我国海洋灾害应急管理体系问题及其适应性治理思考

陈瑜 裴兆斌

引言

21 世纪开始，受到全球气候变化、环境污染和人类开发活动等多重因素的影响，海洋灾害已经成为全社会共同关注的问题。海洋灾害，一般来说是由于海洋变异而导致对海洋本身或海岸造成的灾害。根据“我国近海海洋综合调查与评价”专项《海洋灾害调查技术规程》，海洋灾害主要分为海洋环境灾害、海洋地质灾害和海洋生态灾害等类型。其中，海洋环境灾害和海洋地质灾害多表现为自然环境对于海洋环境的灾害影响，其中，海洋环境灾害包括风暴潮、海浪和海冰等，海洋地质灾害包括海洋地震及次生灾害、海岸侵蚀、海水入侵、土壤盐渍化和海平面变化等现象。而海洋生态灾害除了包括赤潮、海浪、海冰等自然因素灾害之外，还特别包括由于海域污染、工程失误、船舶溢油等人为因素造成的海洋生态环境恶化。近年来由于海洋生态灾害导致的事件越来越多，从2010年墨西哥湾漏油事故，2010年“7·16”大连输油管道爆炸事故到2011年渤海蓬莱油田溢油事故，再到2018年福建石狮市有毒赤潮事件，这类灾害直接导致局部海域严重污染、大批渔民和养殖户损失惨重，部分海域甚至成为“没有鱼生存的死海”。这些海洋灾害的爆发引发了人们对海洋灾害应对的思考（图1—图3），也带来了海洋灾害管理的现实问题：我们应该如何应对未知的、可能带来重大风险的海洋灾害？

图1 2019年我国海洋灾害直接经济损失（数据来源：《中国海洋灾害公报》）

图3 2010年7月16日大连输油管道爆炸事故

为了解决海洋灾害管理的现实问题，自2003年“非典”疫情之后，我国政府设立了“一案三制”应急管理体系，也展开了相应的海洋灾害应急管理工作。我国政府建成了以政府系统为主导的应急主体体制，开展了灾害事前、事中、事后环节相应的应急运行机制，也出台了10多部海洋灾害法律法规。但是从2020年初我国地方政府在新冠肺炎疫情暴发初期的应急处置就可以看出，当重大灾害来临时，能否高效地应对及处理危机，对我们而言仍旧是个巨大的挑战。因此，在我国海洋灾害应急管理过程中，如何构建有效的海洋灾害应急管理体系，如何通过整合资源有效提升海洋应急管理能力，减轻突发事件带来的损失，增强海洋可持续性发展，成为当前我国海洋应急管理乃至海洋治理中亟待解决的一个重要问题。

图2 风暴潮占海洋灾害的比例示意图（数据来源：《中国海洋灾害公报》）

我国海洋灾害应急管理体系的现状与问题

根据王光星等（2010）关于我国应急管理研究的“多中心治理需求观”视角，我国海洋灾害应急管理体系建设主要包括管理主体体系建设、应急管理过程建设、应急管理机制建设三个方面。

（一）应急管理主体力量单一

我国海洋灾害应急管理主体力量较为单一。应急管理部成立之后，我国海洋应急管理主体是以政府为主导的部委或部门间协同网络，应急管理部和国家海洋局具有指挥和管理海洋灾害的直接权力和责任，各地各层级相应政府组织协同和配合应急管理部和国家海洋局的工作（图4）。这是一种复合了科层结构的网络结构，而非纯粹的科层结构或网络结构，是以单一的政府力量应对未来严峻的海洋灾害。面对错综复杂的未来海洋灾害问题，仅包括政府的主体网络在资源配置、物资储备与调配等方面还是缺乏很强预见性的系统应对措施，很难满足灾害暴发时的激增性需求。同时，我国海洋灾害主体建设对社会主体参与问题探讨不足，对于如何借助社会资源或社会资本力量共同防范海洋灾害风险的研究不充分，特别是如何将社区主体参与新冠肺炎疫情防控工作的宝贵经验融入海洋灾害应急主体建设之中，是缺乏相关讨论的。

