共同缔造

周霞　王楠

一、引言 

“美好环境与和谐社会共同缔造”（以下称“共同缔造”）是立足我国国情提出的，也是推进城乡发展变革、打造社会治理新格局的参与式实践。随着城镇化进程的推进、“放管服”政策的提出，由于政府职权范围过大导致的公众参与不足问题受到重视，公众参与及其衍生理念——“共同缔造”被广泛应用于城中村、旧城区、乡村社区、历史文化名城等的改造。“共同缔造”发源于广东省云浮市，在厦门市、沈阳市发展成熟，随着两批试点的铺开，已广泛应用于城乡建设领域，如图1。

图1 “共同缔造”的演化

作为强调多元主体参与的治理策略，“共同缔造”为构建共建共治共享的社会治理格局，在存量发展背景下实施有效的城乡规划提供了极具价值的手段。但目前试点工作中仍存在各种问题，如理论体系构建不完善、公众参与程度有限、长效管理机制难以形成等。本文结合第一批试点单位的实践经验，分析“共同缔造”中的问题并提出建议，为推动基层社会治理、城乡融合发展提供可借鉴的经验。

二、“共同缔造”的实践路径

“共同缔造”是吴良镛院士的人居环境科学理论与西方“参与式规划”理论的融合，是以人为本，统筹多学科、多领域、多主体，以完善基层社会治理为导向，以人居环境建设为抓手，以“五共”机制为路径，推动基层社区与环境融合发展的体制机制构建实践。

不同于 “自上而下”只解决“有无”问题的传统乡村建设，“共同缔造”实践形成了全新的社区治理模式，主要包括以社区为基础、人居环境建设整治为载体的工作方式，以群众为主体、多方共同参与的“一核多元”参与机制，和以问题为导向、“纵向到底、横向到边、协商共治”的治理体系，如图2。

图2 “共同缔造”实践路径

三、基于试点经验的“五共”机制

从青海省湟中县黑城村、大通县土关村和湖北省红安县柏林寺村、麻城市石桥垸村四个试点单位的具体情况看，当地在人居环境、市政建设、产业基础等方面存在不同程度的问题，这些因素制约着居民生活水平提高和村庄可持续发展，也是乡村规划治理的关注重点和“共同缔造”工作的切入点。

（一）决策共谋

结合试点经验，“决策共谋”的路径可以总结为转变村民思想——明确需求与短板——制定村庄特色规划三个阶段，如图3。

图3 “决策共谋”工作路径示意图

转变村民思想是“共同缔造”推进的先决条件，规划师针对不同主体制定多种宣传方式，依托传统的面对面交流及线上宣传手段，帮助村民由“台下看戏”的旁观者转变为“台上唱戏”的参与主体，明确自身的实际需求与村庄营造的短板。

意见收集则是将村庄建设的话语权交由村民。通过问卷调查，村民代表大會、村委会等会议交流及直观的模型推演等方式，帮助村民表达诉求，明确“共同缔造”的目标与问题。

村庄规划涵盖产业、文化、空间布局等方面。村庄规划的制定需经过前期调研—方案交流—方案评审多个阶段，经过访谈、研讨与协商，规划师将村民的意见转化为切实可行的规划方案，最大化呈现公众参与的效果。

（二）发展共建

“发展共建”以问题、规划方案为指引，从“四清四化五改”等基础设施改造工作入手，融合政府、规划师、村民、社会力量参与村庄人居环境、产业规划、治理体系的共建。

结合村庄现状与管理特点，试点单位分类施策，构建差异化的共建模式，以最有效的资源配置实现物理空间的优化。如土关村按项目类别制定的多维共建体系、柏林寺村的“五步三类工作法”，如表1。

