基于福利三角理论的监护困境儿童保护政策研究

黄晨熹 陈婷

摘 要：家庭监护缺失或监护不当困境儿童的需求和致困成因十分复杂，是困境儿童保护中的痛点和难点。基于福利三角理论的上海监护困境儿童保护政策分析发现，家庭的监护能力和监护意愿缺失是监护困境儿童陷入困境的根本原因，而市场和社会也未能提供应有的保护功能，使得此类困境儿童面临身心健康的全面挑战。现有法规和制度设计不能从根本上解决谁来监护、如何监护的难题，需要政府、家庭、社会、市场等协作整合，形成监护困境儿童保障合力。

关键词：监护困境儿童；福利三角；上海市

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：2096–7640（2021）03-0088-09

■ 基金课题：上海市教育委员会科研创新计划“完善解决城市相对贫困的社会政策研究”（2021-01-07-00-05-E00025）。

一、引言：监护困境儿童保护与福利三角

（一） 监护困境儿童及其保护政策

家庭监护缺失或监护不当困境儿童（以下简称“监护困境儿童”）是中共中央、国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》中所界定的第三种困境儿童①，即因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。[1]其中“家庭监护缺失”指父母双方或一方因死亡、失踪、依法被限制人身自由等原因不能实际履行监护职责的情况；“家庭监护不当”指父母或其他监护人遗弃、虐待、意外伤害、不法侵害等导致未成年人人身安全受到威胁或侵害的情况。通常而言，监护困境儿童的父母双方均因以下一种或多种原因而无法为儿童提供合适的监护照顾：（1） 因死亡、严重身心障碍、长期卧床不起等因素而丧失养育能力；（2） 因服刑/戒毒限制人身自由等因素而无法履行监护职责；（3） 弃养或严重伤害儿童等怠于履行监护职责或履行监护职责不当。

世界各国都建立针对困境儿童的保护机制，以保障困境儿童健康成长。当前，中国儿童福利制度框架设计与服务体系建设还在起步阶段。[2]刘继同将中国的儿童福利政策框架与儿童福利服务体系的历史变迁划分为五大发展阶段，并划定了儿童福利政策框架；[3]高丽茹认为，中国儿童福利制度必须以服务提升为中心、以责任优化为基础、以改革衔接为重点来实现战略转型。[4]相比于西方国家成熟的监护保护制度和多元的福利供给模式，国内学者在梳理儿童保障机制时，更关注从政策角度完善我国儿童福利政策框架和儿童福利服务体系，[5]对家庭、市场/社会等主体的关注较少。保障儿童的合法权益是政府的职责所在，但仅仅依靠政府是否足以提供充分保障？家庭、市场/社会等相关主体在监护困境儿童保障中承担何种福利责任以及如何参与？这些问题值得进一步深入探讨。

（二） 从儿童需求三角到福利三角：选择分析框架的理由

困境儿童及其需求评估必须以儿童安全和福祉为中心，立足儿童发展，采用生态和优势视角，综合考虑家庭背景，多部门合作持续推进服务，确保机会公平。一般而言，困境儿童需求评估需要考虑三个相互关联的领域：儿童发展性需求、满足这些需求的父母或照顾者的教养能力（parenting capacity）以及可能影响这些需求满足方式的家庭和环境因素。[6]每個系统均包含不同的维度，其中儿童发展性需求包括健康、教育、认同、家庭社会关系和情感行为发展等；父母或照顾者的教养能力包括基本照料、情感支持、监护引导和安全保障；家庭和环境因素包括家族史和功能、社会网络、住房和居住条件以及就业和收入等。只有清晰分析这三个领域之间的相互关系以及相互影响才能完整理解儿童之未满足的需求以及制定最佳的应对方案。

