依法盘活宅基地 助力乡村振兴

祁雪瑞

推进农村宅基地盘活利用是当前深化农村土地制度改革、加强乡村振兴用地保障的重要任务，同时也是增加农民财产性收入的重要路径，后者可能更是乡村振兴的本质要求，也就是农民富裕。新《土地管理法实施条例》自2021年9月1日起施行，这是在《乡村振兴促进法》施行后又一重大法律事件。实施好新《土地管理法》助力乡村振兴，成为今后一个时期的工作总基调。

有人总结了新《土地管理法实施条例》的五大亮点，其中之一是宅基地管理制度进一步规范，宅基地批准权限赋予乡（镇）人民政府，申请程序更为明确，对农村村民更为便利。设立宅基地有偿退出和盘活利用制度，对之前宅基地不得轉让有条件的适当放宽。也就是说，对宅基地管理的规范性增加了，对宅基地财产性功能发挥的管制宽松了。法律的基调是“适度”放开，限制比以前减少了，但是还没有完全放开。在我们的相关工作中，要把握“放活”的方向，找准管制的边界，平衡管与放的关系。

通常所说的“宅基地”，是指宅基地土地使用权。从土地使用种类来说，“宅基地”属于农村建设用地。据有关专家估算，宅基地约占农村集体建设用地的80%以上。宅基地作为农民家庭的重要财产和特殊财产，是农村新产业新业态的重要载体，却因为种种限制而难以全面实现财产功能。因此，依法盘活宅基地是乡村振兴的一个关键点。

宅基地管理制度的历史演变

随着乡村振兴战略的实施，宅基地由居住功能逐渐向居住、生产、经营等多功能转变。宅基地的居住保障功能已日渐趋于弱化，由其他多元化的路径替代。由此，严格管制的立法基调已经瓦解，宅基地管控法律制度走向宽松。

我国宅基地使用权流转制度改革，第一轮为2008年的“两分两换”改革，允许在59个试点区域慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。第二轮为2015年的33个试点县（市、区）探索宅基地有偿退出和集中利用制度。2018年初的中央一号文件指出，乡村振兴战略实施中，要探索宅基地集体所有权、农户资格权、使用权“三权分置”改革。2019年修改的《土地管理法》规定，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。改革试点地区采取了包括转让、互换、出租、赠与、抵押等方式，基本涵盖了使用权的全部权能。但是，对于交易主体和交易空间的限制，法律仍然突破不大，而试点的突破则更大一些。

2020年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村宅基地制度改革试点方案》，新一轮农村宅基地制度改革试点工作揭开序幕，方案提出要“探索农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等多种方式，盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的有效途径”。104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点，进行更加多样化的探索。

“放活”宅基地的实践

调研发现，我国闲置农房和宅基地资源数量庞大，预期挖潜效益可观，但是缺少专业的产业服务平台，供需信息不对称，流程不规范，交易监管不到位，收益无法保障，这些问题成为盘活利用闲置农房和宅基地的严重阻碍。同时，也导致宅基地非法交易现象时有发生。

因为长期缺失科学的村庄规划引领，既存在农村产业用地政策难以落地实施，难以保障农村新产业新业态用地需求，也存在农村土地利用结构失衡，使得发展新产业新业态的过程中无法充分利用包括宅基地在内的零星分散的存量建设用地。另外，还存在相关制度配套不到位、不科学使得宅基地有偿退出难以落实，退出的积极性不高。

宅基地使用权的流转主要包括抵押、出租和转让三种形态。试点地区浙江省湖州市德清县规定，房地一体，抵押权人按30年计算宅基地及其地上房屋的使用期限。抵押权一旦实现，受让人可以申请宅基地房屋“使用权”登记。与此同时，原宅基地使用权人（资格权人）对于宅基地使用权和地上房屋不再享有抵押权能，但仍可在30年期限届满后收回宅基地使用权和地上房屋使用权。宅基地出让期限也是最长30年，允许有条件转让给城市居民。

部分地区尝试放开宅基地流转范围的限制。其中，四川省泸州市泸县采取“共建共享”模式，即农户与投资者合作开发民宿、商业、旅游、健康养老等产业，允许社会主体在一定期限内取得集体经营性建设用地使用权;湖南省浏阳市允许街道辖区和园区规划建设范围外的宅基地，面向全市符合宅基地申请条件的集体经济组织成员转让。由此可见，改革中宅基地的流转主要是附期限地在一定地域范围内向特定的对象流转，虽然仍旧在考虑对于地上住宅财产权和宅基地居住保障功能的平衡，但是这种平衡越来越向“放活”倾斜。

