政策执行中的政党组织网络：一个分析框架

杜力

摘 要：与西方国家政策执行过程中政治与行政的二分结构不同，我国的政策执行是一个再政治化和再组织化的过程。执政党通过整合型嵌入和制度耦合，以“以党领政”的政治结构为基础，释放政党组织的政治势能，推动行政组织内部的条块整合，并以政治教化活动赋予政策执行活动特殊的政治内涵，实现政策执行的再政治化;通过组织吸纳和参与吸纳，以区域化党建和社区网格制度为平台，强化政党组织的政治引领功能，推动社会力量和公民参与的有效整合，实现政策执行的再组织化。在这两种政策纠偏机制的作用下，执政党依托组织体系的嵌入和政治功能的发挥，实现政策执行结构的整合，从而降低产生政策执行偏差的可能性。

关键词：政策执行;政党;再政治化;再组织化

公共政策从文本形态或者话语形态转化为实践形态的政策执行，进而实现政策目标，不是一个清晰明了的单线运动过程，而是一个复杂多变的复线运动过程。在这个过程中，中央与地方的博弈、条块部门之间的竞争以及国家与社会之间的内在张力都会造成政策的偏离。如何减少政策偏差，有效执行公共政策，使政策真正成为政府引导市场和协调社会的行政管理工具，既是西方发达国家一直以来不断探索的公共管理议题，也是转型中的中国当前亟须解决的关键问题。

自20世纪70年代中期以来，西方尤其是美国公共行政学界面对日益强大的行政国家（administrative state），掀起了一场研究政策执行的热潮，并逐渐形成了“自上而下”和“自下而上”两条主要研究路径[1]（pp.266-293）。其中，“自上而下”的研究路径主要以公共政策的形成为起点，以行政系统的层级结构为分析对象，考察行政科层体制的结构因素在多大程度上影响以及如何影响公共政策的执行过程。与之相反，“自下而上”的研究路径以基层行政主体的行为选择为原点，分析外部环境和基层行政主体行动策略对政策执行的影响。显然，这两种研究路径都强调政策执行的过程性，认为政策执行是一个行政管理的过程，而非政治过程。

从历史背景看，这种政治与行政二分的思维定式根植于西方尤其是美国政治体系的功能性分权结构和“两官分途”体制。在西方国家，立法机构与行政机构分立，政务官与事务官分流，两者叠加使得政党的活动主要集中于立法机构，政党的功能侧重于利益表达。因此，政党对公共政策的影响主要体现在政策形成阶段，而非政策执行过程中。

从中国的政策过程来看，政党既是公共政策形成过程中的关键主体，也是推动公共政策落地、促进政策稳定有效执行、实现政策目标的重要主体。首先，政党提议和政治协商是我国公共政策形成的关键环节。一般而言，国家重大公共政策的制定主要遵循如下流程：执政党发出政策提议，并与参政党和无党派人士进行政治协商，确定公共政策文本草案，进而将其提交全国人大及其常委会审议通过。其次，政党的组织整合功能是推进我国公共政策执行的重要法宝。在涉及多个行政主体的公共政策执行过程中，执政党往往通过设立联合工作组、创建跨区域或跨部门的政治协调平台等方式，强化公共政策执行主体间的沟通合作。由此可见，与西方国家的政行二分结构不同，我国的政策执行结构是一个政治与行政相结合的连续体。所以，我们有必要将“政党带进来”[2]，对政策执行过程中的政党因素进行分析考察，为推动政策执行理论的本土化和建构中国公共管理学的话语体系，做出有益的尝试。本文从中国共产党的现实重要性出发，分析在城市基层社会，中国共产党的政党组织网络是如何有效组织多元主体并推动公共政策有效执行的。与既有的政策执行研究相比，本研究确认了政党的组织能力和整合能力对政策执行的重要性，表明政党组织网络在突破层级差异和条块竞争、推动形成行政合力方面具有重要影响。同时，由于中国共产党既是国家的重要政治组织，也是社会的一部分，其政党组织网络在政策执行过程中往往还扮演着推动政社合作，实现公民有效政治参与，构建公共对话式政策执行[3]的重要角色。

