我国粮食收储调控能力建设现状、问题及对策

曹正伟，石若琪

(上海交通大学农业与生物学院，上海 200240)

储粮千日，用粮一时。新冠疫情极有可能引发新一轮的国际食物供给危机和粮食价格危机。肆虐的洪涝等自然灾害给农业生产带来一定严重威胁，错综复杂的国际政治经济环境对一些国家粮食供应提出了严峻考验。这些新变化都为我国粮食安全敲响了警钟，折射出常态化关注粮食安全的紧迫性正如习近平总书记指示的“越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全”，习总书记还在多个场合多次强调“中国粮食，中国饭碗”并提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。当前形势下，需要迫切加强粮食收储增强国家粮食宏观调控能力，推进粮食安全治理体系和治理能力现代化，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食收储保障体系，聚焦粮食生产、储备、加工、流通、销售、监管等全过程，推动形成政府储备与企业储备功能互补、协同高效的新格局，进而从容应对国际粮食危机。

近年来，尽管我国粮食收储制度不断完善，但仍存在不足，学术界开展了大量研究。总结而言，一是体制机制上存在缺陷，如李国庆[1]认为我国对粮食安全行政违法行为的法律规制不足，欠缺与义务设定相匹配的问责机制；二是收储端的市场化改革难以完全兼顾以粮食加工业为代表的下游产业链，如武舜臣等[2]认为一些粮食加工企业自身还欠缺满足市场机制的一般要求；三是不同类别的储备粮占比不均，如张威[3]提出中央储备粮以原粮形式储存且规模偏小，无法及时应对自然灾害或重大突发事件；四是粮食损失问题也不容忽视，如Manandhar等[4]发现粮食收获后损失的重要因素在于储存损失。针对上述问题，学者们也提出了一些提升粮食收储调控能力的对策，主要包括以下领域:一是重视粮食收储制度优化，周劲松等[5]提出要改进政策性粮食存储制度结构和进口结构；二是构建多元主体共同参与的粮食储备格局，姚毓春等[6]借鉴日韩两国维护粮食安全政策，并指出要提升仓储物流建设现代化水平；三是坚持粮食收储制度市场化改革，如武舜臣等[7]指出妥善利用超常规政策手段，增加政策扶持弹性，张晶等[8]也认为应继续完善最低收购价政策来发挥市场机制作用，宋亮等[9]针对玉米收储制度改革，提出重视发挥市场机制作用；四是制度的完善与设计上还需要进一步优化，如普蓂喆等[10]提出粮食收储改革应更注重统筹协调，解安等[11]则指出要运用大国效应增强话语权，张元红等[12]还提出调整产出结构，适度降低粮食储备率，进而提高我国的粮食安全水平；五是引导粮食科技政策逐渐发挥更重要效能，如Nie 等[13]指出粮食科技政策对应对粮食安全促进作用。此外，如Yao 等[14]和Liu等[15]分别基于Manquist 指数评价模型和层次分析法与模糊综合评价的政策满意度评价模型，进而评价粮食最低收购政策的实施效果，Xu 等[16]研究了2002-2014 年中国粮食增产并未引发收获悖论现象，Valmor 等[17]提出粮食储存室应关注粮食收获后特性的保持，Li 等[18]提出适应大农户需求的新型仓储技术和政策，Pattanaik 等[19]则研究了仓储发展和监管机构的重要性。

聚焦我国粮食收储调控对粮食安全的贡献，本研究讨论了目前我国粮食收储在收割、运输、储存方面存在的问题，有针对性地提出了进一步完善我国粮食收储调控能力的策略及推进路径，以期应对新冠疫情肆虐、洪涝灾害频繁、错综复杂的国际环境对国家粮食收储带来的挑战。

1 我国粮食收储调控能力建设情况

1.1 粮食储备是粮食安全的重要基石

习近平总书记指示，我们要利用好国内国外两个市场，来确保粮食安全。我国的一项制度优势，就是中国特色的粮食收储制度，作为国内粮食市场的重要蓄水池，发挥对粮食产品的供求调节作用，进而起到保障粮食供给数量的充足和质量的安全的作用(图1)，即通过储备粮吞吐轮换机制与临时收储政策等实现粮食供求的安全与平衡，确保主要粮食品种价格基本稳定，基本供给不脱销不断档。

图1 粮食收储制度及其在国内外市场的作用Fig.1 Grain purchasing and storage system and its role in domestic and foreign markets

当前，我国粮食库存资源足，体现在粮食库存比均高于17.0%的安全线水平，除大豆外普遍高于世界平均水平，是我国粮食安全的一项重要保障(图2)。其中，小麦和大米的库销比逐年上升，但玉米自2015 年开始去库存效果突出。截止2020 年，国内小麦、大米、玉米和大豆的库存消费比分别达到116.9%、78.0%、66.8%和24.3%，前三类粮食分别是世界平均水平的3.01 倍、2.17 倍和2.73 倍，但大豆的库存消费比仅为世界平均水平的71.3%。

图2 我国主要粮食库存消费比变化情况(2000—2020)Fig.2 Changes in China’s main grain inventory consumption ratio from 2000 to 2020

粮食库存量提升了粮食自给水平。除大豆外，我国粮食自给率处于较高安全保障水平(如图3)。其中2020 年大米和小麦的自给率分别达100.5%和99.4%，实现完全自给；玉米自给水平在2014 年达峰值，但在国家玉米去库存举措影响下，2020 年自给率为90.8%，处于基本自给水平；但大豆的自给率从上世纪九十年代初开始下降，从1998 年开始跌破可接受范围线，并且在2015 年降到最小值，此后略有好转，2020 年大豆自给率为16.7%，即大豆自给率约为1/6。与此相比，全球粮食自给率波动较频繁，个别年份降至基本自给线以下，说明粮食安全在不确定性中也面临着巨大的风险。