土地改革试点地区能够突破法律是因为有全国人大的批准和授权，而广大的非试点地区还必须在法律的框架内寻求变革，但是执法的指导思想应该更多体现服务乡村振兴。

应根据“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总体要求，按照“先规划后建设”原则，先要编制出可行的村庄规划。为了避免相同产业和相同业态的同质竞争，还需要做好乡镇规划和村庄联合体等互助性组织，进行信息沟通和实践协调。

“适度放活”政策的主线是放活，底线是适度。所谓“适度”，是指稳步推进，防范重大风险，维护公共利益，促进乡村振兴。着眼于公平和实质正义价值要求，在市场调节基础上，对宅基地流转予以必要的限制，遵循限制的必要性原则，非必要不限制。

新《土地管理法实施条例》要求，县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强信息化建设，建立统一的国土空间基础信息平台，建立健全地籍数据库。当前背景下，既需要有市场化的产业服务平台，更需要政府牵头建立全国统一的闲置资源信息系统。首先需要建立省、市、县三级宅基地及住宅数据库，只有这样才能对农村闲置资产实行高效率、低成本的动态化运作管理和服务。农业农村部表示，将结合实施《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》，按照“规范标准统一、数据填平补齐、系统实用高效”原则，先期在农村宅基地制度改革试点地区推动建设宅基地数据库和县级宅基地管理信息系统，为逐步升级扩建成全国统一平台打好基础。实践中，已经有企业建立了全国性的乡村住宅资产运营平台。

2021年6月21日，住房和城乡建设部、农业农村部、国家乡村振兴局联合印发《关于加快农房和村庄建设现代化的指导意见》，该意见从12个方面提出了加快农房和村庄建设现代化的政策措施，对宅基地的盘活利用也应该与之相结合。

盘活宅基地的法律需再完善

乡村振兴促进法要求，国家鼓励社会资本到乡村发展与农民利益联结型项目，鼓励城市居民到乡村旅游、休闲度假、养生养老等。可以预见，城市市民和其他生产生活要素逆向流入乡村，这是一个发展趋势。特别是养老养生和休闲度假，对盘活宅基地和农村房屋的需求更为强烈。现行法律还是以限制为基调，戴着镣铐跳舞毕竟不能成为常态，需要加快推进试点工作，进而修改完善法律法规和政策，使宅基地管理制度与乡村振兴的要求相匹配。

新《土地管理法》第62条规定的宅基地使用权的流转方式有出卖、出租和赠与三种，而宅基地“三权分置”改革试点中的流转方式包括转让、互换、出租、赠与、抵押和入股六种。因而，立法确认这些宅基地流转方式具有必要性、现实性和紧迫性。

针对宅基地市场中存在的一系列问题，需要总结试点工作经验，进一步完善法律制度。例如，如何更好地协调宅基地使用权流转过程中各主体利益、如何进一步完善宅基地使用权流转后的配套方案等。针对宅基地流转中对受让人的保障不足，有必要创设宅基地法定租赁权制度，当农户的住宅所有权因买卖、赠与、继承、遗赠、抵押等处置情形而发生转移时，受让人对其宅基地和住宅的法定租赁权不受影响。法定租赁权主要适用于生活居住的范围，对于商业经营可设立与建设用地使用权类似的集体经营性建设用地使用权。

目前的《民法典》合同编、继承编并未确立与宅基地流转相对应的制度设计。如果宅基地“三权分置”改革全面推进，需要宅基地立法与其他法律规范之间的协调和配合，而目前这些涉及宅基地制度的法律之间的衔接不足、协调性有待提升。立法应当积极回应两个问题：一是应否保留关于宅基地转让主体和受让主体的限制，即二者是否必须是集体组织内部成员。二是如何平衡宅基地使用权的财产权利和人身权利属性。应适度拓宽宅基地使用权的流转空间，适当扩大主体范围，既要坚持宅基地的保障作用，又要具体问题具体分析，让农民实现土地利用效率的最大化。（作者单位：河南省社会科学院）