研究表明，监护困境儿童致困成因十分复杂，家庭监护问题常常使儿童面临严峻的生理和心理问题，[7]包括亲情缺失、性格发展不健全、学习成绩落后，健康程度不理想；[8]对问题行为的易感性较大[9]等。监护困境儿童成为困境儿童保障工作中的痛点和难点。此类儿童的保护不能简单通过向其家庭提供经济物质援助解决问题，更要从根本上回答父母无法提供监护时，谁来抚养、谁来监护的难题。因此，困境儿童的保护不仅需要政府投入，更需要家庭支持，还需要社会力量介入，需要法律机构、专业人士、志愿和私营部门以及社区合理分工，共担责任。

福利制度重构为福利三角理论在我国社会政策中的分析提供契机。随着市场化改革的不断推进，基于国家 单位的集体福利逐步解体，代之以家庭、市场、社会和国家共同分担的多元化福利模式，[10]政府一再强调家庭、市场/社会在福利提供中的作用，特别是在教育、医疗、住房和福利服务方面，以契合市场经济的发展。福利三角理论认为，国家、市场/社会和家庭三个部分共同组成福利提供的整体，并通过不同的提供机制提供不同类别的福利，其中社会成员就是这三种制度相互作用过程中的行动者。[11]与福利多元化理论不同，福利三角理论则更加强调不同福利供给方之间的协同和整合，构建国家、市场/社会、家庭互补衔接的多元责任框架，在福利与服务的供给问题上实现政府主导与多方参与。近年来，福利三角范式成为学者们分析农民工[12]、城市低保对象[13]、应届大学毕业生[14]、女性[15]等弱势群体之社会排斥的重要视角。福利三角理论也适用于监护困境儿童社会政策的分析。

鉴于此，儿童需求三角评估框架和福利三角理论为本研究提供了一个综合性分析框架（见图1）。该框架可以全面阐述监护困境儿童保护面临的各种困境以及监护困境儿童保障各主体的参与和互动，深入解析困境儿童保护政策服务的痛点、难点及其成因，进而提出具有可操作性的对策建议，进一步完善监护困境儿童社会保护和服务体系。

（三） 研究地点选择和研究方法

本研究选择上海市作为研究地点。上海市困境儿童保护工作处于全国领先地位，不仅颁布了国内首部困境儿童保护规程，还通过整合不同部门的力量，形成了较为完善的保护机制和困境儿童保护网。但该市在推进监护困境儿童保障工作中依然面临诸多困难。深入剖析其监护困境儿童保障机制的现状和问题，对进一步完善监护困境儿童保护政策和服务体系具有重要的现实意义。由于监护困境儿童保护政策实施不久，相关实证研究尚不多见，故本研究主要采用探索式定性研究方法，对两类人群分别进行半结构式访谈。首先对市区两级民政干部和监困保护中心社会工作者或街道社区工作者进行深入访谈，考察监护困境儿童保护实施情况以及存在的困难和可能的解决方法。共访谈4位困境儿童工作人员，其中两位街道工作人员（A02和A06），一位民政局工作人员（A07）和一位救助站社会工作者（A08）。其次对监护困境儿童家庭进行入户访谈，考察监护困境儿童及其家庭的需求和面临的困难，特别是未满足的需求，以此作为本研究分析和讨论的基础。共访谈4个监护困境儿童家庭，其基本情况见表1。

二、残缺与创伤：家庭和市场福利供给的失效

（一） 父母监护意愿或能力缺失

父母监护的缺失与不当是监护困境儿童陷入困境的根源。一个合格的父母既要有“监护意愿”，又要有“监护能力”，两者缺一不可。但监护困境儿童的父母要么面临监护能力困境，如由于身体重残、重病或强制戒毒、服刑等丧失监护能力，要么由于各种复杂因素而主观故意弃养。部分监护困境儿童还同时面临父母监护的“低意愿”和“低能力”。监护意愿的缺失由多种原因共同导致，其中复杂的家庭环境是监护困境儿童监护问题的催化剂。

