长江经济带区域协同治理与高质量发展研究

袁世伟

摘要：长江经济带流域面积宽广，在生态环境治理上涉及众多利益主体，单纯依靠某一个地区无法取得实质性成果，需要各个省市在政策和意愿上协同治理。当前，长江经济带内各省市在生态治理的实际过程中，主要包括主体困境、利益冲突、制度困境等制约因素，同时不同地区政府对政策反应速度及出台相关政策工具会有差异，造成差异的原因包括各地的资源禀赋、地方生态环境脆弱性、政府治理能力、财政收支状况等客观因素。

关键词：协同机制;长江经济带;生态一体化发展;差异化

一、长江流域生态环境保护之现实境遇

（一）自然境遇：纵横千里增加治理难度

长江干支流流经以及延伸至青、藏、川、滇、渝、鄂、湘、赣、皖、苏、沪和贵、甘、陕、豫、桂、粤、浙、闽等19个省（区、市），纵横西东6300km，流域总面积180万平方米。流域内包含各种地形和地貌，从发源地唐古拉山到入海口之间包含了山地、平原、盆地和丘陵多种环境，流域内生态环境复杂多样。当前长江沿线区域生态一体化建设还处于探索阶段，形成的是跨区域、多政府参加的组织架构。其中，最能够代表长江沿线区域生态一体化制度建设成果的是多方主体签署的一系列方案、协议。但是，这些方案、协议存在实际操作困难，缺乏明确的执行标准，更多是一种呼吁，无法实质上解决跨区域执行和监督难困境。

（二）区域内部经济发展差距明显

人均GDP是评价地区经济发展水平的常用指标，2019年，长江经济带中人均GDP最高的上海市（157406元）较最低的贵州省（46582元）高出11万元，是贵州省的3.4倍，极化现象凸显;长江经济带中上游地区人均GDP分别为61756.5元，均低于全国人均 GDP（70774元）;上游地区人均GDP只有下游地区（129947元）的44%，中游地区人均GDP不到下游地区的50%。下游长三角地区与上中游地区经济发展的巨大落差，增加了全流域统筹发展的难度。

（三）生态功能定位下的生态责任与发展权益

长江流域生态功能区段的划分，是保持长江生态系統功能完整性的必然要求，同时也是造成各个地区经济发展出现巨大差异的客观影响条件。由于生态定位与自身经济发展不一致，导致各区域所追求的目标无法取得一致。例如上游的青海三江源是长江之源、中华水塔，云南、贵州等地是长江流域生态保护禁止开发区，上游四省划定的生态保护红线范围为33.27万平方公里，占长江经济带沿江11个省市总划定生态保护红线面积54.43平方公里的61.12%。但上述四省经济发展水平相对中下游地区处于落后状态，他们希望减少生态环境的制约，增加经济发展的空间;中游的湖北、湖南、江西等本身也是全国重要的生态保护区域，在享用上游提供优质水资源产品和服务的同时又积极承接下游因高质量发展需要而转移的部分产能;下游的江苏、浙江、上海等地经济高度发达，长三角地区在经济发展之后迫切希望中上游地区能够切实履行生态保护责任，但是下游地区未对中上游地区因生态功能定位而导致发展受限给予合理的生态补偿。

二、长江经济带生态一体化协同治理思路

生态一体化协同治理思想的提出，是区域治理改革的现实需求，也是推动治理能力现代化的改革要求，更是生态环境等社会公共产品治理领域告别传统政府单一主体参与模式，步入“多元主体共治”协同治理的时代进步。

（一）权责分明的三位一体治理主体

良好的生态环境意味着清洁的空气、干净的水源、 安全的食品、丰富的物产，充分体现了公共产品的非排他性和非竞争性。首先，以健全生态治理制度为前提，制定行之有效的信息传递、监督与考核机制。例如将绿色政绩与绿色GDP 核算纳为地方政府生态治理考核，同时积极推动市场与公众的参与积极性。其次，明确企业在三方合力治理中的角色定位，并根据其治理的参与度，逐步赋予企业更多自治权限，进一步积极调动其参与积极性、规范其生产废弃物排放行为、提高其生态治理利益获得，以达到区域生态环境治理效益的最佳。