表1 土关村多维共建体系

（三）建设共管

“建设共管”以“发展共建”形成的村庄治理体系为支撑，涵盖村民组织、管理制度、村规民约三个方面。一是加强党建引领，以“1+4N”工作机制为基础，结合村庄规划创立村民组织（图4），实现村民对村庄的共同管理;二是建立党员分区监督共管制度、认养认捐认管制度等一系列制度体系，规范参与主体的行为;三是建立村规民约，对全体村民在违约处理、土地管理、村风民俗等方面做出约束。

图4 柏林寺村“五步三类工作法”示意图

（四）效果共评

“效果共评”是工作成果反馈、实现信息双向交流的有效方式，不仅有赖于全面、科学的评价标准与体系，还需辅以完善的后续激励、改进机制，激发村庄的内生动力。如土关村建立由中小学生和村庄老人组成的“小手拉大手”村庄环境共同评价制度;黑城村通过专家定期回访的方式巩固共建成果;石桥垸村以“积分超市”、表彰大会等激励机制推动村民主动参与意识的提升。

（五）成果共享

“成果共享”是指多方共享物质与社会空间、产业、治理体系的缔造成果。村民作为主要参与者，在村庄的物质生活改善、产业规模形成、社会氛围营造过程中发挥了重要作用，同时也是缔造成果的直接受益者。企业注入资金、技术等资源，不仅极大提升了村庄的产业竞争力，而且拓宽了自身的市场。政府、规划师随着自身角色的转变，在村庄治理体系的构建过程中积累经验，为后续长效机制的构建与推广提供借鉴。

（六）小结

“五共”工作机制可划分三个阶段。一是决策共谋，共谋过程中各参与方思想的转变是后续工作开展的基础。二是发展共建、建设共管，二者相辅相成，物理、社会空间的共建是共管的内容，共管为共建工作的开展提供保障，治理体系是方法。三是效果共评与成果共享，共评是对缔造成果的检验、监督与总结，有效的评价机制能够科学检验缔造的成果，并将评价结果、经验总结反馈至前一阶段，为工作方法的优化提供依据，实现工作效率的螺旋式提升，如图5。

图5 “五共”机制关系图

四、 “共同缔造”实施的问题与对策

（一）存在的问题

1.参与主体动力稍显不足。“共同缔造”作为多主体发挥作用的实践过程，参与方在各阶段的参与程度、参与效率都易对工作效果产生显著影响。政府是“共同缔造”工作开展的核心主体之一，起到有机整合各方力量、提供基础保障等作用，但试点经验显示，政府工作的开展存在发力不够精准的问题。其次，其他外部主体，如社会企业与规划师团队存在动力不足的现象。最后，受农村“空心化” “老龄化”的影响，内部主体——村民的参与意识与参与能力提升困难，“自组织”的基层组织体系难以形成。由于担任村干部报酬低、工作开展受限，优质的乡村治理人才也难以选拔。

2.物质资源配置亟待优化。“共同缔造”中的物质资源，包括村庄自有土地资源、矿产资源、旅游资源等自然资源，社会资本注入的资金、技术，以及国家转移至乡村的低保、扶贫、惠农项目等社会资源。试点中，不同程度地存在以下问题：第一，由于耕地分散化与农业产业化、机械化水平的落后，乡村的耕地、田园、林地等多数自然资源利用低效，撂荒现象严重，难以进行规模经营;第二，部分参与企业忽视村民的真实诉求，过度干预农地等自然资源利用，资金、技术等社会资源投入低效，造成资源的错配或无效配置;第三，由于乡村自治与管理的不到位，用于提供基础保障与公共服务等的国家资源在下乡分配的过程中极易滋生腐败。

3.完善的长效机制难以形成。“共同缔造”的最终目标是实现乡村振兴，当前的实践更多将精力用于前期工作宣传与工作开展，对长效体制机制的创新与完善关注不够。“共同缔造”中对村民的引导浮于表面，对其创新、管理等能力培养不够，未形成长效的教育机制，不利于“新型农民”的培育。工作的“短、平、快”还导致村庄新建设施的维护、产业的正常运行等的资金需求难以保证。除此之外，农村土地集体所有制、城乡二元结构等制度性约束限制城乡资源的自由流动，进而阻碍城乡融合发展。

