我国部省共建职教高地的价值意蕴、基本特征、实践成效与推进策略

[摘要]部省共建职业教育创新发展高地是国家层面推动职业教育高质量发展的重要策略安排和制度设计。在国家层面，制度设计引领职教高质量发展;在地方层面，“一省一策”助力打造地区样本;在院校层面，自主权激活办学主体内生动力。从政策特征来看，部省共建具有兼顾平衡与扶强扶优相结合、良性竞争与伟大“共谋”相结合、共性框架与个性需求相结合等特征。在实践进程中，部省共建在职业教育基础建设、构建现代职业教育体系和职业教育标准建设等方面取得了一定成效。在接下来的部省共建工作中，需要加强政策宣传，提升职业教育的感知力;改善投入機制，保障职业教育的生产力;推进关键改革，破解职业教育的阻碍力;赋能类型属性，展现职业教育的吸引力。

[关键词]部省共建;职业教育高地;教育部;一省一策;投入机制;类型属性

[作者简介]朱永文（1974- ），男，浙江桐庐人，杭州科技职业技术学院旅游管理学院，副教授，硕士。（浙江  杭州  311402）

[基金项目]本文系2018年浙江省高等教育“十三五”第一批教学改革研究项目“创新创业导向的高职旅行社专业人才培养‘345模式研究与实践”（项目编号：jg20180843，项目主持人：朱永文）的研究成果和2020年浙江省教育厅科研项目“基于‘1+X证书制度试点的研学旅行专业人才培养改革探索与实践”（项目编号：Y202043153，项目主持人：吴海丽） 的阶段性研究成果。

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）20-0005-07

在贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”），鼓励各地积极探索职业教育发展路径的要求下，2020年，教育部、山东省共同签署了《教育部 山东省人民政府关于整省推进提质培优建设职业教育创新发展高地的意见》，成为全国首个部省共建国家职业教育创新发展高地（以下简称部省共建职教高地）。到2020年底，已有山东省、甘肃省、江西省、江苏省、广东省先后成为部省共建职教高地的省份，部省共建职教高地已经“全面起势”。2021年初，教育部、浙江省人民政府印发《关于推进职业教育与民营经济融合发展助力“活力温台”建设的意见》，浙江省成为“十四五”规划开局之年中第一个部省共建职教高地的省份。至此，已有3个省份以整省推进、4个省份以城市（群）进入部省共建名单。

一、部省共建职教高地的价值意蕴

教育部和地方共同建设职业教育创新发展高地是深入贯彻落实“职教20条”的切实举措，开启了部省合作推进“整省提质培优”发展职业教育的新篇章，对有力推动教育部和各地党委政府共同行动，形成部省协同的良好工作格局，下好我国职业教育改革这盘大棋意义重大。

1.国家层面：制度设计引领职教高质量发展。职业教育与经济发展具有相辅相成、互相促进的关系。党的十九大报告指出我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，新时期，职业教育需要高质量发展来支撑经济高质量发展。部省共建主要目的是探索确立新时代中国特色职业教育制度、模式，为全国职业教育改革发展提供可复制、可推广的经验模式。部省共建为职业教育改革提供重要机遇和风口。试点省份应该当好职教改革的“排头兵”，将政策任务清单分解成任务和具体举措，总结职教高地建设成果和经验，形成引领、示范、辐射和带动效应。

教育部与各省（市）共同发布的文件以及教育部支持政策与地方政府任务清单涵盖了各层次各类型职业教育衔接、本科层次职业教育、高端技术技能人才长学制培养、师资培养培训、产教深度融合、职业教育高质量培训体系、“职教高考”制度、技术技能人才成长环境以及职业教育对外开放合作等诸多方面。尽管各省市的任务清单依据地方实际情况而存在差异，但不难发现，部省共建以体制机制改革为重点，目的是打通制约职业教育发展的“痛点”“难点”“堵点”，赋能职业教育高质量发展。部省共建作为职业教育创新发展的新模式、新机制，明确了深化职业教育改革的重大制度设计和政策举措，探索确立新时代中国特色职业教育制度和方案，为推进新时代职业教育高质量内涵式发展提供了契机与依据。

