我国深度参与全球科技创新治理需实现战略突破

■文/杨洋 李哲（中国科学技术发展战略研究院）

深度参与全球科技创新治理是我国打造国际经济合作和竞争新优势，建设高水平开放型经济新体制的必然要求，也是我国参与全球经济治理体系改革，推动构建新型国际关系和人类命运共同体的重要抓手。当前，新冠肺炎疫情影响深远，中美博弈烈度不减，全球科技创新治理出现深刻变化，亟需我国通过建立“共同挑战基金”和构建“中国研发区”等重大举措系统推进相关改革，实现体系转型和战略突破，全面提升我国参与全球科技创新治理的能力与水平。

一、全球科技创新治理出现深刻变化

当前，新一轮科技创新治理理念方兴未艾，治理环境日益复杂，治理规则竞争激烈，全球科技创新治理体系出现深刻变化。

一是治理理念出现新转型，促进可持续、包容性发展成为科技创新的重要导向。自二战开始，每20～30年就会出现创新治理理念的重大转变。前三次治理理念的主要目标分别为：保障军事和国家安全（20世纪40—70年代）；促进知识扩散与吸收（20世纪70—80年代）；系统提升科技创新绩效打造产业与经济竞争力（20世纪80年代末—2010年前后）。第四次（2010年前后至今）治理理念的目标是推动“技术-社会”系统实现可持续、包容性转型，强调将应对气候变化和解决收入不平等等人类共同挑战作为科技创新的导向和使命。这一理念超越了科技与经济范畴，具有长期性和根本性，成为主要经济体的共识，为全球科技创新合作提供了巨大空间。

二是治理环境进一步复杂，科技创新治理出现泛政治化、泛意识形态化现象。近年来，国际经济竞争逐渐演化聚焦为科技竞争，政治、经济等因素愈发与科技议题交杂。美国泛化国家安全概念对我国进行科技遏制，最近又提出“反映美国价值观的人工智能（American Values AI）”等概念，从价值观角度构建技术封锁与遏制借口。欧盟重提“主权”概念，科技主权、数字主权名为保护消费者，实为保护幼稚产业。英国在新版“研究与开发路线图”（2020年7月发布，相当于英国的科技发展“七年规划”）中提出“可信任研究”（Trusted Research）标准，将民主、人权等因素加入对国际科技交流合作的指导与审查。拜登政府更是宣称网络空间、人工智能、生物技术关乎民主价值观存亡，号召盟友与美国联合，主导全球科技规则。

三是治理规则竞争加剧，大国间在新兴技术治理上激烈博弈。当前，主要经济体正围绕5G、人工智能等领域展开技术标准和治理规则的激烈竞争。由于数据成为新兴技术的重要生产要素，数据治理博弈异常激烈。一方面，通过数据治理打压国外竞争对手。欧盟加速推进统一监管标准，从已出台的《通用数据保护条例》到2021年即将颁布实施的《数字服务法》与《数字市场法》，针对外部大型互联网企业的意图十分明显（两项法案旨在进一步限制美国科技巨头的反竞争行为，规范欧盟数字市场秩序，这使得大型科技公司在欧洲面临进一步监管压力）。中美相互对部分数字平台企业或相关产品采取市场禁入等举措。另一方面，围绕数据跨境流动分歧明显。美国关心能否实现数据自由流动，欧盟更加关注数据保护和本地化，主要发展中国家则倾向于不支持跨境数据流动、电子传输免征关税等倡议。

二、我国面临的重要机遇与重大挑战并存

从国际看，科技发展规律、新治理理念与全球新冠肺炎疫情防控都要求更多国际合作，但中美博弈、科技创新泛政治化等因素正在压缩我国合作空间。从国内看，我国参与全球科技创新治理的资金、人力和科学装置设施等物质资源越来越丰富，但存在思想观念跟不上形势、管理服务跟不上需求等问题。

一是新发展理念与第四次治理理念转型不谋而合，但未较好贯彻融入我国对外交往实践。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念与推动“技术-社会”系统实现可持续、包容性转型的治理理念十分契合，为我国深度参与全球科技创新治理提供了坚实的对话逻辑基础。但在实践中，新发展理念在实践中贯彻不够：（1）对我国运用科技创新促进可持续、包容性发展的实践经验总结不足，对外合作交流中对这些经验的传播不够；（2）对新兴技术治理等研究的国际合作重视不够、支持匮乏；（3）“一带一路”倡议下，过度重视产能合作，忽视促进当地实现可持续、包容性发展的技术推广与经验分享。