（二）构建利益联动的多元主体治理模式

要想从根本上治理生态环境，必须实现不同利益主体之间的目标统一。将不同利益主体的需求进行梳理，构建统一的利益价值链条，才能改变过去仅仅由政府唱“独角戏”的局面。可以说，构建跨区域生态治理模式的关键就在于能否成功构建满足各区域、各主体的完整利益链条。价值链的设置应坚持系统的观念和思维，同时价值链条应跟随环境的变化时刻动态调整，才能形成行之有效的协同治理机制。对于政府而言，其核心利益诉求在于经济稳定发展与生态环境保护的协调;对于企业而言，其核心利益诉求在于利润获取、政府关系维护、生态道德约束与公众形象树立等;对于社会团体与公众而言，其核心利益诉求则在于居住环境的优美与宜居。可见，平衡三者之间的不同核心利益诉求是政府、企业、公众协同治理机制构建的前提。

三、长江经济带生态一体化协同治理机制的整体构建

以三位一体为治理主体、利益联动为治理基础、生态文明思想为治理前提，构建多元互动、网络化参与结构的纵向权力分配系统与横向协作行动系统，最终形成正式与非正式的生态共治多维协作关系立体范式。

（一）治理主体决策一体化机制构建

中央政府应充分做好顶层制度设计，并明确不同省市等各级政府的利益诉求与权责规范。根据长江沿线不同区域的社会、经济、文化状况，构建生态保护专门化的分工格局，并建立多层次、网络化的决策联席制度共同处理跨界生态环境问题及冲突。治理主体决策一体化机制可分为三个层次统筹构建，顶层决策由中央人民政府牵头，财政部、自然资源部、生态环境部具体执行，水利部、交通运输部、住房与城乡建设部、农业农村部、应急管理部协助实施;中层由长江上、中、下游政府联席会协同参与决策;底部由市场与社会公众共同参与、监督、反馈;全方位考量“政府—市场—公众”等多方诉求，建立多主体、多层级、网络式的府际协调机制，进而形成整体、系统的长江流域生态一体化决策治理机制，充分发挥多元治理主体共治的决策能效。

（二）协同治理机制的整体构建

决策一体化机制的建设需要有效的执行、激励与保障，以及先进的科学技术支撑。因此，生态一体化协同治理机制应由生态治理决策一体化机制、生态治理目标生成机制、生态利益协调机制、生态责任划分机制、生态绩效评价机制、治理资源保障机制等构成，形成“六体合一”的整体构建。同时，需要根据政府、市场、公众三方的生态诉求进行利益整合与调整，形成有机统一的生态治理职能、理顺机构权责，强调跨机构部门之间的协同创新与合作联动，建立跨区域生态治理职能体系。长江经济带生态一体化协同治理机制整体构建由生态治理决策一体化机制协调政府、市场、公众多方，确立区域与地方生态治理目标，整合多方、跨区域生态利益，合理划分各地、各级生态责任，建立生态治理资源保障机制，以及制定生态绩效评价机制，实现长江流域生态科学有效治理。

四、结语

生态治理机制建设是生态文明建设和责任政府构建的一项重要内容。长江作为世界水能第一大河、亚洲第一长河，全线汇聚了1万余条支流， 沿线滋养了近 5 亿人口，横跨我国东中西三大区域，其作为我国重要的生态系统组成区域，对沿线省市以及我国经济社会发展与绿色转型具有重大意义。如何在保障区域经济发展与生态环境保护的双重任务下，缓解经济发展与生态保护两者之间所产生的不协调、不平衡、不充分等问题，已成为流域、滨海或近海经济活跃区政府治理水平与治理能力的重要体现。因此，构建长江经济带生态一体化协同治理机制是新时代生态文明建设的迫切诉求，更是绿色发展理念的科学内涵。

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