2.地方层面：“一省一策”助力打造地区样本。职业教育与经济社会发展联系最为紧密。部省共建模式体现了政策效力的融合升级，有利于助推整省推进、提质培优、增值赋能，系统设计区域内职业教育体系框架、结构布局，建立产教深度融合、准确对接区域内产业需求、加快构建教育现代化整体契合区域产业发展新格局。

宏观制度机制的加速形成直指地区改革发展深层痛点。为推动政策落地落实，部省共建制定了“一省一策”实施方案，率先实施部省共建职教高地的4个省份一致采用了“一市一策”实施方案。例如，山东省在全省16市、137个县（市、区）逐市、逐县制订实施方案，实施“一市一案”“一县（市、区）一案”“一校一案”，步调一致，行动统一，全力助推职教高地建设扎实推进。“一省一策”“一市一策”的实施，一方面，有助于突出地方特色，因地制宜施策，做实做细任务，实现区域发展目标，体现多样性，避免同质竞争，形成“百花齐放、百家争鸣”的繁荣态势;另一方面，有助于找准地方改革发展的突破口和着力点，破解地方发展关键点，为推动职业教育创新发展增值赋能，为实现区域现代化提供技术技能人才支撑，为打造高质量地区样板间提供强有力的政策保障。

3.院校层面：自主权激活办学主体内生动力。国家职业教育创新发展高地建设对职业院校而言，是难得的发展机遇和重大的利好政策。在办学严重同质化的情况下，部省共建为不同背景、不同规模、不同发展水平的职业院校提供了具有个性化的规划和发展前景，为职业院校明晰自身办学定位、找准办学目标指明了方向。

教育部与各地签订的部省共建协议，为职业教育创新发展提供更宽松的制度环境，为职业院校改革发展和转型升级提供机遇，有利于释放职业院校办学活力。一方面，部省共建任务清单赋予职业院校更多更充分的权利，如在内部管理、教师招聘、教师待遇、职称评聘、校企合作、专业设置等方面充分给予院校办学主动权，激发院校内生动力。另一方面，部省共建任务清单为职业院校提供更明确的政策支持和资金保障，强化资源整合，让职教管理机制更为顺畅，解决了职业院校办学束缚，拓宽了职业院校人才培养渠道和模式，为院校探索中国特色职业教育发展提供了良好支撑。再者，《关于推进职业教育与民营经济融合发展助力“活力温台”建设的意见》要求“激发企业参与职业教育新动能”，让企业成为重要办学主体，有力地助推校企双向激励机制建立，深化职普融通、产教融合，为进一步破解职业院校与企业、专业与产业、育人与用人“不统一”的问题提供途径，为增强职业教育的适应性提供政策支持。

二、部省共建职教高地的基本特征

为促进区域经济协调发展，进一步提升中西部高等教育发展水平，2004年教育部决定按照“一省一校”的原则与没有教育部直属高校的13个中西部省区共建一所综合性地方高水平大学。国务院相关部委（教育部及其他国家部委）与相关省、直辖市、自治区共建地方高校标志着我国高等教育管理体制改革迈出重要步伐。

部省共建缘起于地方高校省部共建政策，但高职院校不像普通高校那样，有教育部直属和非直属区分。因此，部省共建与省部共建虽说只是两字次序前后之分，但却存在着本质区别。第一，共建对象不同。部省共建的建设对象是整省或几个地市的职业教育体系，省部共建的建设对象是地方普通高等院校。第二，共建领域不同。部省共建针对职业教育，不仅包括高职高专，还包括中等职业学校、技师学院，以及本科层次职业教育，而省部共建仅是普通高等教育。这凸显了“职教20条”把职业教育定位为与普通教育具有同等重要地位的教育类型。

1.兼顾平衡与扶强扶优相结合。从部省共建的起源来看，教育部是在借鉴普通高等教育的省部共建政策所取得的经验来推动地方职业教育发展。教育部通过部省共建，结合区域发展需要，确立“因地制宜、同步推进”的工作思路，在东部“提质培优”，在中部“提质扩容”，在西部“扩容提质”，促进地方职业教育高质量发展，使中西部职业教育能够“跟跑”东部地区改革与发展的步伐，从而推进我国区域职业教育均衡发展和协调发展。