首先，长期贫困影响父母的监护能力，进而可能影响父母的监护意愿。随着经济发展和社会进步，养育孩子对父母的经济能力提出了更高要求。虽然贫困家庭可以享受最低生活保障，但低保功能往往是救济性的低水平和保基本，无法提供基本生活保障以外的养育资源（如非正式教育等）。而在区域差异悬殊及人口迁移和流动的背景下，有的父母将遗弃监护困境儿童作为维持生活质量的“退路”和改变孩子命运的“出路”。

她之所以会遗弃这个孩子，是以为这样孩子就能有上海户口，然后在这边上学。（救助站社会工作者A08）

其次，原生家庭的破坏影响父母的监护能力和监护意愿。调研发现，部分监护困境儿童生来就面临更高的困境风险。有些监护困境儿童面临困境代际传递现象，其父母因吸毒、服刑而被强制隔离，而其（外）祖父母也被发现存在同样的问题。有些监护困境儿童则面临“身份不合法”（如买卖婚姻子女、重婚子女、非婚生子）的困境。而家庭的分裂、解体或重组加大了儿童失去监护的风险，父母一方重残、死亡或父母离异往往会导致父母双方合力抚养监护困境儿童的责任平衡被打破。而离异父母一方或双方重组家庭再婚生子使监护困境儿童在新家庭中处于不利地位。

（监护困境儿童的）妈妈去世了，爸爸为了再婚，也不要他了。（街道工作者A06）

（监护困境儿童的）妈妈听说是从贵州买来的，爸爸坐牢，妈妈就跑了，小孩子就没人管，（妈妈）也找不到。（民政工作者A07）

值得注意的是，监护困境儿童的父母监护缺失或监护不当，大多已持续较长时间并且无法在短期内得到解决。这些监护困境儿童的基本生活无法保障，人身安全也面临威胁，如果无外部力量介入，容易出现非正常死亡的恶性公共事件。

（二） 家庭替代监护作用有限

家庭内部的团结力量确实可以部分弥补监护困境儿童父母的监护缺位。其中最常见的是作为监护困境儿童第二顺位监护人的祖辈替代父母提供实际监护。监护困境儿童其他家庭成员或父母的亲朋好友也能为监护困境儿童提供生活照料。但总体而言，家庭替代监护作用十分有限。

第一，家庭替代监护查找困难，即使找到，家庭替代监护的能力与意愿也明显不足。大部分监护困境儿童父母的社会支持网络十分薄弱，寻找可替代的监护主体费时、费力。有些监护困境儿童长期远离原来的生活环境，即便可以确认有家庭成员的存在，也往往难以取得联系，或即使能取得联系，对方也常常不愿意提供替代监护。家庭支持力量监护监护困境儿童存在许多顾虑，既包括自身的监护能力，也包括经济条件、个人经验、受教育程度、家庭教育等不同方面。其中经济因素是监护困境儿童其他家庭替代监护无法实现的首要顾虑，“要是有能力养，肯定养”成为其他亲人、朋友等父母社会支持网络的共同倾诉。

我现在经济上有困难，他姑爹是生癌症死的，以前一套房子卖掉了，现在连住的地方都没有，是租房子住，我哪里有能力养？不是说把他往外推，谁也舍不得把他往外推，我要是有能力养，我肯定养。（B06璇璇姑姑）

我自己是单身一个人，就连孩子哭起来我都没有办法。（B08小科舅舅）

此外，替代监护的能力与意愿也受监护困境儿童父母意愿的影响。若监护困境儿童父母持反对意见，即使其他家庭成员愿意提供监护，也难以找到合适的立场。监护困境儿童潘潘的父母离异后，潘潘先被判给母亲，母亲再婚后又将儿子“送”给父亲，父亲以法院判决结果为依据拒绝抚养，且不允许他人代为抚养，叔叔虽表示愿意抚养，但却不便插手，导致监护困境儿童只能接受民政部门的临时救助。

