壮大副中心城市优化成渝地区双城经济圈城市网络

涂建军

2020年10月16日，中共中央政治局召开会议审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，要求“处理好中心和区域的关系，着力提升重庆主城和成都的发展能级和综合竞争力，推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变，以点带面、均衡发展，同周边市县形成一体化发展的都市圈”。

当前，在重庆、成都逐渐成为超大城市后，应着力激发万州、涪陵、永川以及宜宾、泸州、绵阳、南充、达州等城市的内生动力，争创成渝地区副中心，推进成渝地区空间形态由点到轴、由轴到网的演进，逐步形成“双核互动、主副联动”的区域协调发展新格局。

持续推进成渝双核城市高质量发展，协同培育成渝地区副中心

在推动重庆、成都双核城市进一步发展的同时，积极培育副中心城市，扩大双核辐射范围。

一是提升成渝双核城市发展能级。唱好“双城记”，打造“双引擎”，在继续加强双核城市金融、保险等服务业发展的同时，更加注重强化实体经济发展，扎实开展创新创造，力求在新技术、新材料、新工艺、新模式等科技创新的关键环节上达到全国领先水平，以知识经济占据高端产业和价值链附加值最高的环节，以高韧性经济网络为高质量发展提供动力源。

二是扩容成渝两大都市圈，做强“主干道”。拓展支撑重庆、成都发展的战略腹地，增强“双引擎”对国际国内高端战略资源的集聚、集成能力，引领建设成渝发展主轴，建成与重庆和成都有机融合、一体化发展的现代产业集中发展区。

三是加强区域协同联动，构建“多极支撑”的城市网络。推动重庆都市圈多个区域版块联动发展，实现渝西板块与库区板块抱团聚集发展;大力发展环成都经济圈，加快推进成都平原经济区同城化发展;进一步畅通川渝接壤区大通道、织密微通道，缝合川渝行政藩篱造成的经济阻隔，探索经济区与行政区适度分离改革，推动川渝毗邻区同频共振发展，打造跨省界重庆都市圈;加快川南经济区一体化发展，积极推动“内自泸宜”聚合发展，内江自贡同城化发展。

立足自身优势和特色，推动副中心城市提档加速

成渝地区双城经济圈副中心的发展要立足自身发展优势和特色，找准目标定位，优化区域发展整体布局。

一是一体化规划布局区域产业，错位发展优势产业。立足资源禀赋、产业基础、区位优势，编制成渝地区一般性制造业疏解与承接规划，推进双核城市产业向副中心城市和中小城市梯度有序转移，形成层级各异、规模合理的区域产业板块;以重庆都市圈与成都都市圈的高端产业集群、渝东南与渝东北的工业集群、川南经济区的白酒产业集群、川东北经济区的机械建材集群为主导，共同构建起实体经济、科技创新、人力资源协同发展的现代产业体系，形成成渝地区双城经济圈多点支撑的产业格局。

二是提升创新水平，推动高质量发展。通过体制机制创新、科技创新、发展模式创新、社会治理创新，实现副中心城市新旧动能转换，汇聚创新动力源。以西部（成都）科学城、中国（绵阳）科技城为主要承载区，以“一城多园”模式与重庆共建西部科学城，以成渝绵“创新金三角”为依托，优化创新资源布局，提升副中心城市创新能力和创新发展水平。

三是积极融入成渝经济走廊开发，提升对外开放水平。扩大铁路、港口、机场口岸开放合作，高标准建设并争取新设一批海关特殊监管区域和开放口岸，积极融入西部陆海新通道建设，持续扩大对外经贸合作，加强国际双边多边合作。坚持四向拓展、全域开放，依托中欧班列（成渝）、西部陆海新通道等“借船出海”，向南融入孟中印缅经济走廊建设，对接南亚、东南亚国际大市场，向东承接日韩先进产业转移，向西推进与中亚、欧洲的合作，向北融入新欧亚大陆桥，参与中蒙俄经济走廊建设。