图4 我国海洋灾害应急管理中央层级主体脉络

（二）事前应急管理过程薄弱

我国海洋灾害应急管理过程可以分为事前、事中、事后环节，主要包括灾害预报、应急预案、领导工作体制、法律制度等几个部分（图5），但是事前应急管理过程力量相对薄弱。

图5 我国海洋灾害事前应急管理过程体系

灾害预报方面，我国初步形成了由国家海洋局、海洋预报减灾司、防灾减灾中心构成的海洋预报减灾工作机构体系，并完善了国家海洋环境预报中心的业务运行机制。例如，辽宁、山东两省海洋部门在原环保处的基础上加设预报减灾机构。

应急预案方面，我国海洋灾害应急管理制定了主要海洋灾害的应急预案，包括中央政府和地方政府两个层面，中央层面如2005年1月国务院颁布和实施的《国家突发公共事件总体应急预案》，国家海洋局颁布和实施的《全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划》、《赤潮灾害应急预案》以及《风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案》等，地方层面如《辽宁省船舶污染海域应急预案》、《辽宁省突发海洋自然灾害应急预案》和作为《辽宁省人民政府突发公共事件总体应急预案》专项预案的《大连市突发海洋自然灾害应急预案》等。

领导工作体制方面，我国海洋灾害应急预案中详细地规定了应急管理的领导体制。具体来说国家海洋局设立相关灾害类型的应急工作领导小组，由各级政府主管业务的局领导担任小组的组长和副组长，国家海洋局环保司、办公室、中国海监总队、国家海洋环境监测中心、国家海洋环境预报中心等部门的分管领导组成小组成员；同时，国家海洋局领导小组设置了办公室和应急专家组。

图6 2011年6月4日，蓬莱19-3油田突发溢油事故

法律制度方面，我国初步设立了海洋灾害应急管理的法律制度，包括《海洋环境保护法》《海洋倾废管理条例》《防止船舶污染海域管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》等十多部法律法规。

从以上我国海洋灾害应急管理过程的现状可以看出，我国海洋灾害应急管理过程建设在事前、事中、事后环节部署了工作，但事前应急管理过程相对事中、事后而言非常薄弱，主要原因是由于我国长期以来实行单一灾种管理模式。特别是事前应急管理缺乏统一的社会协调指挥体系，例如物资储备与调配等协调体系，导致灾害来临时应急指挥平台在黄金救援期难以有效发挥作用。

（三）应急管理机制建设缺乏明确理论指引

我国海洋灾害应急管理机制建设存在部门协同的困境，主要原因在于应急机制运行缺乏相应的理论指导。在海洋灾害应急预案编制、监测与预警、应急响应等一系列应急活动过程中，基层单位之间更多的是一种较低约束承诺的非正式协作关系，这会导致基层单位之间缺乏有效沟通，相互配合程度较低，存在着推卸承担责任的风险。同时，在地方政府跨部门之间采取各种协同合作，往往是为应对某一突发事件或某一阶段工作，而组建的各种领导小组或行动小组等临时性机构。临时小组内部存在着从本部门利益出发的观念和工作方式，导致各部门合作主动性较低、信息沟通不畅等问题，这些都影响实际合作的效果。出现以上松散协作关系和组织形式的主要原因，是没有将网络治理、协同治理或者适应性治理等较为成熟的管理理论和海洋灾害应急管理过程紧密结合，而其中适应性治理是较为适用于海洋灾害应急管理的理论框架。

（一）适应性治理框架

适应性治理框架（Adaptive Governance）是近些年公共管理领域发展起来的新型治理模式，由迪茨（Dietz T.）、奥斯特罗姆（Ostrom A.）和斯特恩（Stern P.）最早提出。张乐（2021）提炼出其核心思想是以管理制度变迁来应对环境变化产生的复杂性与不确定性。由于应急管理者一般会遵循过去的经验教训指导未来的应急管理实践，但是面临未知的灾害风险，决策充满不确定性，需要应急管理具备由认知、沟通、协调和控制四项职能组成的适应性过程。

1.认知职能

在危机管理中，认知的定义是“识别社区所面临的风险程度并根据该信息采取行动的能力”。认知提供了由感知到行动的转变，它通过对自身风险的感知以及对他人风险的理解，使自身认识到不采取行动可能会对自身和他人造成不可挽回的伤害，这种认知的转变有利于整个社会的集体行动。例如，新冠肺炎疫情暴发初期，地方政府领导者很难识别疫情影响的深度、规模和致死性。当公共领导者意识到疫情致命性时，它已经在社区悄然传播。尽管后期应急管理者通过抑制社交互动措施减慢病毒传播速度，但是也给经济增长带来严重影响。所以，认知职能就是通过同情心要素创造应急管理者与其他群体的密切联系，促使应急管理者感知自身和理解他人的风险，分享和带动有利于整个社会的集体行动。