第二，家庭替代监护面临多重现实问题，并直接导致监护困境儿童出现不良情绪和行为。一方面，监护困境儿童的加入往往会加大监护家庭的经济负担；另一方面，无论是隔代抚养还是亲友抚养，家庭矛盾和监管问题都十分突出。父母的抛弃可能让其产生耻辱感，寄人篱下可能造成其自责和自卑，而社会歧视则可能进一步加剧监护困境儿童的不良情绪和行为。因此，监护困境儿童常常出现离家出走、厌学逃学、吸烟酗酒等不良行为，甚至出现偷盗、吸毒的违法犯罪行为。

（监护困境儿童）他会觉得好像自己欠这家人的。（街道工作者A02）

她有一次在學校里跟别人打架，……我问她为什么要打人，她说别人笑话她没有爸妈。（B06璇璇奶奶）

我不喜欢跟同学玩，他们会拿石头扔我。（B01林林）

（三） 社会寄养和收养难以开展

我国法规对孤儿保障工作有明确的规定，包括寄养和收养，但监护困境儿童不是监护人缺失的孤儿。虽然父母无法履行监护职责，但仍然是其唯一的法定监护人。当前社会力量为监护困境儿童提供的养育行为是以不改变监护困境儿童监护权为前提而开展的事实抚养工作。在父母监护权未被剥夺或转移的情况下，监护困境儿童既无法由福利院收容，也无法由政府出面寄养，更无法由社会爱心家庭直接收养。

在社会力量为监护困境儿童提供事实抚养的过程中，由于双方并无血缘或亲缘关系，因而出现了许多与家庭替代监护不同的问题，特别是无血缘关系抚养比亲缘抚养存在更高的道德风险。若监护困境儿童实际照料过程出现问题，社会对家庭替代监护的包容度更高，而无血缘关系的抚养人则可能受到更多质疑，进而影响其抚养意愿。

（小孩子出了意外）讲道理的会说是小孩子（调）皮，不讲道理的会说，不是自己的（孩子）你不关心。（无血缘关系监护困境儿童照顾者B04）

同时，无血缘关系抚养让监护困境儿童的身份更加具有可变性。上海市关于人口、户籍的管理十分严格，是否收养监护困境儿童有时直接影响到收养家庭的切身利益。在各种现实因素的影响下，有的抚养人并不愿意将抚养关系转为实际收养关系，监护困境儿童随时面临重新陷入困境的危险。此外，由于监护困境儿童父母并不是死亡，因而当监护困境儿童父母重新出现并申诉儿童的监护权时，实际抚养人的权益也可能受到损害。

三、救助与服务：政府介入的努力与不足

（一） 立足监护困境儿童需求，政策和服务相配套，监护困境儿童保护机制基本建成

上海市的监护困境儿童保护机制包括以下四个相互承接的流程：一是发现报告；二是救助站内临时生活照料；三是离站安置工作；四是离站后的评估帮扶和追踪回访（见图2）。

第一，监护困境儿童的发现报告。上海市通过动员条线上报和委托专业力量两种方式，对全市困境儿童开展全面摸底排查和需求评估，重点做好监护困境儿童特殊群体的统计工作。一方面，建立覆盖全市的工作网络，按照“村居—街镇—区—市”的工作条线，逐级上报汇总，形成全市监护困境儿童摸底排查工作报告。同时，规定中小学校、幼儿园、医疗机构、村（居）委会承担强制报告责任。另一方面，市民政局委托市社科院专家以定性调查方法进行抽样访谈，进一步了解困境儿童对所处困境的感受、认识和理解，分析困境儿童父母及其他监护人的育儿意识与能力。

第二，监护困境儿童的临时照料。上海市民政局等6部门共同制定的《上海市困境儿童安全保护工作操作规程》（以下简称《规程》）要求市区两级民政部门合理分工，分别设立专门场所或专门区域，为处于危急状态的监护困境儿童提供临时照料。[16]区级层面主要依托救助管理站或老年社会福利院设立临时照料场所，承担辖区监护困境儿童的临时监护和照料工作。市级层面负责非本市户籍或难以界定区级责任的监护困境儿童的临时照料工作，由上海市儿童临时看护中心提供医务、照料、护理、评估等服务。