从部省共建省份的布局来看，截至2021年4月底，全国共有7个部省共建地区，其区域分布情况如下：西部地区1个，占比为14.28%;中部地区1个，占比为14.28%;东部地区5个，占比为71.42%。从广东到福建、浙江、江苏再到山东，已经形成职教高地沿海发展带。数据表明，东部地区拥有的部省共建高地数量最多，但中部和西部地区也有相应布局。同时需要注意到，在部省共建职教高地中，教育部并非是完全照顾东中西部的均衡布局，而是有意在经济发展快速、职业教育改革明显的东部省份中选择部分城市或个别城市，如“苏锡常”、温州台州、深圳和厦门。众所周知，以苏州、无锡、常州、深圳、温州为代表的城市经济发展水平高，民营经济活跃，高水平专业群数量多，职业教育发展具有较好的社会氛围，其意在打造与世界职业教育发达国家比肩的职业教育发展模式的“中国标杆”。教育部选择这些地区充分体现了部省共建模式“扶优”“扶特”的价值取向，整体制度安排上彰显了“东部提质培优、中部提质扩容、西部扩容提质”的原则。

2.良性竞争与多元合作相结合。职业教育领域的地方政府竞争是指省级政府“为促进本地区职业教育发展，提供职业教育机会和服务，实现地方政府利益最大化目标而展开的争夺各种职业教育资源的竞争”。由于长期受区域、资源等条件制约，东中西部职业教育发展不平衡、不充分的问题仍在加剧。教育部与省级政府开展部省共建的目的是通过共建使之成为职业教育改革发展的样板高地、培根铸魂的育人高地、体制机制的创新高地、技能人才的培养高地和服务经济社会发展的支撑高地。56所高水平高职学校建设单位中，江苏省有7所、浙江6所、广东5所、山东4所，四个省份获得了近一半“双高计划”建设立项数量。而且江苏省即使坐拥7所“高水平高职学校”和13所“高水平专业群”建设单位，苏州、无锡、常州8所高职院校入选“双高计划”，也仍然主动与教育部磋商，开展“苏锡常都市圈”部省共建职教高地工作。部省共建体现了各省级政府在建设优质职业教育方面的竞争是有序、良性的竞争。

部省共建意见是由教育部与省级政府、教育厅、人社厅、发改委和（或）地市政府、高职院校等多元主体单位的多轮协商、征求意见、谈判甚至博弈才最终签订的。从实质上来说，部省共建其实是一种“达成稳定制度性的协议”，这是前所未有的创举，开辟了职业教育发展的新进程。另外，部省共建呈现多元化发展态势，涉及中央政府（以教育部为主要代表）、省级政府、地市政府、高职院校以及民营企业等多个责任主体，各责任主体在任务清单中承担着不同的分工。随着各省份、各地市纷纷成为部省共建职教高地，合作共建的形式也变得多样，总体来看存在着整省推进与单独城市（群）发展两种方式。整省推进注重整体设计、统一步调;单独城市（群）则强调地市的独立性、机动性与灵活性，呈现出从单一走向多元，派生出多种合作方式的特点。

3.共性框架与个性需求相结合。从7个部省共建的任务清单可以看出，教育部在部省共建政策内容上基本呈现出单一化、格式化、同质化等特点。任务清单内容基本可分為顶层设计、制度安排、体系构建三个部分。但在具体的省份或地市中，由于共建省份或地区的经济发展水平不一、职业教育改革进度不同，不同地区的职业院校办学定位、资源需求与发展诉求是有差异的。因此，在省份任务清单以及地市任务清单中，部省共建政策内容呈现出个性化、特色化、院校化等特征，逐步形成“一省一策”“一市一策”“一县一策”“一校一策”的政策体系。例如，《教育部 广东省人民政府关于推进深圳职业教育高端发展 争创世界一流的实施意见》就特别考虑到深圳作为我国改革开放的前沿阵地，是青年创业的热土，在粤港澳大湾区建设背景下，用深圳故事凝聚爱国情怀，融合改革开放实践的“活教材”，创新优化思政课程内容供给，开发一批讲好深圳故事、中国制度的经典教材，强化学生的民族自豪感和国家认同感。再如，《教育部 江西省人民政府关于整省推进职业教育综合改革提质创优的意见》基于江西作为革命老区拥有众多红色教育资源的优势，提出以红色基因传承为特色，强化职业院校思政教育，建立服务全国的职业教育红色文化课程研究中心。总之，根据地区经济发展水平、产业结构与布局，设计不同任务清单，实现“量身打造”“私人订制”式的制度供给，能够满足不同地区、不同类型院校发展的个性化需求，有利于实现高质量内涵式发展。

