地下水取水工程登记过程中存在问题及对策探析

吴方力，吴浩力

（1.陕西省地下水保护与监测中心,陕西 西安 710003；2.陕西省水利发展调查与引汉济渭工程协调中心 ,陕西 西安 710003）

1 前言

地下水取水工程是地下水资源开发利用的主要途径,加强对地下水取水工程的管理,对全面保护、合理开发地下水意义重大,也是贯彻落实习近平总书记2014 年3 月14 日对水利工作的重要指示、2020 年全国水利工作会议精神和“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调,为进一步夯实地下水强监管工作打基础。

陕西省水资源短缺,对地下水的依赖和开发利用程度较高。据最新的水资源公报,陕西省地下水资源量仅为139.37 亿m3,相比全国31 个省份的地下水资源量排名靠后,为第19 位,比全国平均地下水资源量少了约124.88 亿m3。2019年陕西省地下水供水量为33.11 亿m3,占总供水量的33.61%,高于全国平均地下水供水量约15.6 个百分点,排名全国第10 位。

图1 全国地下水资源量柱状图

近年来由于城乡建设和城市发展快速的需要,每年有大量新建、报废的各类地下水取水工程。据最新水利统计年鉴,2019 年,陕西省规模以上机电井共计14.9 万眼,规模以下机电井共51.4 万眼,相较于2011 年全国水利普查的数据,规模以上机电井数量新增了2800 眼,增幅1.9%,规模以下机电井减少了29.69 万眼,减幅达36.61%。为全面及时掌握地下水取水工程数量、规模、分布、位置、能力、效益及其运行状况等动态变化情况,建立省、市、县三级地下水取水工程信息数据库和资源共享机制,形成规范、权威的地下水取水工程信息平台,增强水利公共服务及应急管理能力,全面落实最严格水资源管理制度和加强地下水保护,结合《陕西省地下水条例》和《陕西省地下取水工程管理办法》的相关规定,2018 年9 月,陕西省水利厅牵头,由陕西省地下水保护与监测中心负责开展了地下水取水工程登记工作。

图2 全国地下水供水量占水资源总供水量比例柱状图

2 地下水取水工程登记工作概况

本次登记是在水利普查地下水取水井专项数据的基础上,对全省共13 个市（区）2012 年1 月1 日~2018 年12 月31 日期间建成未报废的各类取水井（机电井、大口井、轻型电力井、人力井）、地源热井、注水井、回灌井进行全面核查登记。登记内容为登记对象的基本信息、管理信息、井及含水层信息。按照“全省统一领导,地方分级负责”的方针,以行政村（社区）为登记小区开展登记。在本次登记工作中,各地市水利部门的工作人员投入了大量的时间和精力,给登记工作提供了大力支持。截止2019 年1 月,各市登记机构共动员了1500 余人参加（不包括政府工作人员和临时抽调、外聘人员）,深入全省107 个县（市）的1768 个乡、镇、街道办,逐村逐户的对各类地下水取水工程进行核查登记,各县级登记机构共填写核查表、登记表约20 万份、录入登记数据数十万条,省级登记机构为各市上报的登记数据都出具了审核意见,至2020 年的9 月底全部登记上报完成,成果包括核查表、登记表、数据库、报告等。

3 地下水取水工程登记中存在的问题及原因分析

由于地下水取水工程建设主体多、数量大,空间分布广,登记工作繁重,对其进行有效监督和管理难度极大。在实际工作中,困扰登记工作的问题主要有以下几个方面。

3.1 取水工程基数庞大,指标众多,登记工作量大且艰

据《2019 年陕西省水利统计年鉴》,我省现有规模以上机电井14.93 万眼,规模以下机电井共51.45 万眼,其中,仅渭南一市就有4.3 万眼井。而在登记表中,各类指标共计70 余项,其中,规上登记表有31 项单井指标,规下有13 项指标,其他如注水井、回灌井的指标也有26 项。数据量数以千万,而之前的水利普查仅对规模以上机电井和规模以下机电井进行了详细普查（注水井、回灌井和地源热泵井为本次登记新增）,且部分指标与登记不同,普查中人力井仅调查了数量,并没有涉及详细的指标,且时间久远,意味着本次登记只能参考普查数据,没有直接可用的数据库,登记人员不得不逐个逐项、逐村逐户,深入到田间地头、房前屋后进行重新核查。加之路远难走、找不到使用人等不利因素,对本次普查工作的进度造成极大的影响。