图3 我国主要粮食自给率变化情况(2000—2020)Fig.3 Changes in China’s main grain self－sufficiency rate from 2000 to 2020

1.2 粮食储备的现状与成效

“十三五”时期，我国粮食和物资储备系统深入实施国家粮食安全战略，为国民经济健康发展奠定了雄厚的物质基础。“十四五”规划再次提出要“保障粮、棉、油、糖、肉等重要农产品供给安全，提升收储调控能力”，进一步说明了保障重要农产品供给安全，提升收储调控能力的重要性。2020 年，我国粮食市场化收购比重达到98%。

粮食仓储现代化水平明显提高，粮食储备能力显著增强。2018 年，全国共有标准粮食仓房仓容6.7 亿t，简易仓容2.4 亿t。现代化新粮仓在逐步替代老粮库，仓容规模增加，设施功能完善，安全储粮能力增强，总体达到了世界较先进水平。

粮食储备体系不断健全，有效发挥了守底线、稳预期、保安全的关键作用。中央储备粮规模保持稳定，地方储备能够满足产区3 个月、销区6 个月、产销平衡区4 个半月的市场供应量，36 个大中城市和价格易波动地区保证10～15 d的应急成品粮储备。2020 年累计竞价销售成交政策性粮食1.2 亿t，保障了市场粮源充分供应。

国际合作进一步加强，增强了全球粮食供应链掌控能力。2020 年，我国累计进口749 万t 小麦、223 万t 大米、2 041 万t 玉米及高粱、大麦等替代品，充实了粮食储备能力，保障了国内粮食稳定供应。

2 粮食收储过程中存在的问题与突破路径

2.1 面对的主要问题

我国粮食收储过程面临一系列亟待解决的难题。一是粮食收割环节的损耗严重，如武拉平等发现[20]，水稻和小麦的机收环节损失率分别为3.83%和4.12%。此外，土地细碎、田块不规整也带来一定程度的机收不完全。二是粮食物流节点布局有待优化，粮食仓储粮食物流节点间衔接效率低。三是粮食物流基础仓容缺口大，功能不健全，无法保障粮食质量及安全。三是粮食物流信息化程度不高粮食运输设施参考参数与标准化程度低。四是由于农业生产区域化，粮油生产和消费严重不均衡，未形成终端社区网络。

2.2 路径选择

第一，统一粮食储备思想。大中城市更要提升都市农业的重要性，深化粮食安全稳定度，强化自我储备能力；加强市场储存鼓励政策；关注粮油储备的数量与质量。推动产供销、贸工农一体化，发展共同营销、订单农业和产业链融合，加快一二三产业融合。

第二，加强研究粮食综合改革方案和粮食总体发展战略。研究WTO 框架下我国粮食储存综合改革方案，改革完善农业支持保护政策，制定符合综合改革方案，稳妥坚定的深化粮食收储改革。大力培育多元收购主体，用收购贷款、临时减税、财政补贴等措施，鼓励民营粮企入市。

第三，强化能力建设，加快组织创新，推进农村一二三产业融合，发展全产业链条。保障粮食安全，稳步推进粮油储藏技术，创新发展深加工和装备制造等技术，提高国际竞争力。

第四，加强大中城市粮食收储能力。加强构建大中城市粮食应急保障体系，科学布局大中城市粮食应急供应网点、应急加工企业、应急配送中心，扶持应急储运企业不断壮大。

第五，强化粮食收储监督管理。加强粮食入库、储存、出库各个环节闭环管理。创新完善监管机制，提升各级粮食收储部门意识，压紧压实工作责任，确保市场规范有序，落实粮食安全任务。

第六，推进国际化进程。提高国际化经营水平，强化粮食安全全球化布局，培育海外生产基地，打造国际化农业品牌，提升农业市场国际竞争力。

3 对策建议

第一，自上而下形成常态化高度重视的统一思想。建议各级政府和人民群众始终把保障国家粮食安全作为重大政治责任，构建强大的共识与合力，形成重农抓粮、提升农民务农种粮积极性的良好局面。

第二，多措并举应对新冠疫情带来的风险挑战。当前，国外疫情形势严峻，国内疫情在个别地区时有反复，粮食收储也需要摆在突出位置，切实加强粮食调控能力。建议加强对粮食等农副产品的常态化稳定供应，强化粮食的生产保障能力；完善针对大中城市粮食供应的物流服务体系建设，强化农产品批发市场和物流集散中心辐射能力，完善农产品电商与物流配送体系；加强粮食战略储备，提升粮食仓储物流设施建设水平，降低储备损耗率，提高附加值和溢价能力，进一步提高粮食收购价格水平的托底功能；开展粮食贸易领域的国际合作，站在新的起点拓宽粮食多元化进口渠道；加强监测预警预判，科学研判疫情等带来的新挑战；加强新闻宣传引导，维护粮食等农产品市场秩序。

第三，因地制宜突破农业生产力发展的制约瓶颈。加强粮食安全领域的科技产业的协同创新，释放新的农业生产力，建议加快形成一批重大粮食产业科技成果，建成世界粮食产业创新人才、农业科技要素和农业高新技术企业的重要聚集地；坚持发展粮食种源建设与保护，以机器换人工程为突破口向现代工厂化农业、环境友好型农业转型升级；加快完善粮食等农业科技成果转化交易一站式服务平台，探索并逐渐形成规范的农业科技成果评估定价模式；加快完善成果转化提升农业生产力的体制机制，设立农业科技成果转化专项引导资金；加强人才队伍建设，优化农业科技人员职称评价与晋升体系与双向流动机制，发挥基层农业科技推广体系培训的作用，从而提升粮食科技成果向生产力转化的内生动力。