不规范问题，尤其关注到了由此产生的农宅农房闲置，甚至废弃问题。这些问题的普遍存在，不仅直接影响村庄整体村容村貌和人居环境质量，部分闲置的农宅农房还直接影响到村庄进一步的道路拓宽等基础设施建设。同时，鉴于当地政府财力相对有限，增减挂钩政策实施空间不大，因此，不得不主要依靠当地村社内生资源来解决问题。基于此，余江宅改试点主要采取了以下做法：一是以自然村为基本单元，在村社内部选举产生三至五位较有威望的村民组成村民理事会，具体负责组织实施本村的宅改工作，并经广泛讨论而确定本村宅基地改革具体方案，主要包括合法面积标准、何为一户多宅、收费标准等一系列宅改事项。二是宅改标准确立之后，党员干部率先发挥示范带头作用，首先将自家包括闲置农宅农房在内的超标农宅农房或影响村庄建设、村庄规划的农宅农房无偿拆除，为当地群众作出示范。三是村两委干部、理事会成员、村民组长、党员群体等再依次通过人情、面子、关系等内生社会机制来做本家农户、关系要好的农户等相当一部分普通农户的工作，如此一来，便可以做通村庄内部绝大多数农户的工作。四是针对剩下的极少数农户而言，村民理事会往往可以充分利用村社内部道德舆论制约机制、公共事务排斥机制，甚至村庄政治意义上的强制机制来最终做通这一小部分群体农户的工作。如此一来，当地村庄内部存在的一户多宅、农宅农房闲置等问题也就得到了一次性解决，同时又起到了增强基层土地管理能力、提升土地利用效率的作用并为当地村庄基础设施建设和人居环境改善奠定了重要基础。

基于此，笔者将余江主要通过精英带头、群众动员、道德约束、权利排斥等村社内部机制来解决包括农宅农房闲置在内的宅基地问题的治理模式称为自主治理型闲置宅基地治理模式。对广大传统农区而言，余江经验是否具备推而广之的普遍意义？许多地区宅改效果看似显著，但却是以政府巨额投入、引发社会矛盾等为代价的。而在余江宅改中，地方政府通过村民自治激发农民主体性，以很低的成本取得了较大成效。据当地县宅改办主任介绍：无偿退出的宅基地宗数和面积分别占到退出宅基地总宗数和总面积的81%、75.7%。中西部农村地区可以学习余江经验，将宅改工作由政府工作转化为村庄内部事务，通过村民自治的方式配置宅基地资源，促使村民自动退出超标宅基地，降低宅基地制度改革成本。相比较而言，在城郊村庄及以工业为主的经济发达地区，农村宅基地具有较高资本价值，能够为村民带来较大的经济收益，因而很难推行无偿退出。因此，余江宅改能为中西部传统农村的村庄治理提供经验样本，其中重要抓手就是广泛而深入的群众工作。

(二)面向宅基地闲置问题的治理模式比较

从既有三类治理模式具体实践来看，对以安徽金寨宅改为典型代表、以增减挂钩为主要政策工具的行政调控型治理模式而言，预期成本，尤其是经济意义上的改革成本是极其高昂的，主要由特定城市地区用地主体负责支付，并极有可能最终转嫁到进城买房的新市民身上。同时，对特定农户和当地党委、政府以及村社集体等而言，增减挂钩中的预期收益也是非常可观且稳定的，因此得到了当地一致的认可、支持，甚至期盼。此外，通过增减挂钩这一政策工具来推动宅基地腾退复垦，其可能蕴藏的改革风险与当地党委、政府对增减挂钩这一政策工具的认识水平和控制能力高度相关，有风险，但可控。最后，金寨宅改试图通过增减挂钩这一政策工具来推动解决宅基地问题，本质上是在用政府财政手段来解决一个长期以来由于基层土地管理能力滞后所产生的土地管理问题和中长期的城市化问题。简而言之，笔者对试图通过增减挂钩这一政策工具来推动宅改的行政调控型治理模式的基本评价是：各级党委、政府，尤其是原国土部门充分利用国家土地政策，高成本地解决了特定农村地区的宅基地退出问题，但并不能解决绝大多数村庄绝大多数农户的普遍的宅基地闲置或利用粗放问题。因此，行政调控型治理模式不应成为我们国家解决广大传统农区宅基地问题的主导思路，增减挂钩政策的内涵本身限定了其发挥作用的政策范围和适用场景。