一、文献回顾

从西方国家政治与行政二分的权力结构体系来看，公共政策的正式制定往往意味着利益博弈的结束，而政策执行由保持“政治中立”原则的事务官负责。一般而言，只要事务官没有明确的党派倾向，公共政策产生异化的可能性就比较小。但是，就中国的实际而言，公共政策的制定只是利益博弈的原点，政策执行的过程也始终伴随着利益竞争和矛盾冲突。因此，在现实生活中，“上有政策，下有对策”的现象时有发生。对此，不仅实务界进行了有益的实践探索，学术界也给予了必要的关切，取得了一定的学术成果。概括而言，学术界既有的政策执行研究主要形成了理性选择论、行政环境论和政行互动论三大分析路径。

首先，理性选择论聚焦于地方政府与官员群体在政策执行过程中的行为选择。国内外学术界比较一致地指出，在晋升锦标赛体制和GDP政绩考核指标的直接影响下，如何促进经济发展成为地方政府和地方官员群体从事公共治理活动的首要目标，服务型政权转变为谋利型政权[4]，政府的公共服务职能未能得到有效发挥，这凸显出地方政权在“委托—代理”结构中的自利性[5]（pp.3-14）。由于层级差异的客观存在，中央政府在政策制定的过程中往往使用比较宏大的政策设计和模糊的政治话语，给予地方政府一定的自主性空间。因此，在体制允许的范围内，地方政府会通过政策的变通执行对中央的政策文本进行再解释和再规划，在这个过程中融入地方利益的需求，以推动文本政策向政策实践转变[6]（pp.554-683）。所以，公共政策的制定和执行本质上是一个中央政府与地方政府之间多阶段的利益博弈过程[7]。在这个过程中，政策执行主体的自利考虑成为其行为动机和策略选择的关键因素[8]。他们通过“共谋”[9]建立利益同盟，共同应对中央政府的检查，并运用“逆向软预算约束”[10]与中央政府进行利益博弈，从而维护地方政府的利益。

其次，行政環境论侧重于从行政系统的内部环境来分析影响政策执行的因素。该理论认为，公共政策的执行过程是一个复杂多变的动态过程，制度规范、组织结构、激励机制等因素都会影响公共政策的有效执行。

第一，央地政府的层级差异是造成政策执行偏差的体制性因素。这种层级差异主要体现为维护中央权威与实现有效治理的体制张力，表现在政策执行过程中则是政策一统性与执行灵活性之间的内在矛盾[11]（pp.7-12）。一方面，中央政府与地方政府在政策网络中具有不同的功能定位和政治需求[12]。这导致地方政府在政策执行过程中往往采取“选择性执行”[13]的行动策略，从而异化了公共政策的原初目标。另一方面，在政治晋升锦标赛体制下，官僚政绩至上的行为逻辑与民众需求导向逻辑之间的矛盾是导致行政官僚采取变通性执行[6]和象征性执行[14]策略的制度因素[15]。第二，条块分割和双重管理体制引发公共政策的多属性特征是造成政策执行偏差的结构性因素。一方面，在基层治理场域中，基层政府或者自治组织既是多重治理任务的承担者，也是多种公共政策的具体执行者。这种“上面千条线，下面一根针”的单一代理人模式会导致代理人更倾向于完成能让自身获取最大收益的政策任务，使其他政策得不到有效执行[16]。另一方面，高度分化的科层结构，增加了公共政策与科层组织之间的摩擦力，使得公共政策陷入“碎片化”困境，造成政策执行的梗阻现象[17]。第三，稳定有效的激励机制是影响政策执行效果的重要因素。一方面，在单一制国家结构下，政策路径的模糊性不仅赋予了地方政府更大的行政自主性，鼓励其大胆进行政策的试验性执行、提升对政策环境的感知和调整能力，而且有利于避免因政策偏差而损害中央政府权威性的问题[18]。另一方面，行政考核中的“一票否决”制，给基层政府和官僚带来的政治压力会影响其行政注意力的分配，从而使多重治理任务下的政策执行压力发生变化，最终引发消极执行或运动式执行[19]。