三、部省共建职教高地的实践成效

一年来部省共建工作进展顺利，在提升职业院校办学实力、深化产教融合、构建现代职教体系、地方经验服务贡献国家标准等方面取得了显著成效。在教育部公布的2020年职业教育改革成效明显拟予激励支持省（区、市）名单中，山东省、江西省和甘肃省赫然在列，江西省、甘肃省更是连续两年获得教育部的表彰。

1.职业院校办学实力得到提升。在东部“提质培优”，在中部“提质扩容”，在西部“扩容提质”，是部省共建职教高地的初衷，有利于推动优质职业教育资源均衡发展，提升职业院校办学实力。经过部省共建，原本已经列入国家“双高计划”建设名单中的高职院校在人才培养质量和社会服务能力水平上得到显著提升，区域经济社会发展支撑作用进一步彰显。据统计，部省共建职教高地的高职院校在专业群、教师教学创新团队、课程思政示范项目、学生竞赛、科技成果转化、社会服务能力等方面无论在数量上还是在质量上均得到了大幅度提升。在教育部公布的两批次国家示范性职教集团建设培育单位中，江西省、甘肃省两批次均有4个上榜，山东省、“苏锡常”都市圈的高职院校则是在两位数以上。在教育国际化方面，仅2020年一年，山东全省职业院校在国（境）外设办学点43个，培训中资海外企业员工30万余人次，成为全国拥有最多高职院校开展海外办学的省份。部省共建省份的职教本科体量增大，社会培训量质齐升，职教高地建设的示范和样板作用逐步凸显，各级政府统筹职业教育发展的责任更加强化，职业教育的社会关注度和认可度明显提升。随着各项基础能力建设计划的实施，部省共建省份职业教育的办学基础条件得到有效夯实，职业院校办学实力得到稳步提升。

2.校企合作产教融合走向深入。校企合作、产教融合是职业教育作为类型教育的显著特征，也是职业教育高质量发展的关键。各试点省份和地市在建设进程中，主动结合地方产业特色，积极探索职业教育产教融合的新路子。山东省把专业建在产业链和需求链上，围绕“职教高地”建设和“乡村振兴”以及山东省“九大改革攻坚行动”等战略部署，主动融入山东新旧动能转换和区域经济社会发展，以实现专业建设与区域产业、企业需求的无缝匹配，采取多元办学、多样态合作、混合所有制等改革举措。例如，山东畜牧兽医职业学院以资本入股、固定资产入股、畜禽入股、无形资产或技术入股等方式，从小规模养殖场、兽药厂起步，到建立资产运营公司，再到校企合资成立股份有限责任公司，探索出多形式混合所有制办学的路子。江苏省是重点支持职业院校产教融合，在全省高职院校重点支持建设50个产教融合集成平台项目，其中，20个分布在“苏锡常”都市圈，涉及江苏20多个产业领域，总投入超过15亿元。江西省高职院校则将关注点放在产业学院上，《教育部 江西省人民政府关于整省推进职业教育综合改革提质创优的意见》提出“支持省内外优质企业与职业院校合作设立混合所有制二级学院（产业学院）”。该省各高职院校与龙头企业、地方政府、行业协会合作共建产业学院，仅2020年就建立了十多个产业学院，并在办学性质、办学模式、服务行业面向以及治理模式方面呈现出差异化、多样化的发展态势。这是各地各校在结合区域产业发展规划与行业企业需求的前提下，落实院校自主办学权激发院校办学活力的真正体现。