对以湖北宜城为典型代表，以确权颁证、“三权分置”为主要内容的产权再造型治理模式而言，从预期成本来看，除了前期确权登记颁证需要政府职能部门支付一定的制度成本外，余下主要由交易双方内部自行分摊市场交易成本。从预期收益来看，按照政策设计，也主要由交易双方共同分享。从改革风险这一维度看，短时间内不会产生政治社会风险，但中长期来看，尤其是在国家迟迟不能为绝大多数农户提供相应的制度性的居住社会保障的情况下，对将农宅农房已经转让出去的农户群体而言，一旦遭遇外部经济危机，城市生活就有可能出现变故，在缺乏基本社会保障的情况下，势必面临较大的生活困难，并进而转化为一定的政治社会风险，且规模越大，风险越高。从问题匹配度分析来看，传统农区广大农村区位条件一般，经济活动不活跃，土地市场发育有限，农宅农房价值不高，同时鉴于其不易移动的物理属性，因此在当前条件下，以宅基地“三权分置”为主要内容的市场化导向的产权再造型治理模式，很难解决传统农区因土地管理不到位等所产生的宅基地闲置问题。

对以江西余江为典型代表，以“拆旧房、建新村”为主要内容的自主治理型治理模式而言，经济维度上预期成本不高，高度组织化的改革模式中，成本主要分散在组织起来的政治社会过程中，且主要由当地党委、政府和基层组织承担。预期收益方面，房屋被拆除的个体农户具体的预期收益也许是不高的，但通过拆除一户多宅的多宅部分、面积超标的超标部分、闲置废弃宅基地、猪圈牛栏、厕所等在内的对村庄规划、村庄建设和村容村貌有影响的部分房屋及其附属建筑，对全村基础设施建设和人居环境改造产生了积极正向的影响。因此，村庄整体意义上的预期收益是非常可观的。改革风险方面，余江模式最大限度地保障了在村人口以及将来可能的返乡人口群体的居住社会保障权利，也通过宅改至少可以满足村庄未来10～15年的新增宅基地需求，因此，暂无发现特别的政治社会风险。从问题匹配度来看，余江宅改聚焦传统农区普遍存在的土地利用粗放低效的问题，一方面致力于一次性解决一户多宅、面积超标等土地利用不规范问题，另一方面着力缓解或解决农宅农房不合理性闲置所带来的村庄基础设施建设受阻、人居环境改造受影响等村庄负面影响，在切实解决当地村庄宅基地不合理性闲置问题的同时，极大地提升了村庄基础设施建设水平和人居环境质量，进而有效提高了在村村民的生活获得感和幸福感。

当前广大传统农区宅基地三大改革模式比较如表2所示。

表2 当前广大传统农区宅基地三大改革模式比较一览表

四、结论与启示

(一)结论

在国家为广大传统农区农户正式建立起可替代性的、基本稳健的、制度性的包括居住社会保障在内的社会保障体系之前，传统农区宅基地的居住社会保障属性异常突出且重要，且在可预见的未来，这一功能短时间内难以被替代。在打工经济和城市化大背景下，当前农村宅基地闲置问题复杂、类型多样、成因各异，因此，我们必须区别对待、分类治理。基于预期成本、预期收益、改革风险和问题匹配度的分析框架表明：以安徽金寨为典型代表，以增减挂钩为主要政策工具的行政调控型治理模式，改革预期收益较高，但却是建立在由特定城市来承担土地财政跨区域转移支付的高预期成本基础上的，而且并不能解决传统农区绝大多数村庄绝大多数农户的宅基地利用粗放低效问题。以湖北宜城为典型代表，以“三权分置”为主要政策框架的产权再造型治理模式，改革预期成本和预期收益均由交易双方共同承担，但鉴于传统农区土地市场发育有限，加之居住社会保障属性一时无法替代且难以剥离，因此，这一产权再造型治理模式同样不能解决传统农区绝大多数村庄中的一般性宅基地闲置问题。以江西余江为典型代表，以空心村治理为主要内容的自主治理型治理模式，预期成本低、预期收益高、改革风险小，关键是问题匹配度高，与当前广大传统农区经济支付能力一般、宅基地管理不规范问题突出且负面影响大、改革需求强烈等高度契合，更适用于广大传统农区，且基于群众工作智慧和方法的余江宅改，更易在广大传统农区其他地区实现低成本、高成效地推广。