（二）对策建议

1.规范多主体参与方式，提升工作效果与效率。解决参与主体的问题需要多角度施策，可以通过规范参与主体的行为、创新工作方法等，提升多主体参与的效果与效率。第一，政府工作要下沉到基层，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，准确把握村庄的发展现状与短板，确保前期工作精准定位、顺利开展。第二，吸引企业的加入不仅要给予优惠政策倾斜，还要优化乡村的营商环境，减少资金、技术等参与风险。需要注意的是，对于社会资本的加入不能“照单全收”，要建立完善的筛选与监管机制，保证由社会资本投资的产业的生命力。第三，加强对农户的培训教育，不仅要实现其思想的转变，还要提升其专业技能，打造精锐的“新型职业农民”队伍，以点带线，推动村民专业技术水平与自治觉悟和能力的提升。第四，通过优惠、补助等政策吸纳外部精英、选拔内部优质人才，培养村庄发展的“协同者”。

2.优化资源利用与监督，实现全过程监管。乡村资源的高效利用，需要结合区位优势、资源稟赋、经济发展水平等，选择恰当的经营主体、制定相应的村庄规划，尤其是产业规划，并辅以科学、现代化的管理方式。

新型农业经营主体主要包括专业大户、农业龙头企业、农民合作社、家庭农场四种，其选择要因地制宜。例如，对于耕地撂荒、人口流失严重的西南地区，以及地广人稀的西北地区，可以整合农业合作社与农业龙头企业等经营主体的力量，完善耕地整理，提高农产品质量，实现规模经营。而在地广人稀的东北地区，则更适合培育农业合作社。

主导产业的选择与确定要充分考虑区域优势，依托村庄服务组织整合内、外部资源，形成产业集群与产业链，提升村庄产业的市场竞争力。如具有丰富旅游资源、区位优势明显的村庄可以因地制宜开展乡村旅游业。但当前特色小镇等乡村旅游产业同质化严重，试点村庄应谨慎选择，避免过度投资。除此之外，依托信息化技术建立资金、资源管理平台，实现以农户为主体的多参与方对自有资源、社会资本、国家资源的配置与使用全过程的监管。

3.创新完善体制机制，保障村庄长效治理。“共同缔造”长效体制机制的构建与完善需要涉及全过程、多主体、多维度。第一，村庄应在明确自身特色与需求的基础上，有选择性地借鉴已有经验，制定符合村庄需求、对标发展目标的规划与细则。第二，构建完善的组织管理机构，横向确保联络到每个参与主体，纵向紧密联系各个管理层级，保证及时收取村民的反馈，实现管理的动态平衡。第三，在村庄的物质空间建设完成的基础上，开展医疗、教育、养老等相关配套改革，提升公共服务水平。第四，完善项目统筹、生态补偿、风险管理等机制，构建囊括“事前—事中—事后”全过程，涵盖“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的全方位体制机制。

五、总结

“共同缔造”的实施，是立足我国国情、针对城乡发展现状的创新举措，也是人居环境科学的有效实践。它通过协调“自上而下”的规划和“自下而上”的反馈，构建了以“政府引领—发动群众—多方参与—政府权力淡化—权利交还基层”为主线的可持续发展过程，让社会各界在发展中明确了定位。随着第二批试点的大规模铺开，如何构建适用性更强的工作机制，保证“共同缔造”工作开展的质量等相关研究亟待深入。

参考文献

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[2]李郇，刘敏，黄耀福.社区参与的新模式——以厦门曾厝垵共同缔造工作坊为例[J].城市规划，2018，42（09）：39-44.

[3]王文龙.落实乡村振兴战略应厘清五大问题[J].吉首大学学报（社会科学版），2020，41（2）：82-90.

[4]秦晶.乡村振兴进程中资源整合的现实困境与实现路径[J].云南行政学院学报，2019，21（6）：139-144.

（责任编辑：荣荣）