第三，监护困境儿童的离站安置。监护困境儿童接受机构临时照料的时间一般不能超过一年。对于能找到祖父母、关系密切的其他亲属或父母的朋友等适合替代监护人的监护困境儿童，可由替代监护人进行监护。对于父母监护不当或无法找到合适替代监护人的监护困境儿童，可启动监护干预程序，剥夺或转移监护困境儿童父母的监护权，将监护困境儿童交由市儿童福利院抚养，或由监护儿童所在区的街道、居委会抚养。

一般首先还是倾向于找他的亲人，比如爷爷、奶奶，有血缘关系的（亲人）当然最好。如果没有，我们再考虑看看（监护困境儿童）认识的人里面有没有愿意抚养的。实在没有再想其他办法。（救助站社会工作者A08）

第四，监护困境儿童的后续帮扶和追踪回访。监护困境儿童离开临时照料场所并不意味着监护困境儿童保障工作的结束。监护困境儿童离站后仍需要生活、教育、医疗、法律等各方面的保障，特别是监护困境儿童的心理健康和社会融入需要长期追踪回访。一方面，上海市充分依托现有社会救助和社会福利政策，建立困境儿童生活津贴制度，向有实际困难而又不符合低保条件的监护困境儿童发放每人每月1 800元的基本生活费；另一方面，初步建立监护困境儿童跟踪评估与回访机制，为不同类型监护困境儿童提供不同的社会服务。如根据对监护困境儿童同伴关系、情绪、家庭关系、身体情况、经济情况的评估，进行“红蓝绿”颜色分级：红色个案情况最为危急，需要社会工作者多加走访，并给予重点关注；绿色个案情况稳定，通过相对较少的定期回访掌握其基本情况，动态调整他们的颜色。

（二） 监护困境儿童发现报告机制、临时照料和离站安置面临诸多困难，现行制度尚未完全理顺

第一，监护困境儿童的发现报告机制仍存在漏洞。上海市主要通过民政部门开展的摸底排查和强制报告部门的信息通报来落实监护困境儿童的发现报告工作。然而从监护困境儿童救助保护链的完整性和效率角度来看，现有监护困境儿童保障机制尚存优化空间。当前监护困境儿童的发现报告机制缺少对预防工作的制度安排，尚未建立标准化的分级风险监控制度，而且強制报告制度的细节规定也有待进一步落实。如监护困境儿童发现报告参与度低，缺乏对公民报告的鼓励和引导机制，未能对监护困境儿童实施全方位无死角的监控。在监护困境儿童的发现报告过程中，强制报告的责任主体、保密原则、强制报告机构的最晚通报时间、奖惩方法等细节仍需进一步细化和完善。

第二，监护困境儿童临时生活照料面临设施和服务问题。依据市区两级分级承担原则，监护困境儿童由临时照料中心提供照料。从各区临时照料场所的建成和运营情况看，受经费、人员、场地、技术等方面的影响，许多临时照料场所尚未配备人员或未能投入使用，同时绝大多数区级临时照料中心设在区救助管理站或区级社会福利院。这样做能够充分利用现有福利机构的空间、设备和人员，但由于部分区社会养老院、为老服务中心床位紧张，无法保证监护困境儿童随时入住，且将养老院作为临时照料场所不利于儿童健康成长。调研发现，接受临时生活照料之监护困境儿童的受教育问题较为突出，部分监护困境儿童则伴有一定程度的情绪心理问题。

