运用现代科技手段管城理市

昆山市城市管理局

近年来，随着城市化进程的加快，城市管理的任务越来越重，执法难度也越来越大，仅仅依靠传统的“现场执法”手段已经不能适应城市管理高质量发展的新要求，江苏省苏州市昆山市城管局充分发挥现代科技的优势作用，积极探索零接触的“非现场执法”模式，较好地破解了执法难题、规范了执法行为、提高了执法效率、提升了群众满意度。

一、城管执法面临的难题

昆山市域面积931平方公里，常住人口209.2万，各类市场主体超100万，机动车保有量76.2万辆。外来人口多、中心城区业态乱、管理要素多，目前城管系统执法人员274人，城管执法力量相对不足，导致昆山市执法工作面临诸多难题。

（一）店外占道经营多

昆山市中心城区业态丰富，存有部分水果、鲜花、汽修和快递经营户，致使店外堆放、占道经营、占道作业等违法行为呈高发态势，夏季尤为严重。店铺前脏乱不堪、影响行人通行等现象屡见不鲜。

（二）现场调查取证难

执法过程中，暂扣和证据先行登记保存等手段实施阻力大，容易诱发矛盾冲突。同时，因很多违法违规行为随机性强，证据“转瞬即逝”，难以取证查处，如渣土车抛撒污染路面、偷倒乱倒垃圾、乱倒污水等。

（三）社会支持氛围差

很多市民和管理对象对城管执法抱有“偏见”，认为可遵守可不遵守，从而造成对城市管理的守法意识不强，在各类违规违法乱象频发中产生“法不责众”的心态。

二、探索“非现场执法”新模式

针对执法难题，昆山市转变工作思路，借助信息化手段发现和处置问题，探索形成了“非现场执法”工作模式。

“非现场执法”是指，在执法方式上，通过科技手段非现场取证，在执法办案的各个环节尽可能地减少与管理对象接触，是有别于现场执法的一种执法模式。

昆山市以原数字城管平台为基础，构建“探头站岗、鼠标巡逻、系统派单”的信息化勤务指挥平台。通过整合公安、交通、住房和城乡建设等部门7万多个高清视频探头，将视频监控覆盖面扩大到中心城区的大街小巷，实现了“足不出户管全城”。在信息化勤务指挥平台的基础上，还创新使用人工智能（AI）行为识别技术，在市场周边和22条主要道路新增481个高清视频探头。系统可自动报警并抓拍、录像、存档，同时将违规图片、信息自动推送给执法人员和责任商户，提醒执法人员依法调查处理，通知商户落实整改，实现对轻微违法行为的精准发现。案件平均处置时间缩短至24分钟，效率提升90%以上。

三、重构“非现场执法”办案流程

非现场执法，核心是执法，特点在于“非现场”“非接触性”，主要体现在取证、送达、执行等三个环节上。“非现场执法”的具体办案流程为：

（一）立案

勤务指挥系统和人工智能识别系统抓拍到当事人违法行为后，将违规图片发送给执法人员。

（二）调查取证

执法人员收到照片后，前往现场制作现场检查笔录，引导当事人签订《法律文书送达地址确认书》，并向当事人发放《通知书》。

（三）处罚决定

当事人收到《通知书》后，在规定时限内到中队接受调查，制作调查询问笔录，发放《告知书》。当事人收到告知书后，可以行使陈述申辩的权利，中队对当事人陈述申辩复核后进行回复。同时，根据陈述申辩的复核情况作出处罚决定，向当事人出具《行政处罚决定书》。（注：若当事人态度抗拒不配合，执法人员可以采用邮寄送达的方式，将法律文书邮寄到《法津文书送达地址确认书》上的地址。即使当事人拒收，亦视为送达。）

（四）执行决定

若当事人收到《行政处罚决定书》后自觉履行处罚，则案件依法结案。若当事人拒不履行行政处罚，行政机关可以向人民法院申请非诉强制执行。

四、“非现场执法”的作用发挥

城管执法中运用非现场执法手段，较好地解决了执法力量不足、执法现场冲突、拒收执法文书、执法权威不高等四大难题，实现了科技与法治的完美结合。

昆山市城市管理指挥中心 摄影：李国栋

昆山市城市广场 摄影：王伟明

（一）解决了一线执法力量不足的难题

“非现场执法”改变了原有的执法方式，各基层中队从原来的2名以上执法人员现场巡查，变为指挥中心2～3名坐席员线上巡查、派单和处置。现场巡查人员减少85%。把更多的人力物力投入到案件查处中去，在一定程度上解决了人力不足的难题。

（二）解决了现场执法冲突的难题

实施“非现场执法”，通过信息化手段取证、固定证据，大幅减少暂扣等行政强制措施，缓和了行政相对人的对抗情绪，降低了执法冲突。“非现场执法”模式的开展及“城警联动”机制的日益完善，使妨碍执法、暴力抗法事件的数量逐年减少，执法保障更加有力。

（三）解决了法律文书送达的难题

在数据资料普查录入时，与行政相对人签订地址确认函。城市管理和执法过程中，如发現行政相对人存在违法违规问题，通过“非接触性执法”获取证据后，文书可通过邮寄送达的方式有效送达，完成“零接触”下的告知程序。即使行政相对人拒绝接收邮件，法院仍然认定其具有送达的法律效力。

（四）解决了执法权威性不强的难题

建立非诉强制执行制度，按照程序对不愿见面、拒绝接受调查的行政相对人依法申请法院进行行政强制执行。增强了执法人员自信，树立了城管执法权威，解决了城管执法的“最后一公里”难题。

五、强化“非现场执法”保障

（一）实施非诉保障

经过与法院沟通协调，实施城市管理非诉强制执行制度。针对行政相对人在法定期限内既不申请复议提起诉讼，又不履行行政处罚决定的情形，依法向人民法院申请非诉行政案件强制执行，运用司法力量保障行政处罚得到有效落实。

（二）加强律师驻队保障

通过购买服务的方式，与律师事务所签订法律服务协议。律师进驻城市管理执法部门，为执法队伍提供专业法律服务，协助开展群众法治教育、监督和规范执法工作。“律师驻队”模式在规范执法行为、确保程序正当、促进依法行政等方面发挥了重要作用，为“非现场执法”的顺利施行提供了有力保障。

（三）实行信用惩戒保障

联合昆山市信用办，建立违法行为、失信行为联合惩戒机制，形成“一处失信，处处受限”的共治局面，执行率得到显著提升。

昆山市“非现场执法”实施以来，未出现一起行政复议或行政诉讼案件。下一步，昆山市城管局将继续完善“非现场执法”流程，不断探索丰富“非现场执法”应用场景，全面提升执法能力。

（执笔人：顾晓纯 朱成强）

（压题图片：昆山市开发区新貌

摄影：王伟明）

（责任编辑：张斌）