“五措并举”推动数据资源开放共享与数据要素市场配置

李飞，延立军

（1.浙江大学中国科教战略研究院；2.浙江大学政策研究室）

数据资源的孤岛垄断问题，以及数据要素交易市场建设滞后，已成为制约数字经济与数字治理高质量发展的瓶颈，建议从明确数据权属、立法强制开放、构建数据共享池、发展数据交易平台、强化数据监管等五个方面出台“组合拳”措施，加快完善数据资源开放共享与数据要素市场配置的基础设施，为数字经济和数字治理发展提供坚强有力的要素支撑。

中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，“加快培育发展数据要素市场，建立数据资源清单管理机制，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施，健全数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，发挥社会数据资源价值。”体现了数据作为一种新型生产要素对于加快完善社会主义市场经济体制的重要性，为数据要素市场化配置指明了方向。随着数字产业的快速发展，我国在数据资源开放共享、数据要素供给效能、数据要素流转运用、数据安全保护监管等方面还存在诸多短板，制约着社会经济的数字化发展，亟需进一步建立完善数据资源开放共享与数据要素市场配置的基础设施，有力提高数字经济与数字治理高质量发展的基础能力。

一、当前存在的主要问题分析

（一）政府“数据大岛”跨部门、跨区域融通仍存在障碍，有序开发利用的机制路径还不够清晰

目前我国80%以上的数据资源掌握在各级政府部门手里，是信息数量最庞大、价值密度最高的公共数据资源，逐步形成了种类繁多、关联性强、统计规范的“数据大岛”，其应用价值不可限量。但跨部门、跨区域的共通、共享与共用还存在较大的障碍，特别是在京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区等国家区域发展战略背景下，跨省际的区域性壁垒众多，数据“画地为牢”现象客观上依然存在。与此同时，公共数据资源向市场开放的机制路径还不够清晰，数据资源挖掘利用不充分，数据要素生产效率过低。

（二）互联网头部企业存在数据资源垄断问题，形成阻碍数字经济竞争繁荣的“数据黑洞”

数据已经成为数字时代影响企业生存发展的关键要素，一方面企业投入大量成本通过各种途径搜集尽可能多的数据资源，另一方面企业因为数据要素化加工后蕴藏巨大商业价值而紧抱数据不放。大型企业尤其是互联网头部企业，借助于各种应用场景积累起海量信息数据，缺乏开放共享数据的动力和机制，形成“数据黑洞”，导致行业内底层企业无法及时、有效地使用大数据，较难形成能够促进行业持续繁荣的公平竞争格局。

（三）缺乏人本主义的数据治理，导致个体对数据资源综合利用的“数据盲点”

当前的数据治理架构缺乏人本主义的理念，数据治理立法滞后，在运用和管理个体数据中存在权属意识、保护意识不强，普通个体在数据资源获取、运用、管理等方面也处于绝对弱势地位。和欧盟相比，我国对于个人数据和隐私等定义的区分，以及权限所属等还存在模糊不清的状况。此外，我国还需要在数据的使用与保护之间寻找一种平衡的发展模式。

（四）数据技术治理滞后数字化发展实践，数据规范应用和安全风险的隐患较大

随着人工智能技术的成熟和广泛应用，数据技术安全问题日益凸显，对数据技术本身的治理将成为新时代数据治理的又一重要命题。一是智能化数据技术应用带来的国家安全问题。智能技术将使得大数据的收集、分析等更加容易，也使得情报数据的获得甚至伪造更加容易，对国家信息安全、军事安全等造成巨大威胁。二是智能化数据技术带来的个人隐私安全问题。数据采集设备和云技术的广泛使用使智能系统掌握的个人信息更多，甚至比人自身更了解自己，一旦这些信息被非法使用，不仅会侵犯个人隐私，甚至对人的生命财产安全构成威胁。三是智能化数据技术研发的安全风险问题。长远看，智能数据技术研发过程中，如果不能对智能生命体的道德风险做出判断和规避，智能生命体将可能脱离社会伦理道德的正常轨道。

二、推动数据资源开放共享和数据要素市场配置的建议

（一）强化数据资源的公共属性，推动政府立法明确公共数据有序开放共享的机制

要对基本信息采集汇总的数据资源和数据加工后生成的数据要素进行区分，将推动数据资源开放共享上升到法治建设的高度，加快制定出台基础性法律法规，为数据要素开放共享提供法律依据。针对政府公共数据，一要在保证数据安全的前提下，明确政府公共数据的开放共享范围；二要进一步加强不同政府信息平台的部门连接性和数据反映能力的全面性；三要推动不同省市之间的数据实现对接与共享，解决数据“画地为牢”问题，实现数据在全国范围内共享共用。针对企业数据，将企业数据根据获取途径不同分成两类，一种为企业内部运作过程中独立产生的数据，一种为企业通过不同应用场景获取的外部数据。在分类基础上，一要明确企业所收集数据的公共属性，明确在不同应用场景下企业所获取的数据是客观发生并依附于企业提供的数据载体，企业不能将主动或被动收集到的数据据为己有；二要激发企业主动收集并共享数据的积极性，明确企业可以通过数据要素交易获得信息收集服务费；三要鼓励企业之间通过数据共享整合，提高数据要素的附加值。

（二）进一步完善数据要素确权机制，夯实数据要素化使用的制度基础

数据确权机制即数据产权确认机制，在明确企业通过应用场景铺设获取的数据资源具有公共属性前提下，同样保障企业对获取数据的使用权和以及加工数据的交易权。数据确权机制是数字经济运行的新制度基础，是数据交易流转的前提。数据有了交易价格，其成为要素与资产的属性会进一步增强，数据可交易、可创造财富的能力将会越来越强，数据供给调节、数据资本化应用的根本可持续性机制才能形成。数据的交易价格由市场决定，带有公共属性的数据交易价格政府可适当调节，有了合理的数据交易价格，才可激发经济主体更大的积极性去搜集、整理、供给数据资源，激发数据开发企业进行数据产品的开发加工，并可降低数据交易成本，确保数据“所有者—开发者—使用者”均衡共享数字经济红利。

（三）建设数据深加工应用的“数据共享池”，提高数据要素生产效率

在明确数据要素权属基础上，推动政府职能部门之间、企业之间和具有不同创新资源的主体之间的数据开放式深加工应用，依托第三方机构打造国家或区域 “数据共享池”。区域内所有政府、企业等主体获取的数据进入“数据共享池”，对流入数据进行规范化处理，统一数据的格式、口径、目录、接口。进入“共享池”的政府公共数据，免费向公众开放，公众可以一站式获取政府公开的所有数据。进入“共享池”的企业数据是经过采集加工过的数据要素，具有交易属性，可以通过买卖流转。同时，“数据共享池”为数据占有主体提供深加工服务，通过梳理、整合、分析，最大化提升数据要素经济附加值。

（四）发展具有行业特色的数据交易平台，完善数据要素全社会高效流转的市场配置体系

互联网公开信息显示，目前国内已陆续成立几十家大数据交易所或数据交易平台，探索开展大数据衍生产品交易，但效果甚微。数据交易具有跨区域、跨时空的特征，不宜按照“一省一平台”的建设原则，应该更加突出强调行业特色。可以依托“数据共享池”，根据数据资源深加工的规则、数据要素的类型、交易主体、定价机制、转化机制等不同，鼓励支持发展具有行业特色的数据交易平台。国内文创数据的交易市场已较为成熟，其他行业也可充分借鉴其架构体系，发展各具特色的数据要素市场。

（五）完善数据监管治理体系，提高数据要素开放共享风控能力