3.2 传统登记方式时效性差、准确率低,难以满足需求

地下水取水工程登记数据中包含了一些个人信息、详细地址及经纬度、高程等涉密数据,根据《中华人民共和国水法》和《水利部保密工作管理规定》,为保证国家信息安全,登记系统采用省、市、县三级流程,即数据登记完成后县级机构初审,再报市级机构复核无误后,报省级登记机构终审形成最终成果。由于专用的地下水取水工程登记系统不接入互联网,数据无法实现数据的实时传输,只能通过将数据刻盘和拷入U盘逐级上报的方式进行,如一个市的数据上报至省级审核,正常周期得一周时间,若数据上报不及时,则周期会更长。再若上报的数据在审核后发现问题,县级核实数据又需要去现场重新调查或对比资料,进一步加大了基层登记人员的工作任务。故因数据成果上报不及时,审核反馈周期较长,造成登记进度迟缓。

如图3所示,地下水取水工程登记分为前期准备、对象核查、填表登记、整理分析、录入上报五个流程进行,前期指标数据是登记人员采用资料搜集、实地踏勘的方式获取,用纸质登记表填写记录,再对调查到的数据进行对比分析整理,最后整理汇总后录入登记系统。这当中极易产生误差,例如前期核查中该井填写的用途为灌溉井,在后期又登记为工业井,诸如此类问题不胜枚举。这一方面是由于工作量大,登记人员不足或疏忽而造成的信息录入及审查的偏差；另一方面则反映出传统登记方式的不足,即不能如智能终端那样自动识别错误的录入信息。

图3 登记流程图

3.3 基层登记人员不足,且部分登记人员专业性不能满足

自2018年以来,我国出于新时期发展的需要,各地政府机关和企事业单位进行机构改革调整,各县（区）水利机构原本的登记人员由于工作需要或岗位调动而发生变化,致使基层登记人员减少,个别县（区）甚至出现了只有一名登记人员负责全县登记工作,使登记工作量不均衡,导致登记任务不能按期完成。此外,因地下水取水工程的概念繁多,各种指标之间相互关联,要求登记人员对于地下水取水工程要有相应的知识储备和软件操作技能,为此,在登记工作启动前,省上专门为名市、县（区）约1500 多名登记人员做了前期培训,但由于基层单位工作人员专业和技术能力不足,如在实际工作过程中有相当多的工作人员对登记指标不明确,对登记软件操作不会使用,进而对获取的数据未能进行有效分析,导致登记的指标数据出现各种错误和矛盾。

3.4 新建地下水取水工程未按照相关法规要求备案、验收和登记

2016 年4 月施行的《陕西省地下水条例》第二十三条至第二十五条,对新建地下水工程的流程有明文规定,包括施工前的申请,施工方案的审查,施工过程中的监督以及后期的验收、备案和登记等。然而部分地下水取水工程在建设前没有及时向县级以上水行政主管部门备案,建成后也没有及时提交资料,或者报备的资料不完整,造成登记表中机井部分数据如井深、井壁管材料、地下水层位描述、水质等指标无法填写。

3.5 基层水行政管理部门缺乏设备,经费难以满足需求

在登记过程中,一些地下水取水井因为修建时代久远,缺乏成井资料,导致水温、水质、pH值等相关信息无法填写,基层登记机构必须用专业设备实测或者通过第三方机构化验的方式获取数据,但因前期按照登记方案中说明,登记工作的经费预算由各级水行政主管部门通过事业经费解决,而购买测量设备、租用车辆、聘用人员等,包括今后的常态化登记工作持续进行都需要一定的资金扶持,事业经费审批困难,资金量少,难以满足实际需求。

4 应对措施

4.1 建立地下水取水工程数据资料库,构建网络化登记平台

针对3.1 及3.2 所述问题,应当建立地下水取水工程信息化数据库[1]。让登记人员在实地登记中能够一次性将数据录入系统、工程类型、水源类型、取水用途等指标可以直接插入,减少用户录入和资料查阅对比和数据分析的工作量。

同时,结合上面所述的信息化资料数据库,在今后的工作中也要引入如3 S技术[2]、大数据、云计算、手机APP等新型信息化手段,建设基于互联网的新型登记信息平台,实现省、市、县三级管理部门对于地下水取水工程的GPS定位、影像采集,数据录入、资料上报、审核查询、轨迹监控、数据汇总,数据导入导出、后期方便新增模块等一系列目标。使得上下级之间能够数据共享互通,及时的将现场发现的问题上报主管部门进行实时审核,减少用户录入和修改的频率,加快审核进度和提高数据的准确性。