2.沟通职能

沟通是发送者和接收者之间的消息连接过程。沟通可以在具有不同角色的行为者之间创造共享的意义，它是向全球的合作机构以及不同国家公众通报潜在风险和基本原理、基于证据的缓解措施以及需要集体响应的必要性方法。一个有效沟通的例子是将肺炎疫情作为一种看不见的、新颖的、致命的威胁向公众加以解释，需要强有力的领导，及时且基于证据的信息，以及建立广泛的公众共识以支持集体行动。所以，应急管理者可以通过沟通职能使多元社会主体之间实现信息共享，也可以向其他国家和公众传递具有充分证据的潜在风险缓解措施和必要性集体行动方法。

3.协作职能

协作是由组织以相互依赖的参与功能调整资源、任务和时间，实现共同目标的程度。在复杂环境中，协调需要阐明不同参与者之间的共同目标，以应对共同的风险。例如为应对新冠肺炎疫情的风险，每个国家都面临着如何以减慢或停止病毒传播的方式调整各自国家应对系统组成部分的决定，这些行动也将有助于实现全球目标。当应急领导者通过及时、知情的沟通与公众建立信任，公众能够接受针对自身和社区提出的行动，并在危机的特殊约束下集体行动。所以，协作职能则是应急管理者运用协作阐明多元社会主体的共同目标，通过及时和知情的信息沟通与多元社会主体建立信任关系，使社会主体在危机约束下能够接受应急管理采取的集体行动，以应对共同风险。

4.控制职能

控制是对外部威胁做出响应并仍保持社会正常运转的能力。例如对于新冠肺炎疫情，控制意味着保持减轻感染传播、建立医疗保健能力和管理经济社会安全水平三者之间的平衡。特别是对于类似新冠肺炎疫情这种全球性危机，不仅需要在国家内部跨区域进行协调，还需要跨国界进行协调，以使此类危机得到有效控制。所以，控制职能是应急管理者运用管控职能平衡经济发展和应急管理活动，实现国家内部跨区域协调、甚至进行国家间协作。

（二）适应性治理框架下国外政府应急管理主体网络化建设

国外政府在适应性治理框架影响下针对海洋灾害应急管理开展了相应的工作，值得借鉴。应急管理主体建设方面，普遍倡导多元化、区域化、网络化的多元社会主体协同治理，具有代表性的是“全国准备”基本战略应急管理主体体系。“全国准备”应急管理主体体系是应急管理者对于认知、沟通和协作职能的良好运用，该体系不仅包括政府、企业，还特别将社区作为应急管理的重要主体之一。1989年世界卫生组织最早提出社区作为灾害预防主体的“安全社区”理念，并通过专门机构推广该理念。1999 年联合国在“国际防灾战略”（ISDR）中明确强调“政府的作用”转变为重视“建设应对灾害能力强的社区”。2005年联合国第二次世界减灾大会进一步重申防灾社区主体的建设。基于这种“减灾社区”和“可持续社区”的理念，美国构建了自上而下完整的社区应急管理体系。除美国之外，其他国家也非常重视社区或公众在应急管理主体建设中的作用，澳大利亚 EMA 提出了“有准备的社区”理念，德国也强调社会合作的应急管理模式等。

（三）适应性治理框架下国外政府事前应急管理过程防范

国外海洋应急管理过程建设特别强调需要建设海洋灾害前期预警体系。前期预警系统是协作和控制职能的运用，美国海洋灾害预警管理体系是此方面的表率，不仅包括高效协作的预警体系，还包括预防应急反应指挥中心、信息库系统等内容。此外，韩国政府也通过设立中央安全管理委员会的会商制度，在突发事件、特别是复合型、跨域型巨灾的应急预警、响应与处置中发挥效力。