二是科学发展规律要求更多国际合作，但中美博弈等因素挤压我国合作空间。科学研究需要交流合作提升水平（例如，根据《INTERNATIONAL COMPARATIVE PERFORMANCE OF THE UK RESEARCH BASE 2016》，英国跨国流动人员年论文发表量是非跨国流动人员的2.4倍，平均论文影响力是非跨国流动人员的1.2倍），进入大科学时代，推进人类认知的重大探索需要多国合力才能负担昂贵的科研设施等支出。同时，第四次理念转型和新冠肺炎疫情为国际社会在卫生健康、新能源、新兴技术治理等方面提供了巨大合作需求。但中美博弈等因素正在压缩我国合作空间。（1）美国在人才、技术、投资及科研项目合作等方面不断设置障碍，并利用“长臂管辖”施压域外企业和国家对我国技术出口及合作。（2）美国及其盟友在技术标准等方面意图联合压制我国。不仅拜登提出与盟友在5G、数字技术等领域加大技术标准及治理规则协调，欧盟也提出成立“跨大西洋贸易与技术理事会”（2020年12月2日，欧盟发布《全球变局下的欧美新议程》，提出重建亲密的大西洋伙伴关系，提议建立“跨大西洋贸易与技术理事会”，加强技术、贸易与标准与美协调），2021年6月，在美欧峰会期间，该提议已被美国接受并纳入峰会公报，双方决定成立高级别美-欧贸易和技术委员会（TTC），并首先聚焦于技术标准合作、信息和通信技术安全和竞争力、数据治理、出口管制、投资筛选等议题。（3）在美英等国推动下，科技议题泛政治化、泛意识形态化（例如，欧美政府甚至借“新疆议题”等反对参与位于新疆等地的大型科研项目和设备的国际使用）趋势加剧，“可信任研究”等概念的提出表明美英正谋求构建针对我国的“学术冷战阵营”（例如，英国在对“可信任研究”出台的两份指南中都强调了与中国开展合作存在的风险。同年，英国将飞机、网络安全、人工智能、计算机科学和广泛工程类学科列为“敏感”学科，对外国研究生扩大审查，要求非英国籍研究生选择就读敏感专业必须取得“学术技术批准计划”证书，但来自欧盟、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本等国的学生不受限制，主要针对的就是中国留学生）。

三是对外科技合作成果丰硕，但合作网络过度依赖美国及其亲密盟友。2018年，我国科学与工程领域国际合作论文达126,868篇，全球占比22%，稳居世界第二（数据来源于《美国科工指标2020》，2018年全球国际论文合作发表量为575,857篇，美国215,388篇、中国126,868篇、英国99,924篇位居合作量前三）；国际合作PCT专利申请2177项，全球占比16%，稳居世界第三（数据来源于OECD专利数据库，2018年全球合作生产的PCT专利申请量为13,531项，美国6934项、德国3326项、中国2177项位居前三）。但这些合作成果和背后的合作网络对美国及其亲密盟友依赖严重。论文方面，与美合作的论文长期占我国际合作论文的40%以上，我国排名前五位的合作方中有四个是“五眼联盟”国家（2000—2019年，我国国际论文合作方中，合作量前五位分别是美国、英国、澳大利亚、日本和加拿大），与“五眼联盟”合作的论文占我国际合作论文的比重从2000年的51%增长到2019年的67%，人工智能领域更是从67%上升到71%（数据来源于InCites Dataset，按照OECD学科分类标准，排除人文艺术类HUMANITIES论文，这与美国科工指标所指的科学与工程论文的范围相近）。专利方面，2018年我国与美合作的PCT专利占我国PCT合作专利的比重高达42%，与“五眼联盟”国家合作的比重达53%（数据来源：OECD专利数据库）。

四是参与国际治理的“硬基础”日渐雄厚，但“软环境”存在短板和制约。经费与人力方面，2019年我国R&D经费规模为22,143.6亿元，位居世界第二；R&D人员全时当量为480万人年，位居世界第一。数据方面，到2025年，我国数据总量将跃居世界第一，全球占比达27%以上（数据来源：中新网）。仪器设施方面，500米口径球面射电望远镜等一批世界先进的重大科技基础设施陆续投入使用。此外，“一带一路”倡议、RCEP协议等为我国开展国际科技创新治理提供了越来越多的载体与渠道。但同时，相关体制机制和管理服务却存在制约。（1）对外科技合作管理不完善。国际合作专项中缺乏与科技治理有关的软科学研究，项目申报与评审流程较长，科研经费无法跨境流动，外国专家费支出标准过低等问题突出。（2）专业服务支撑力量不足。重大科技合作项目缺乏专业性、综合性团队支撑，信息管理缺乏专业双语支撑平台。（3）成立国际组织机构存在制度障碍，发起、设立和引入科技类国际组织十分困难。