四是提升城市服务能级，打造宜居宜业城市环境。加快城市公共服务基础设施建设，重点加强教育、医疗卫生、文化娱乐、体育健身等公共服务设施及社区服务项目建设，统筹城市公共服务资源配置，稳步推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，提升以人为本的新型城镇化质量;加快发展副中心城市之间、副中心城市与中心城市之间的铁路、公路建设，完善连接副中心城市和周边城镇组团的公共交通系统，完善轨道交通换乘枢纽体系，促进交通节点无缝衔接。

打造生产要素“蓄水池”，充分发挥副中心城市能级转换器作用

副中心城市具有承上启下的责任使命，要积极承接双核城市辐射，同时作为蓄力点，对邻近区域产生极化与扩散效应，带动周边地区发展。

一要吸收双核城市辐射能量，为城市发展蓄能蓄力。吸纳来自重庆、成都双核引擎的科技、人才、市场、产业、资金等生产要素，实现新兴科技与新兴产业深度结合，抢占新一轮创新发展制高点。以地方分享的所得税、增值税收入作为基金池，在成渝地区内建立横向转移支付制度，根据财力转出地对资源、劳动力的需求，以及财力转入地产业相对优势等因素，共同决定横向转移支付资金具体投入方向及其项目，均衡各级城市的财力，畅通双核中心城市与副中心城市之间的能量传递。同时与重庆、成都一起推动人才的协同发展，建立区域一体化的人才评价制度，组建高校、院所、产业等人才发展联盟，推进人才发展体制机制改革。

二是激发副中心城市的能级转换功能。织密交通轴线，拓展产业网络化协同制造、共享制造等模式，强化与周边区县的各种生产要素交流，集合资源优势，共同发挥出规模和集聚效应，助力副中心城市体量扩张、经济板块向外延伸，优化全域经济地理布局。

三是发挥核心城市和副中心城市“传帮带”的辐射带动作用。强化核心城市对区域产业能级提升的引领作用，引领副中心城市及其他城市共同发挥集群优势，以空间同构、功能同建、产业同联、基础同网、服务同享为抓手，通过政府引导、市场运作，推动交通、公共服务、产业向周围城市延伸布局，开展合作对接，互补长短，形成“传帮带”功能链条。

加大统筹建设力度，健全区域多维组织协调机制

通过统筹规划，全局发展，多维度、多组织保障成渝地区副中心城市建设。

一是持续完善激励机制，推进副中心城市的培育进程。分区域制定差异化支持政策，发挥好分权体制下地方财政竞争的激励效应，在尊重利益诉求差别的前提下，营造地区间的激励相容机制，促成生产要素跨地区流动与流出流入地区的经济利益脱钩，迁入地政府给予迁出地政府3年的财政补偿机制，防止生产要素受行政藩篱影响而无法高效流动。

二是完善区域协同发展与利益分享机制。建立副中心城市间的互信协作机制，明确各地协调发展的重点领域及项目，避免同质化发展与恶性竞争;立足现行管理体制和管理权限，探索项目建设资金合理分担、所需用地属地分担、项目回报利益分享的互惠互利机制;根据合作基础和需求差异，以产业空间引起的区域间价值创造为基础，测算初次分配关系，综合平衡区域合作投入和效益，先行选择若干跨行政区的共建项目作为试点，形成示范带动效应;加强各地政府和有关部门的协调，消除来自电信、水利、电气、金融等垄断性部门的障碍，构建起市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的一体化运行体制。

三是积极创新治理模式，统筹协调全域发展。在重庆四川党政联席会议的基础上，建立“雙核多点”区域协同发展联席会议制度，设立跨行政单元的管理机构，共同谋划区域发展战略;探索重庆市和四川省的联合立法机制，通过法律法规增强规划的权威性。

（作者系西南大学经济管理学院教授、博士生导师）