最后，政行互动论认为，西方公共行政学界政治与行政二分的理论框架与中国的政治现实不符。在当代中国的政府过程中，政治动员往往与政策执行相伴而行[20]。因此，行政本身也是政治过程的重要组成部分。地方官员在完成治理任务的过程中，会因地制宜不断调整公共政策，而这个调整政策的过程本质上也是作出政治性决策的过程[21]。所以，在中国的公共政策执行过程中，政治推动行政的现象广泛存在。例如，通过成立党的领导小组，实现公共政策执行的高位推动[22]。可见，执政党在破除科层组织分化的结构性弊端，促成政策执行合力方面发挥着关键性作用。它利用自身的政治权威，发挥其政治势能，通过党的领导在场构建权势，进而实现借势成事，实现公共政策的有效执行[23]。

既有研究从政策执行主体的理性选择、政策执行过程中的行政环境和政行互动三个方面，对当代中国情境下的政策执行过程进行了细致分析和深入思考。但是，这些研究依然存在如下不足之处。一是过分依赖理性人假设，很少注意到地方政府或地方官僚群体的理性行为是在特定政治情境和组织结构中产生的。因此，理性选择论未能充分揭示政策执行偏差的制度逻辑和组织逻辑。二是主要聚焦于行政系统的内部环境，忽视行政系统的外部环境对公共政策有效执行的重要影响。虽然行政系统内部的层级差别、条块差异和制度设计会直接影响行政主体的政策执行效能，但在政策执行过程中，社会并不是被动的接受者，它能通过政党、社会组织和社会精英的政治动员将民众组织起来，形成政策反馈，从而影响公共政策的执行。研究发现，多元主体共同参与的共治性治理结构，有利于政策执行绩效的改善和提高[24]。三是尽管已经关注到执政党在中国公共政策执行过程中的重要性，但相关研究主要集中于地方政府的政策执行，对基层场域中的政策执行缺乏必要的学术关注。

因此，本文在延续政行互动研究范式的基础上，不仅强调执政党对政府内部层级结构和条块结构的政治整合及其影响，而且对执政党如何动员民众、组织社会参与政策执行，促进国家与社会之间的互动予以充分关注。所以，本研究不仅是对政行互动论的拓展性研究，也是对城市基层社会中政策执行实践的理论回应。这对于总结政策执行的中国经验进而建构政策执行理论的中国话语体系也是有所裨益的。

二、政党组织网络：一个分析框架

剖析中国政治情境下的政策执行过程，既要充分了解西方政策执行理论，又要充分考量其理论适用性问题。就中国的制度环境而言，公共政策的执行过程不是一个脱离政治、纯粹的行政执行过程，而是一个政党领导行政执行、将政治意图嵌入政策执行中的过程。执政党通过政策宣传，强化政党的政治社会化功能，进而提高政策执行主体的政治水平和执行能力[25]。一方面，执政党通过发挥政策宣传的引导性功能，推动公民有序参与政策执行，实现有效的政治动员和政治监督。另一方面，政策宣传具有劝诫性功能，它既是对公共政策意图和边界的直接表达，也是对政策执行主体越轨或失范行为的防范和约束[26]。可见，在中国的公共政策执行结构中，执政党有着举足轻重的地位。它不仅是推动行政组织实现政策目标的政治力量，也是整合社会进行政策反馈、促进公共政策再生产的组织载体。因此，将政党带入公共政策执行过程，既是了解中国公共政策过程的前提，也具有重要的理论价值。

与既有研究聚焦于政策执行过程中府际关系和科层结构相比，本研究侧重于探讨公共政策在基层治理场域中的执行过程。一方面，对地方政府与基层政府之间的条块关系予以关注;另一方面，对政策执行中的社会协同和公民参与也给予足够的重视。本文试图以政党为线索，描绘基层社会中的政策执行过程。首先，执政党通过组织嵌入实现“以党领政”，为实现公共政策目标提供政治保障。同时，以加强党的建设为切口，执政党通过制度耦合将政治力量传导给党的领导干部，从而赋予政策执行过程以政治意蕴。最后，执政党通过政治吸纳和组织社会，将碎片化的科层结构和分散化的社会主体重新组织起来，构建多元治理主体共同参与的政策执行体系，从而减少政策偏差的可能性。