（四）适应性治理框架下国外政府应急管理协同机制建设

国外海洋灾害应急管理协同机制建设突出的表现是具有网络化的跨部门协同机制。建立网络化跨部门协同机制是四种职能的综合运用体现，美国海事机构基于“跨州区域应急管理协作”观，通过各相关政府部门间签订合作协议、建立协同关系，成立了跨部门协同的海洋综合管理机构——国家海洋委员会，并制订了《州际应急管理互助协议》。此外，美国将参与应急响应中的联邦、州和地方各级政府部门、私营部门、非政府组织、社区居民予以整合，建立了纵横交叉的网络化协作机制。特别在全社区协同机制中，美国强调了多元主体的协调配合，通过非营利组织、慈善组织参与，社区力量得到进一步强化，社区居民也增强了自身的参与兴趣。

基于适应性治理理论框架的不断发展以及对各国政府实践经验的有效借鉴，我国海洋灾害的适应性治理可以从治理主体、应急管理过程、应急管理机制三方面加以完善。

（一）治理主体网络化建设

应急管理者需要认识到应急管理主体体系需要由政府、市场、第三部门构成全社会应急管理网络，包括掌握电力、电信、石油等关键基础设施的国有和地方企业、志愿者组织、民间组织和公众等各种力量。社区组织也是海洋应急管理的重要主体之一，政府需要从“划桨者”转变为“引航者”，也就是从“控制者”转变为“协调者”，主动下放权力，加强与社区互动，促进社会自治组织和居民的良性沟通，将社区主体在应对新冠肺炎疫情中发挥积极作用的成功经验运用于海洋灾害应急管理之中。此外，我国社会公众存在参与海洋灾害应急管理的程度不足、参与意识淡薄等问题，其原因在于由政府主导的环保工作模式使得公众和企业在保护海洋环境的参与意识、社会责任感方面缺失，形成明显的“依赖政府型”公众，特别是在处理海洋灾害突发事件中，公众的合作参与更是困难。所以，应急管理者需要由“主导”转变为“引导”，将海洋行政审批事项减少或下放，加强社会各界的沟通和协调，包括建立志愿者服务参与组织、志愿者服务应急救援队伍等多种形式。

（二）事前应急管理过程建设

针对我国海洋灾害应急管理过程中事前应急管理建设薄弱的问题，结合适应性治理框架，需要建立我国海洋灾害应急信息共享网络。该网络是在不确定的风险分担条件下，通过海洋灾害研究、知识和协作信息在科学家、学者、公共管理者和公众之间共享，以及共同探索、确定和防范海洋灾害风险的方法；更重要的是通过协作职能利用社会资本和社会资源建立和维护信息基础架构，以增强应急管理者和多元社会主体的海洋灾害认知度，支持应急管理者和多元社会公众不断学习和适应动态的海洋灾害风险环境，这将是应对未来全球重大社会风险威胁的前提保障。因此，海洋灾害应急管理过程建设需要强调海洋灾害应急管理事前准备的重要性，并通过跨机构、跨区域系统来保障应急管理事前准备的效力；特别在中国情境下建立事前统一的社会协调指挥体系研究，以及物资储备和调配协调体系。

（三）应急管理协同机制建设

我国海洋灾害应急管理机制建设的特点是跨地区、跨部门之间存在网络化协作，但是协作关系缺乏有效理论指导和约束，导致跨地区、跨部门网络化协作效力有限。由于各网络成员拥有不同目标、利益和资源，同时网络具有主体跨边界、相互依赖以及相互依赖关系不确定等特点，导致网络成员间的关系并不稳定。基于国外海洋灾害治理经验，我国海洋灾害应急管理机制建设需要以适应性框架为机制建设的基础。发挥政府控制、协作和沟通职能，引导企业、学校、社会组织、社区、公民等多元社会主体力量参与海洋灾害应急，实现多元社会主体间权力的平衡。特别需要重视地区间跨部门整合、协同与整体运作，从而提升海洋灾害应急管理的网络化协同绩效。

综上，我国海洋灾害应急管理体系建设需要关注以上三个方面展开建设和筹备。基于相关领域应急管理体制建设的经验，以适应性治理理论为指导，建设我国海洋灾害多主体参与的应急结构、国家物资储备保障体系、跨区域物资共享调配机制等相关内容，创新建设我国海洋灾害的适应性治理模式，提升我国海洋灾害应急管理工作的绩效。