3.现代职教体系构建初步贯通。构建现代职业教育体系是为了适应产业转型升级对高技能人才培养的需要，也是职业教育体系自身发展的逻辑要求。山东省和江西省在推进整体建设职业教育改革示范高地中开展地方层面的本科层次职业教育试点。山东省以骨干专业为试点试办本科层次职业教育，一体化设计职业教育各个学段课程，开发322个专业教学标准和147个中职、高职与应用型本科相衔接的课程体系，推动职业教育课程体系横纵贯通。公开信息显示，山东城市建设职业学院、兰州石化职业技术学院和兰州资源环境职业技术学院即将与独立学院合并转设，升格为公办职业教育本科院校，与国家首批本科层次职业教育改革试点的山东工程职业技术大学、山东外国语职业技术大学、山东外事职业大学、江西软件职业技术大学和南昌职业大学等其他民办本科职业大学共同构成本科层次职业教育体系。

长学制作为构建现代职业教育体系的一种特殊教育制度安排，通过“职教高考”制度打破了职业教育的专科“天花板”。对中职学校来说，参加春季高考单招为学生从普高转入普职融通班学习就读继续升学提供了便利通道，是促进职业教育向纵向贯通、横向融通的方向深入发展的“转换器”。山东省在适合的专业中开展中职与本科“3+4”、高职与本科“3+2”贯通培养试点，试点专业点达到143个。中职学校开设的综合高中实验班、普职融通实验班，实现了与普通教育的“双轨双通”，增强了职业教育的适应性。江西省开展高职院校与本科高校联合培养本科层次技术技能人才工作，多部门共同推动“工业园区（开发区）现代学徒制专项计划”“退役军人技能提升专项计划”等9个专项计划，为各类学习群体提供灵活多样的升学和培养模式，着力提升全省技术技能人才整体素质。从整体来看，江西省现已基本形成以“五年制高職”“中高职衔接”“中职本科衔接”“高职本科衔接”为主体的现代职教体系结构。

4.地方经验逐步推广成为标准。“依法治教”是“依法治国”方略在教育领域的具体体现，《中华人民共和国职业教育法》（以下简答《职业教育法》）是维护职业教育教学秩序、贯彻实施“大力发展职业教育”战略思想的重要保证。历经三十多年，《职业教育法》不断完善发展。在《职业教育法》修订过程中，山东省所颁发的制度文件的相关内容和成果已经被纳入新修订的《职业教育法》中，部省共建职教高地的许多新尝试、新探索逐步在全国进行推广。山东省作为第一个部省共建省份，探索的新路子为相关全国性政策制定提供了经验和实践发展支撑。到目前为止，在超过一年的探索实践中，山东省多部门联合印发的《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见》和《关于完善高等学校绩效工资内部分配办法的指导意见》均已被教育部办公厅转发，实现了向全国高职院校推广。在X证书方面，山东省打破职业技能等级证书批次顺序，在坚持公益性、成本补偿原则的前提下，按照先成熟、先发布、域内集中的标准陆续发布9个职业技能等级证书考核费用标准（山东）;江西省1+X 证书制度试点工作协调推进领导小组以证书为单位、遴选53所牵头院校组建了证书联盟，制定了《江西省在职业院校实施的职业技能等级证书考核费用标准核定工作方案》。两省在X证书制度方面的做法得到教育部职成司认可，并作为典型经验向其他省份推广借鉴。在文化育人方面，江西省开展以“四个一”为主要内容的红色文化教育，探索集培训、参与、体验为一体的红色教育培训模式，创建江西省红色教育培训地方标准。江西省开发的《红色教育培训服务规范》已正式列入第四批推荐性国家标准制修订计划。

四、部省共建职教高地的推进策略

各省各地部省共建协议印发后，全省上下动作迅速、行动积极，取得了许多阶段性成效和标志性成果，但同时也存在各地、各部门统筹力度不一、推进力度不一，以及部分关键领域突破性政策出台还显滞后等问题。职业教育高质量发展需要专项支持，在高地建设推进过程中应进一步加强组织协调，进一步加大经费投入，强化“清单制、会商制、调度制”，加快形成职教改革同向同行、各地因地制宜的工作格局。