第三，监护困境儿童离站安置面临多重困境。首先，监护人查找面临制度困境。父母或其他监护人不详的监护困境儿童离站安置工作需要多方协作，尤其需要得到公安系统（街道派出所、社区民警）的支持。因为存在监护困境儿童的监护人长期查找不到的情况，有些需要开展跨省（市）甚至跨国调查，同时还存在监护人找到后不具备监护意愿或能力需要继续查找等复杂情形，致使查找工作困难重重，投入多，见效慢。在查找责任未有强制规定之前，也往往难以获得公安系统的全力支持。其次，监护权剥夺或转移面临法律困境。由于监护权的转移尚缺乏相关法律规定，实际工作既复杂，又难落实。譬如部分监护困境儿童的父母因戒毒、服刑查找不到；对顺位监护人逐一调查、多方取证十分艰难；剥夺监护困境儿童父母的监护权存在社会导向问题（助长父母不履行监护职责的不良风气）。这种制度性的不完善直接导致民政、司法等有关部门在行使职能时束手束脚，难以发挥实际效力。最后，替代监护面临责任分担困境。监护困境儿童的安置抚养尚缺乏科学合理的评估。在实际工作中，由于监护困境儿童渴望回归社会和回归原生家庭，大多数监护困境儿童会被委托给亲戚、邻居，甚至学校的老师监护，这种委托监护是无偿的，而无偿委托也会带来安全隐患。

第四，监护困境儿童的保障帮扶与现行制度存在冲突。监护困境儿童的基本生活费标准为每月1 800元，高于最低生活保障每月1 400元的标准，因而享受监护困境儿童基本生活保障的儿童必须退出最低生活保障救助。而退出低保则意味着同时退出基于低保的医疗救助、教育救助、粮油帮困等救助政策，因此，部分监护困境儿童放弃基本生活费而选择低保，让新政策流于形式。同时，社会组织在开展监护困境儿童社会融入保障和追踪评估工作时，缺乏独立性和专业性，无法与基层民政部门形成良好的配合。

四、协同与整合：福利三角的回归

监护困境儿童的复杂问题和多元需求决定其保护系统的复杂性和综融性。易言之，单靠政府、社会或家庭均无法提供功能齐全的保护系统。福利三角理论指出，监护困境儿童的保护需要政府、家庭和社会等不同福利供给方相互协同和整合，构建互补衔接的多元责任框架，形成监护困境儿童保护合力。

（一） 加强社会支持，完善监护立法，着力提高家庭的监护能力和意愿

对于儿童保护，家庭永远是优于政府和市场的第一责任主体，这既有深厚的文化基础，[17]也得到法律的确认。福利三角回归需要发挥好家庭功能。

第一，全面加强家庭支持，提升家庭监护能力。我国家庭支持政策长期呈现碎片化特征。[18]上海市监护困境儿童保护政策大部分直接面向儿童，少有面向家庭的政策安排。这种重儿童、轻家庭的政策设计看似有针对性，但忽略了儿童政策以家庭为本的要旨，难以解决深层次的家庭监护难题。建议政府加大对监护困境儿童的经济援助力度，通过完善家庭经济能力评估，为有不同需求的家庭提供经济援助。对监护困境儿童家庭的支持不仅包括现金补贴以及教育、医疗、住房等方面的基本生活援助，还包括心理服务、养育服务等，后者对因原生家庭破坏陷入困境的监护困境儿童来说更为重要。此外，对监护困境儿童父母提供就业优惠政策，帮助监护困境儿童父母获取生活来源，从根本上解决监护困境儿童家庭监护的困境。通过向家庭推广儿童养育的保险，增强家庭抵御风险的能力。总之，鉴于监护困境儿童家庭的保障不能停留在低保层面，应该以将儿童留在家庭为目标，全面加强对监护困境儿童家庭的支持力度。

第二，加快儿童立法，强化家庭监护责任，完善监护权转移的相关法律。我国未出台《儿童福利法》，儿童保护和福利的相关法律多依附于其他法律，缺乏相对独立性。我国规定了7种撤销父母监护权的情形，②但并未形成足够的震慑效果。这使得儿童监护责任的法制强化机制不足，监护权剥夺和转移面临诸多困难。建议制定专门的儿童福利法，明确家庭的监护责任及相应的法律责任，进一步完善监护权剥夺和转移的相关法律条文，为监护困境儿童保护提供坚实的法律基础。

