共治视角下浙江宁波智慧居家养老服务模式分析

卢凌美

摘 要：为应对多层级养老需求与不充分、不均衡的养老供给资源之间的矛盾，宁波初步构建了覆盖城乡的“9055”智慧居家养老服务体系雏形，但仍存在政策体系不完善、多个参与主体间权责不清晰等问题。本文在共治视角下，提出构建强化政府“推进”顶层政策设计职能，突出社会组织“主导”提供服务供给功能，丰富非盈利组织“弥补”参与空缺功能，细化家庭社区“承载”需求分层功能的四主体协同共治的长效发展模式。

关键词：共治视角;智慧养老;居家养老

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.31.027

据联合国的预测，到2035年，中国的老年人口将突破4亿人，中国已经进入了“未富先老”的人口快速老龄化时期，养老也成为社会重点关注、急需解决的问题之一。居家养老作为一种既符合中国传统家庭养老伦理观念，又兼顾中国现阶段发展社会福利养老整体规划的养老模式，近年来得到了理论及实证的快速发展。但日益增长的养老需求与不充分、不均衡的养老供给资源之间的矛盾仍然凸显，随着“互联网+”的不断发展，将现代信息技术应用于社区居家养老中，提升养老服务的质量效率，打通服务主体间的共治障碍，实现1+1>2的效果，实现智慧居家养老成了未来养老服务发展的方向。智慧居家养老的内涵丰富、内容复杂，本文拟深入分析浙江宁波智慧居家养老服务发展的现状。

1 智慧居家养老服务的概述

智慧居家养老（Smart home care）最早是由英国生命信托基金会提出的，其目的在于探索打破时间、空间限制，将“互联网+”与社区居家养老服务融合的一种养老模式。2017年，国务院发布《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，“呼吁实施‘互联网+的养老模式，将信息技术、人工智能和互联网思维与居家养老服务机制建设相融合，从而提升养老服务质量”。当前学界对于智慧居家养老的可行性、内涵概念、智能养老产品均进行了多方面的探讨。

2 共治理论

共治源于全球治理委员会提出的治理是持续的过程，是组织处理事务方式的总和。库伊曼（1993）认為将政府与社会之间的关系进行调整，重视非政府力量，形成国家、社会与市场多中心的协调机制是共治的核心。关于共治的理论阐述、表现形式均有不同方式，但在其基本表述上仍可统一为管理主体的多样性、管理性质的服务性。养老服务是一种社会福利，以共治的理念激发参与养老的各责任主体，形成责任明确、资源互补的良性循环是建立适合现阶段我国养老国情的必经之路。

3 宁波实证分析

浙江省是全国进入人口老龄化较早、速度较快、程度较高的省份，其中宁波市是典型的城市代表。宁波自1987年进入老龄社会以来，一直将发展居家养老服务摆在重要位置，2016年被选为国家居家养老服务改革首批试点地区，2018年发布了浙江省首部居家养老服务地方性法规《宁波市居家养老服务条例》，初步构建了覆盖城乡的“9055”居家养老服务体系（90%的老年人通过社会化服务实行家庭自助养老，5%的老年人通过政府购买服务等实行社区帮扶养老，5%的老年人入住养老机构实行照护养老）建设雏形。另一方面，依托2010年以来宁波智慧城市建设基础，形成了诸如“家院互融”“互联网+医疗”云端医疗、“甬城智慧养老服务平台”等各区县各具特色的创新居家养老模式。

本文认为的智慧居家养老服务应以互联网、智能平台、智慧城市等为基础，以精准满足老年人多层次需求为核心，将参与智慧居家养老服务的各主体组织起来，构建多主体共治的服务格局，切实解决实际发展过程中的资源信息“孤岛”问题及长效发展机制问题。将参与居家养老的主体依据其权利运行边界分成四类：一是以政府机构为代表的推进者，为智慧居家养老服务提供制度支撑、资金保障;二是以社会组织为代表的主导者，是为多层次养老需求提供服务的主体;三是以志愿慈善机构为代表的弥补者，以免费或无偿的形式提供养老服务;四是以家庭社区为代表的承载者，提出养老需求，体验并评价养老服务。在宁波智慧居家养老发展进程中，依然有因角色定位不清影响养老需求的精准配对。

3.1 政府部门“推进者”动力不强

居家养老是一项社会性的福利工作，它需要多个政府部门来共同进行管理，包括民政部、发改委、卫健委、应急管理部等。宁波依托居家养老及智慧城市建设的先行经验，在顶层政策制定、养老服务标准划定、养老需求信息数字化管理等方面进行了积极的探索，但作为居家养老服务的整体统筹“推进者”角色不强。

首先，在政策设计上缺乏协调性、统一性。现已出台的政策均契合制定部门的工作职责界限，但在相互配合上缺乏统一性，呈现碎片化。其次，虽构建了养老机构等级划分规范（DB3302/T1065-2014）将养老机构、居家养老服务中心进行层级化机构管理，但在服务内容、服务标准等核心要素上标准体系尚未完善。最后，通过对智能养老产品的大力开发与实践，已初步完成多途径获取养老需求信息及服务供给信息的基础模块，如甬城智慧养老APP，但缺乏全域互通的大数据精准配对机制。

3.2 社会盈利组织“主导者”能力不强

我国的养老有着“未富先老”的特定时代背景，仅仅依靠政府来实现全员养老不符合我国的实际，因此以家庭为基础，以城乡社区为辐射，由政府、企业和社会组织提供服务，为居住在家的老年人提供的养老服务的居家养老成为我国养老的首选。在居家养老中，占据主导地位的应是为养老需求提供服务的社会盈利组织，包含有养老机构、智慧服务技术支撑企业、金融保险企业等。

截至2020年底，宁波全市共有养老机构262个，居家养老服务中心171个、居家养老服务站2822个，基本实现了服务从“供给不足”到“基本覆盖”，但养老机构、居家养老服务中心或站点的运行过程中，所采用的资金运行方式基本是“政府补、社区贴”，未形成理想中由市场调节的运行模式，且与试点的其他“国家居家养老服务改革城市”相比有一定的差距。另一方面，截至2020年，宁波软件园软件和信息服务业收入达1025亿元，同比增长25.2%，但以智慧养老服务软件开发为主的软件和信息服务企业占比依然较少;以社会商业保险为代表的养老金融保险企业也处于尝试阶段。