（一） 组织嵌入与制度耦合：政策执行的再政治化

随着基层治理场域中的增长锦标赛向治理锦标赛转变，基层政府行为也随之从求胜向求稳转变[27]。但是，条块关系的复杂化与多重治理任务的叠加，使得基层政府在政策执行过程中，往往容易陷入利益博弈和政策冲突的漩涡。对此，执政党以組织嵌入和制度耦合的方式打破科层结构的组织壁垒，对“碎片化”和强竞争性的权力结构进行整合，实现对政策执行结构的重塑。

在中国公共政策执行过程中，政党的组织嵌入是指中国共产党通过其组织网络将自身嵌入到行政体系之中。一般而言，执政党的组织嵌入有两种具体的方式。一是同构型嵌入，即执政党的组织体系与政府的行政组织体系同构，执行政党通过在科层组织体系内部建立相应的组织，实现对各级政权的政治领导和控制。值得肯定的是，同构型嵌入实现了执政党在各级政府及其职能部门中的组织附着。但是，这种嵌入方式是参照政府的条块结构进行的对应式嵌入。所以，它不仅未能突破科层组织的“碎片化”权力结构，反而强化了政策执行的分化结构。二是整合型嵌入，即执政党以成立领导小组的方式将条块部门予以整合，打通条块分割结构中的政策执行“梗阻”。与行政组织内部成立的行政领导小组不同，执政党这种基于治理工作需要成立的跨部门、跨系统的领导小组，是通过发挥执政党的政治势能实现“高位推动”的结果。在这种整合型嵌入中，执政党通过领导小组的嵌入实现组织附着，对基层政府面临的多重政策执行任务进行政治化转变，实现复杂治理任务的简约化处理。就基层社会而言，执政党成立的领导小组往往将基层政府中街道或乡镇的主要行政负责人、“块块”部门的负责人以及基层政党组织和自治组织的负责人纳入其中，以实现基层治理场域中的条块整合和政治沟通，推动政策执行结构的再政治化。

政党的制度耦合是指中国共产党通过利用其嵌入行政体系中的组织网络和党管干部的组织原则，以加强党的建设为切口，运用政党的制度和规范加强对政府中党员领导干部的监督和动员。在当代中国的政府结构中，执政党不仅通过组织嵌入实现对国家政权的领导，还通过政党的细胞——党员的嵌入实现对各级政府的控制。然而，由于行政组织体系中的地位差异和权力差别，这些散落在条块结构中的党员会受到科层体制的组织束缚。因此，在政策执行过程中，他们常常将个人利益和组织利益的最大化作为行动选择的依据，进行“成本-收益”的精心计算，在此基础上对公共政策进行内容替换或者变通执行，最终导致政策执行的偏差[28]。对此，执政党通过制度耦合的方式，以加强党的思想建设强化党员领导干部对自身初心和使命的认识。在此基础上，执政党将政治教化与治理任务结合起来，促进政治力量的有效传导，增加政策执行主体的政治压力。在当前的政治晋升锦标赛体制下，基层政府官员的晋升之路往往伴随着党的组织部门的政治考核。因此，执政党能以制度耦合的方式较为有效地对处于耗散结构中的党员领导干部进行政治整合，实现政策执行主体的再政治化。

（二） 政治吸纳与组织社会：政策执行的再组织化

一般而言，公共政策目标的有效实现需要有一个完整有力的执行结构予以贯彻落实。随着风险社会的来临，以政府为中心的国家治理体系逐渐失灵，构建各社会主体协同参与的复合治理是实现国家善治的重要路径[29]。这意味着传统治理过程中仅仅依靠政府权力结构推动国家治理的政策执行模式难以为继，以政府和社会共同参与的政策执行模式亟待建立。与西方国家作为“部分”的政党相比，中国共产党在中国的国家治理过程中始终是一个作为“整体”的政党。它不仅是国家机器的一部分，也是社会中的重要部分;它既超然于国家与社会之外，又融入国家和社会之中[30]。因此，中国共产党能通过政治吸纳将社会重新组织起来，建立多元共治的合作治理框架，推动政策执行有效化。