（二） 完善预防和发现机制，落实儿童照料机制，夯实政府托底功能

依据“国家亲权”理论，在未成年人父母或者法定监护人没有或不能适当履行对其监管和保护的职责时，国家具有支持、监督甚至代替父母或者法定监护人对未成年人进行监管和保护的权力。[19]国家亲权在儿童保障实践中有两个必须遵循的原则：一是父母亲权优先，国家亲权积极兜底；二是监测监护状况，评估监护能力。[20]国家亲权的实践需要对家庭监护状况和能力进行动态监测，并及时进行干预，政府托底工作的重心在于完善源头预防机制和安全保护机制。

第一，建立源头预防机制，完善发现报告制度。监护困境儿童的保护工作需从源头抓起，宜在风险儿童成为监护困境儿童之前，掐断问题的源头，这样才能把伤害降到最低。首先要建立标准化的监护困境儿童分级风险监控制度。要对潜在困境儿童的父母（特别是药物滥用父母、离婚家庭父母）的监护能力进行定期评估，对高风险的儿童及家庭，尤其是离婚家庭、父母一方失踪或服刑等可变性较大家庭及时核查，加强教育引导，做好源头预防工作。其次，要进一步扩大强制报告的责任主体并完善细节，将强制报告责任落实到个体，同时要培养公民的主動参与意识，运用微信公众号、微博、短视频软件等新媒体平台，不采用经济激励等措施鼓励举报，但允许非故意的错报，共同编制严密的儿童保护网和应急网。

第二，完善短期应急处置安排，建立中长期照料机制。由于司法程序冗长以及监护人或替代性抚养人无法落实等问题，监护困境儿童存在临时安置时间无限延长的风险。首先，要进一步完善短期应急处置安排，落实联席会议制度的作用，理顺各部门权责关系，形成团委、妇联、工会、妇儿工委等部门跨专业多部门合作的模式，优化不同阶段监困安置工作的相互衔接。其次，建立政府监护的中长期照料机制。考虑到部分监护困境儿童确实无法在临时救助期结束前找到合适的替代监护人，在现有法律无法剥夺或转移父母监护权的情况下，政府应将这部分监护困境儿童的照料需求纳入现有照料机构的范围，为其提供中长期照料，并建立专业化的儿童工作团队，配备儿保专员、保育员等专业人士，定期开展专业培训和专业督导，不断提高其服务的专业化、规范化水平。

（三） 发挥专业社会工作和社会组织的优势，多元主体提供专业服务

如前所述，监护困境儿童的多元复杂心理社会服务需求需要政府和家庭之外的社会力量参与提供。后者可以提供家庭和政府所不能提供或提供不好的服务，是监护困境儿童保护系统中不可或缺的重要力量。

首先，设置社会工作岗位，发挥专业社会工作在发现、服务、转介和评估方面的独特优势，为监护困境儿童及其家庭提供专业服务。一方面，通过专业化社会工作团队对家庭替代抚养人、爱心家庭的监护能力进行精准专业评估，及时制止不适合抚养监护困境儿童的家庭替代监护，避免困境儿童的二次伤害。为接受临时救助的监护困境儿童提供心理情绪疏导和儿童成长方面的个案和小组服务。另一方面，定期派社会工作者开展经常性走访活动，了解、收集、掌握家庭及儿童的信息。并对有陷入困境可能性的儿童及家庭以家庭社会工作中的个案、小组等干预方式进行干预，及时调查核实情况，加强教育引导，做好源头预防的工作。