4.2 深化基层水利管理体制改革,加强统筹协调机制

针对基层数据获取困难的情况,建议一是结合新时期水利创新发展及农村城镇化建设的需要,进一步深化基层水利管理体制改革[3],强化基层水行政主管部门与基层行政管理部门间的协调,针对地下水取水工程点多面广的特点,因地制宜的采取专业化集中管理及社会化管理等多种管理方式。健全基层水利服务机构,强化业务指导,有计划地组织技术培训,不断提高登记人员素质。积极探索建立县（区）级水利部门与乡（镇）政府机构和村（居）民委员会等管理部门的长效合作机制；二是县级水行政主管部门应进一步加大地下水取水工程登记工作的宣贯力度,让民众能够更好地理解地下水取水工程登记的重要性,方便登记人员在实地获取数据时能够准确获取数据,减少后期返工。

4.3 细化职责任务,健全基层人员工作管理制度

针对基层人员不足的情况,基层单位在认真推行机构改革的同时,应全面评估、细化、界定职责任务,健全登记人员工作管理制度：对于参加培训工作的专业技术人员,要依据职能定岗定责,明确责任到人；对于工作量大,事务繁琐的岗位,根据情况大体均衡、清晰岗位责任、优化工作流程；对登记工作中的实地核查人员、录入登记人员属于专业技术人员,不得随意调动和调整工作岗位,或在不改变原有工作人员数量和质量的基础上适当增加或外聘,通过多人合作、轮班倒、“一事多岗”等方式,最大限度解决工作量不均衡、基层人员流动性大的情况；登记工作负责人、联络人属于登记工作管理人员,应实行“多人一岗”,这样在工作调动等其他客观原因无法履行工作职责的,可以将工作事项交于另一名负责人,确保“人人有事干、事事有人干”,在登记工作时限要求下,全面完成工作任务。

4.4 推进基层专业技术人员梯队建设,提升登记人员业务能力

针对基层登记机构登记人员专业知识缺乏的情况,首先应建立一套以人为本的水利人才发展战略[4],人才是发展的出发点和落脚点,将人才资源盘活；二是依据《深化农田水利改革的指导意见》,实施水利三支一扶计划,采取定向培养、优惠政策吸引等措施,建立健全“引得进、留得住、能施才”的基层水利从业人员保障机制。三是应提高基层专业技术人才的培养,加大对现有水利职工的培训,尤其对计算机软件操作及地下水取水工程相关知识的培训。四是专人专用,选调一批对地下水资源和地下水取水工程有经验的专业人员负责地下水取水工程的资料整理和收集,并且能够熟悉计算机操作和快速上手登记软件。五是可以通过委托专业机构协助对基础数据进行收集和录入工作,县级登记机构通过把控大局,及时指导。使得地下水取水工程登记有序进行。

4.5 认真执行地下水取水工程备案制度,做好资料收集工作

对于地下水取水工程备案制度,县级以上水行政主管部门要严格按照《陕西省地下水条例》和《陕西省地下水取水工程管理办法》的规定执行,结合最严格水资源管理制度,认真落实好工程建设的事前、事中、事后的监管工作,同时,通过建立乡（镇）政府机构和村（居）民委员会等管理部门的长效合作机制,及时了解本辖区内各类地下水取水工程建设情况,对于新建和报废的地下水取水工程,要通知工程建设和使用单位及时报备,上报的备案资料要认真核实,对于地下水取水工程建设前的施工方案报告表、 建设之后的成井报告要逐一收集整理建档。为今后的以地下水的可持续开发利用,常态化登记工作打好基础。

4.6 加快扶持力度,提高经费保障

现有基层水利单位前期投入少,专业设备和办公经费短缺的问题,水行政主管部门要加大扶持力度,尤其是应提高县级水利主管部门的资金预算。建立稳定的经费保障机制。登记经费原则上由事业经费解决,财政适当给予补助。积极研究制定扶持政策,用于购买仪器设备、聘用专业机构协助,鼓励和动员社会各方面力量支持地下水取水工程资料数据收集和数据库建设。

5 结语

本文在分析地下水取水工程登记工作中存在的问题,提出了相应的解决办法。综上所述,在对地下水取水工程管理和登记工作过程中,建立相应的制度和信息化数据手段是重要的,一是能够实现依法加强对地下水的保护管理,落实《陕西省地下水条例》。二是促进了政府部门与各水行政部门对于地下水资源保护和登记工作的协作。三是建设信息化数据库,减少了基层工作人员工作量,提高了工作效率。在完成登记工作的同时,对更好的保护管理地下水资源提供了有效的技术支撑,可为今后地下水管理保护迈入新台阶提供思路。