基层多元共治提升社区生活垃圾治理的可持续能力

孙柏瑛

北京垃圾分类“关键小事”按照新修订的《北京市生活垃圾管理条例》开展一年以来，社区垃圾治理取得了重大成果。截至2021年4月底，北京市居民垃圾分类知晓率、参与率、准确投放率分别达到98%、90%、85%，厨余垃圾分出率、生活垃圾回收利用率、其他垃圾减量率分别达到20%、37.5%、25.68%，数据同比均显著提高。生活垃圾治理未来必将嵌入社区日常生活，成为制度化、常规化基层治理的一部分。在良好的治理基础上，如何通过完善治理方式进一步提升社区垃圾治理的可持续能力，是本文探讨的重点。

一、垃圾分类本质是嵌入在基层治理平台中多元主体的共同生产

垃圾分类不仅是“关键小事”，而且是全面考量基层治理能力和基层治理组织化建设能力的一个标杆。垃圾治理的效果，关键在于基层治理对于垃圾治理的复杂化所具备的能力。基层治理不仅指空间意义上的辖区和属地管理，更是有效组织、调动各种资源，从而实现公共服务供给共赢的机制与能力。不同组织具有治理上的优势互补。无论是从政府动员，抑或是资源依赖的角度看，社区生活垃圾的处理都需要多元主体参与协作。城市垃圾治理既需要法律与制度的规范，也依赖于各类行动者基于共识的集体行动。因此，如何激发基层治理中各主体的活力，成为进一步提升社区垃圾治理可持续能力的关键（图1）。

图1 基层治理共同生产的框架

二、全国46个垃圾分类重点城市的推进模式

结合全国46个城市生活垃圾分类推进所采取的各项措施来看，可以将其划分为四类：引导型模式、强制型模式、自发型模式和混合型模式（表1）。其中大部分城市采用的是引导型，没有太强的强制性，以宣传指导、主题活动、积分兑换和物质奖励等手段作为政策工具。强制型的地区，主要采用出台法律，进行强制性分类和罚款的方法。部分地区采取的是自发型模式，鼓励社会组织参与垃圾分类，引导社会组织举办垃圾分类公益活动等。

表1 全国46个垃圾分类重点城市的推进模式

三、典型社区垃圾治理案例观察

（一）党政主导型发动模式机制

在这一模式下，社区生活垃圾分类处理作为党和政府城市治理中的一项重大政策，自上而下逐级向下推进执行，街道工委、办事处成为属地主责整合中心。政府一方面提供分类设施布点标准和分类标准，另一方面提供垃圾分类设施，并与后续运输、处理流程进行衔接。属地政府动员社区各主体在现有权力结构下运行，监督物业公司承担垃圾分类事务的法定责任，协同联动。社区党委与居委会下达以街道为单位的垃圾分类（流量、构成）考核指标，并进行每日、每周的评估与排名。或者动员社会力量，如志愿者，或者依靠社区内的党员力量，开展“守桶行动”。

（二）社会组织+物业公司启动模式机制

依据大城市社区垃圾管理的地方性法规规定，物业公司成为社区生活垃圾管理的责任人。物业公司实行的是项目制+酬金制和信托制的物业管理方式，具有成本-收益价值的市场逻辑驱动和提高社区物业服务质量的诉求，希望打造社区物业服务品牌。物业公司与社会组织具有自主性的横向合作意愿。在解决分类问题导向的多层次、多类型协作中，社会组织担任社会倡导、人力资本和知识技能提供者等多元化的角色。专家团队的专业技术化处理、垃圾分类与处理的精细化流程管理都有利于垃圾减量及无害化。

（三）开发商+基金会启动模式机制

这种模式在中高品质、居民规模较小的社区中形成，具有社区共同体共同意愿的起点与基础。由开发商及其基金会驱动，价值上是推动社区新生活方式的重要组成部分。主要采用商业模式来推动社区生活垃圾分类和消解，建立与垃圾企业联营和循环产品开发的合作机制，实现垃圾专业化处理。垃圾回收产生的有机肥料回馈给社区居民，增强居民参与动力。同时，街道主动联合，将其纳入垃圾治理试点项目，并给予专项试点补贴。

北京市东城区试点楼房小区垃圾“定时定点投放”模式 管城理市微信公众号提供

（四）松散组织机制

这种模式出现在中高档或者容积率较低、居民住户较少的社区，采取以物业公司承揽垃圾分类业务，再将具体垃圾分类流程通过合同承包给专业或职业废品回收个体或公司。在该模式下，业主将垃圾捆绑好投放，由专人在比较密闭的空间实施垃圾分类，与垃圾清运清理相衔接，能较好解决业主垃圾分类后在垃圾桶边出现的拾荒、散乱和二次分类等问题，但不利于树立业主自主分类垃圾的观念和意识（表2）。

表2 典型社区垃圾治理案例观察

四、政策建议

无论何种类型的社区及其垃圾分类处理实验，多元参与者的意愿和成本-收益分配都具有重要作用。因此，完善制度，挖掘参与者的动力，是提高社区自觉减量垃圾、分类垃圾的基础。多元共治是不同于“单中心”线性思维的网络化思维的产物，它适应现代大城市治理事务的不确定性、复杂性和跨边界性质要求，正是习近平总书记所强调的治理共同体的一种构建。据此，本文提出以下政策建议：

（一）发挥党建引领作用。黨建引领是社区垃圾分类治理的中坚和撬杆，应该以之统筹协调社区垃圾处理事务，提出召开协商会议的议题，联结多方力量，建立责任机制。从可持续角度看，社区垃圾治理中的党建引领通过开放式的协力机制，协商参与，凝聚力量，营造社会生活、文化共同体的联结，塑造社区的公共价值。

（二）倡导社会组织和居民共同参与。专业型的环保组织目标明确，技能性强，可以通过政府购买服务，引入专业性的环保组织负责专项垃圾管理事务，将垃圾治理嵌入在社区居民生活之中。邀请专家团队，提供堆肥、植物和厨余垃圾处理改良的办法，比如，可以与社会土壤改良技术公司相联系，把厨余垃圾变成肥土，从而将社区中喜爱种植的居民调动起来。引入社会化公司运作，目标协同，加大环保产品在社区的应用，也有利于保持行业业绩。对于居民个人，加强垃圾分类宣传教育，强化垃圾分类意识，形成正面激励机制。

（三）提升基层治理的能力和韧性。长远看，基层治理的能力和韧性是回应垃圾治理等诸多公共事务管理的组织基础和体制机制保障，能够实现社会再组织与社会资本能量的释放，当规则、信任与互惠观念扎根，社区发展就能获得可持续的秩序维系。

（压题图片：北京市海淀区曙光街道垃圾分类指导员 管城理市微信公众号提供）

（责任编辑：荣荣）