1.加强政策宣传，提升职业教育的感知力。独立学院转设的初衷是好的，但有时执行起来却出了问题，说明公共政策的执行需要以宣传为前提，系统的政策阐释和宣传才能让公众提升政策感知与认识。基于此，结合部省共建的特点和工作任务需要，各省各市各高职院校还需进一步加强对共建协议文本内容的解读，让利益相关者明晰部省共建政策构建的价值旨归，厘清政策因果关系和效果意图。对带有专业术语的内容，应该由业内专家进行解读，避免不同高职院校因发展水平和办学视野的影响造成理解偏颇。需要利用多渠道多途径策略向学生、家长和社会解释部省共建职教高地的政策意图，及时弥合各方主体的信息差，全面提升部省共建职教高地的社会感知度。

2.改善投入机制，保障职业教育的生产力。经费投入是发展所有教育事业的生产力，能够有效保障职业教育健康发展。地处东部地区的山东省、“苏锡常”都市圈、温台地区以及深圳市和厦门市，是我国社会经济较为富庶的地区，甚至是民营经济最为活跃的地区，地方政府都留有充足的经费支持职业教育，但地处中部的江西省和西部的甘肃省则是经济欠发达省份，如何在现有的“蛋糕”中再多拨出经费来支持职业教育是非常考验教育管理部门的执政智慧和治理能力的。结合甘肃、江西的省情与共建协议内容来看，在实现逐步提高职业院校生均拨款标准、保障新增财政性教育经费向职业教育倾斜之外，最主要的是拓宽投入渠道，完善成本分摊机制。地方政府可通过发行专项债券融资贷款，以土地置换、政府购买等途径支持职业教育，鼓励社會资本通过PPP模式参与职业教育基础设施建设和运营管理;在职教高地建设方面安排专项经费给予支持，加大对“双高”院校建设的支持力度，以更好地在全省开展职教综合改革，创造职业教育的“地区模式和样板”，在国家新一轮“双高计划”遴选中处于更加有利的位置。此外，教育部的政策支持是各省各市各校职教高地建设能否成功的关键条件之一。各省教育厅要加强与教育部的对接沟通，积极磋商在“双高计划”中遴选建设部属高职院校的可行性，争取关键政策尽快落地。

3.推进关键改革，破解职业教育的阻碍力。当前，制约职业教育高质量发展的制度性障碍主要反映在条块分割的管理体制，劳动准入制度、技能证书与资格证书制度不衔接，以及职业教育招考制度存在问题。2021年4月召开的全国职业教育大会提出要以关键改革推动职教发展新格局，职教高考制度、国家资历框架制度等职业教育关键改革需进一步推进。要真正实现“职教20条”所提出的管理体制改革目标，就必须重新审视中央和地方以及部门之间的多头管理问题。部省共建省份和地区要制订科学合理的“职教高考”方案，建立“文化素质+职业技能”职教高考制度，让真正具有技术技能智能的学生进入高职院校接受职业技能教育。在构建国家资历框架方面，要以知识、技能、能力为三元维度，以学习成果为核心，实现对先前学习经历的认可，统一能力标准与资格级别划分方法。

4.赋能类型属性，展现职业教育的吸引力。“职教20条”将职业教育定位为“类型教育”，这不仅仅是从学术术语转变为政策概念，更是党和国家基于职业教育服务社会与个体发展的能力所做出的正确判断。当前，职业教育发展备受关注，然而由于多方面原因造成职业教育吸引力不大。

高职教育与产业发展最为密切，产教融合是职业教育的典型特征，高职院校具有开展技术应用性研究的先天优势。在类型教育理论下，高职院校需要加强以技术和产品研发为主的技术应用性研究，这样才能突破高职专业建设的瓶颈，充分发挥高职专业的竞争优势。高职院校应积极与区域支柱行业、龙头企业开展合作，共建产业学院，发挥产业学院强大的资源整合能力和专业集群优势，立足应用性研究，从而提高职业教育对行业企业的吸引力。部省共建省份和地区要建立纵向贯通、横向融通的现代职业教育体系结构，使学生升学有通道。

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