(二)启示

当前传统农区宅基地闲置问题的长期性和复杂性内在要求包括学界和政策部门在内的社会各界必须加强研究、全面理解、正确对待并审慎处理。经过以上分析，我们可得到如下政策启示：

1.坚持城乡融合发展的战略性思维，稳妥推进分类施策

在当前乡村振兴战略和快速城市化大背景下，我们必须深刻认识并正确对待当前我国广大传统农区宅基地的居住社会保障属性这一基本性质，尤其是要充分认识到宅基地闲置问题的多样性和复杂性以及农户家计模式的脆弱性和农民进城的渐进性。因此，聚焦当前宅基地制度改革，客观上要求我们必须坚持城乡融合发展的战略性思维和分类治理思想，有计划、有步骤地在接下来漫长而复杂的城市化进程中逐步消化解决当前传统农区宅基地闲置问题。针对由于打工经济和城市化而产生的合理性闲置，我们必须抱有基于实事求是精神的历史耐心和战略定力，在国家尚未为广大传统农区农户建立起基本稳健的制度性的包括居住社会保障在内的社会保障体系之前，不宜操之过急、人为盲目地推动属于合理性闲置的农宅农房腾退复垦或经营流转。由于土地管理能力滞后所产生的一户多宅等所导致的宅基地闲置问题，属于不合理性闲置，我们必须对症下药，切实加强基层土地管理体系和能力建设，争取治乱于严。

2.统筹制度建设和组织建设，有效提升基层土地管理能力

长期以来，我国基层土地管理能力滞后，由此导致了包括宅基地不合理性闲置在内的一户多宅、面积超标等一系列土地粗放低效利用，甚至是违规用地问题。究其原因，既有宅基地管理制度上的漏洞，又存在宅基地管理组织上的缺位。当前，各地宅基地制度改革试点工作更加重视制度建设，尤其是有利于宅基地财产权实现的相关产权制度配套建设，但是忽略了基层土地管理中的组织建设，因此，也就难以实质性地提升基层宅基地管理能力。从以往基层治理经验来看，充分发挥基层乡镇党委、政府和村级组织的作用，不仅可解决长期以来的历史遗留问题，而且可建立长效的宅基地管理体制机制。基于此，我们既要重视基层土地管理中的制度建设，又要统筹基层土地管理中的组织建设，尤其要注重发挥基层土地管理部门和基层组织的主体性和积极性，坚持部门统筹和属地管理有机结合，切实提升基层土地管理能力。

3.坚持人民主体性地位，充分运用群众工作智慧与方法

从当前阶段看，宅基地依旧是保障农村家庭安居乐业和农村社会稳定的重要基础，且国家层面的制度性居住社会保障不建立，其居住社会保障属性难以剥离。在相当一部分农村群众依旧要长期在村生活并依托农村实现家庭再生产的大背景下，如要有效解决当前传统农区较为普遍而突出的宅基地不合理性闲置这一问题，我们就必须始终坚持人民主体性地位，聚焦当前广大农村群众普遍关心的真问题，同时充分利用精英动员、群众动员等群众工作智慧与方法，注重从基层治理这一实践路径来真正解决由于基层土地管理不到位所产生的宅基地不合理性闲置问题，充分理解并聚焦当前广大传统农区绝大多数在村人口以及将来可能返乡的农民工群体生产生活中的痛点问题，切实将“空心村整治”与村庄规划、村庄基础设施建设、村庄人居环境改造等结合起来，充分实现自上而下的国家资源下乡与自下而上的农民需求表达有效对接，最大限度地有效回应并努力满足广大传统农区绝大多数群众的共同需求。