其次，依托社会组织、志愿团体及爱心企业、家庭及个人，提供更多社会性关爱和支持服务，编织监护困境兒童社会支持关爱网。社会组织的民间性使其能够贴近社会底层，深入到弱势群体之中。[21]而且能够凭借多样化的服务设计，发展出创新性的应对策略、服务方法或挖掘新的服务对象。[22]建议拓展临时照顾机构和高校的合作模式，依托周围高校中的护理学、心理学、医学等有利于儿童身心健康的专业志愿者服务，为照顾中的监护困境儿童提供专业灵活的福利服务。同时，整合各类资源，引导企业、慈善组织、志愿服务组织、爱心团队通过捐赠资金及物资、实施慈善项目、提供综合服务、开展一对一帮扶等形式，进一步拓展困境儿童校（院）外参与和社会参与的渠道，使其更加主动、全面地融入社会。

五、结束语

本文借用福利三角理论分析监护困境儿童保障各主体的互动关系，但福利三角理论提出的“互动”关系是抽象且概念化的，对各主体具体如何互动没有详细的解释。

本文试图对其进行进一步阐释。监护困境儿童问题的根源是家庭福利供给的缺失，且家庭是最佳的儿童福利提供制度，因而福利三角理论赋予了家庭在监护困境儿童保护中的第一责任主体地位。但由于贫困、家庭解体等因素，不少家庭会面临监护能力或意愿缺失的状况。而复杂的法律关系和频繁的社会流动使得替代监护难司其责。政府的角色是在父母亲权优先的基础上发挥“国家亲权”的兜底功能，建章立制，为监护困境儿童提供基本生活和成长发展的保护服务。不容否认，国家具有资源雄厚之优势，但也有反应不及时、效率不高和官僚主义等问题。上海市政府的保障工作已有相应的法律、规章等制度设计，但在发现报告、临时照料、离站安置以及评估帮扶的各个阶段仍有诸多问题，特别是社会性服务缺乏。因此，福利三角还需要发挥市场/社会力量，特别是在资源调配、社会融入等方面提供独特的专业优势，成为政府和家庭之外的重要补充。

在福利三角中，当家庭承担第一责任人的角色为监护困境儿童提供问题源头的监护保障时，政府应通过发挥自身政策制定者的身份优势，来保障家庭的监护能力；社会组织及市场则应配合家庭承担自己政策补足者角色，积极参与监护困境儿童家外、校外的支持链接工作。当政府在对监护困境儿童进行政策兜底以及顶层设计时，家庭应依照政策给予监护困境儿童物质及情感支持；社会组织及市场则应发挥自己的专业优势，积极落实政府对监护困境儿童的政策设计，做好源头预防及专业服务的介入。当社会组织深入到弱势群体，为监护困境儿童提供更多社会性关爱和支持性服务时，政府应及时关注社会组织及市场面临的服务困境，完善短期应急处置安排及长期照料机制的制度设计；与此同时，家庭也应配合社会组织服务的开展，为监护困境儿童提供更有效的支持。总而言之，只有三者协调整合，才能为监护困境儿童构筑坚固的福利三角保护体系。

（衷心感谢华东师范大学社会工作系研究生薛媛媛、陈艺华、钟宇洋、杨佩洁、王天童、徐婷婷在写作过程中提供的帮助。衷心感谢评审专家的建议。）

Research on the Protection Policy of Unattended Children Based on the Theory of Welfare Triangle： Taking Shanghai as an example

HUANG Chenxi， CHEN Ting

（School of Social Development， East China Normal University， Shanghai， 200241， China）

Abstract： The needs and causes of unattended children are very complex， which are the sore points and difficulties in the protection of children in difficulties. Based on the welfare triangle theory， it is found that the lack of ability and willingness of family guardianship is the fundamental reason for these children， and the market and society cannot provide the proper protection function， which makes these children face the overall challenge in physical and mental health. The existing laws and system design cannot fundamentally solve the problem of who will supervise and how to supervise. It needs the cooperation and integration of the government， family， society and market to form a joint force for the protection of children in prison.

Key words： unattended children； welfare triangle； Shanghai