三、相关建议

当前，科技创新成为决定全球竞合的主导力，启动全球经济增长的新引擎，推动人类社会实现可持续、包容性发展的重要依靠。与发展需求相比，我国现有的资源配置、空间网络等系统要素难以支撑我国深度参与全球科技创新治理，也不足以为构建新型国际关系和人类命运共同体提供有力保障，需进行体系转型和重塑。在“十四五”和中长期发展开局之年，应协调各方面资源，采取重大改革举措，以“全球共同挑战基金”和“中国研发区”等为抓手，从打造战略制高点、开拓地缘战略空间、提升管理服务水平等方面系统发力，实现体系转型和战略突破。

第一，建立“全球共同挑战基金”，打造理念与实践制高点。打造理念与实践制高点，是我国成为推动全球实现可持续、包容性发展重要一极的必然要求。这就需要相关资源向促进可持续、包容性发展方面汇集，“全球共同挑战基金”可以成为重要抓手。基本思路是：面向卫生、环境、气候等重大问题发起设立全球共同挑战基金，向全球开放申请和开放融资；鉴于全球新冠肺炎疫情与公共卫生紧密相关，工业脱碳事关我国2060年前实现碳中和目标，储能技术是当前新能源技术发展的重要“堵点”，建议围绕公共卫生、工业脱碳、储能技术等开展首批项目试点。同时，加强外宣与外交等方面向促进可持续、包容性发展配置资源。强化科技创新供给，努力将“一带一路”建成绿色丝绸之路、可持续与包容性发展丝绸之路，加大科技特派员、“直播带货”等科技手段促进反贫困和包容性发展的国际经验传播和分享。

第二，构建“中国研发区”，扩展地缘创新版图。构建以我为主、平等合作的创新网，需要地缘空间扩展影响力。当前，欧盟正通过“联系国”（联系国机制下，联系国的科研机构与欧盟成员国具有相同的项目申请权。在第八框架计划“地平线2020”计划中，联系国包括阿尔巴尼亚、亚美尼亚、格鲁吉亚、冰岛、以色列、挪威、瑞士、土耳其、乌克兰等。在中期评估后，欧盟计划在第九框架计划“地平线欧洲”2021—2027计划中进一步扩大联系国范围）机制扩展“欧盟研发区”，美国更是通过遍布全球的研发资助建立了范围极广的“美国研发区”。我国亟需通过构建“中国研发区”开拓战略地缘空间。基本思路是：聚焦“一带一路”倡议、RCEP协议空间范围，以“科技合作伙伴”（2014、2015和2018年，我国分别与东盟、南亚和中东欧部分国家建立了“科技合作伙伴计划”，在实验室建设、科研人员交流、科技项目合作等方面进行合作）为基础，构建“中国研发区”；对进入研发区的国家开放所有非敏感项目，研发区内发展中国家的科研机构具有与我国机构相同的项目申请权；研发区内发达国家（如日韩等）机构须联合我国科研主体联合申请；在研发区内实现科研经费跨境流动、科研人员临时绿卡（是一种随项目或有限地理范围产生的绿卡制度，可随着项目结束而失效）等制度突破。同时，围绕公共卫生、气候变化、土壤治理、老龄化等议题，设立多边旗舰合作项目；围绕新能源汽车等战略新兴领域，设立双边合作旗舰项目。

第三，实施国际合作能力提升专项计划，增强管理服务水平。落实好“全球共同挑战基金”和“中国研发区”等重大举措，需要强有力的管理服务和“软环境”支撑。一是强化支撑机构、支撑队伍和支撑平台建设。建立专职化、专业化、规模化、国际化的国际科技合作服务实体机构；加强重大国际科研项目专业支撑团队建设；建立集国际合作信息宣传、项目申请引导、项目流程管理于一体的双语服务平台。二是优化国际合作项目管理。推进国际合作项目立项、评审周期与国际接轨，试点“一轮申报、一轮评审”机制；围绕人工智能、数字化等新兴技术，在国际科技合作专项中增设技术治理等软科学项目（目前，国际科技创新合作专项纳入国家重点研发计划管理，无法与欧盟等经济体的软科学合作项目对接）。