随着单位制的解体，国家如何实现对社会的再组织化一直备受关注。为了避免国家现代化过程带来解构国家的危险，一个政体必须具有将现代化进程中产生的新兴社会群体吸收引进现有体制的能力[31]（p.29）。因此，吸纳的目的就是将一个异己的事物纳入自我体系之中，为我所用，甚至将其同化为一个整体[32]。所以，政治吸纳就是通过执政党的政治过程将其他治理主体纳入政策执行框架，以促进国家与社会的融合[33]。其实质就是，国家通过一系列手段与基层社会建立联系、实现社会再组织化的国家基础性权力建构过程[34]。

具体而言，执政党主要通过组织吸纳和参与吸纳两种机制实现社会中治理主体的再组织化。组织吸纳是指执政党通过区域化党建，将同一治理场域中分散的社会主体重新组织起来，强化多元治理主体集体行动的能力。同时，这种区域化党建的方式突破了單位化党建的组织边界，拓展了党建的社会空间，将退休党员、流动党员、社区党员和居民党员重新纳入政党组织网络中，从而最大限度地盘活了基层党员存量。参与吸纳是指执政党通过社区网格制度，将原子化的居民群体整合起来，助推其主动参与政策执行的过程。随着单位社会的解体，国家无法通过单位组织将分散在社会中的个体组织起来，进而准确地捕捉和回应公民的利益诉求。同时，行政组织复杂的垂直体系和水平网络，更增加了公民向上反映利益诉求的沟通成本，降低了公民政治参与的效能感，使得公民与国家逐渐疏离。对此，执政党通过功能调适，即增强服务功能而弱化控制功能，密切与个体党员和普通民众的日常联系，从而提高动员社会的能力[35]。

借助组织吸纳和参与吸纳，执政党成功推动了社会的再组织化。它通过将党建与治理相融合的方式挖掘基层党组织潜力，激发了基层自治组织的活力，促进了社会公共性的再生产[36]。第一，组织吸纳将党建工作与基层治理任务结合起来，促进了党员的社会化。单位化党建模式下，党的自身建设活动具有清晰的组织边界，将党员与群众割裂起来。随着区域化党建的推进，基层党建工作围绕治理任务展开，党建活动的服务性功能显著增强，这使党员与群众之间的事务性联系不断增强。第二，参与吸纳不仅增强了执政党的组织动员能力，而且密切了居民之间的联系。在社区网格制度下，执政党通过将党员嵌入网格体系之中，实现党员联户，增强基层党组织的动员能力。同时，在动员居民参与基层治理的过程中，围绕政策执行展开的公共议题不断被建构，居民之间的公共交往活动和公共协商空间被拓展，这就密切了居民之间的日常联系。简而言之，执政党通过政治吸纳实现组织社会，本质上是鼓励释放多元政策执行主体的能动性，增强公共政策的调适能力，实现公共政策的有效执行，推动社会建构的过程[37]。

三、上海市H区X街道旧区改造项目的执行分析

在中国的政策过程中，宏观的公共政策经过不同层级政府的细化和再解释，在基层治理场域中往往以项目的方式进行运作。因此，对基层社会中政策执行的考察，有必要以具体的治理项目为分析对象，从政策制定、政策执行和政策评估的政策过程对项目制进行剖析[38]。所以，本文将以上海市H区X街道旧区改造项目的政策执行过程为分析对象，力图描绘出基层治理場域中政策执行的政党组织网络图景，挖掘政策执行的中国经验。

H区是上海市中心城区，X街道辖区内既有正在不断建设和升级的世界级商圈，也有散布于现代化都市之中的老旧住房小区。这些老旧小区不仅存在住房质量、基础设施和居住环境等硬治理问题，而且存在房屋纠纷、邻里冲突等软治理困境。与西方国家采取的保守消极的治理态度不同，中国政府对治理“城市之癣”始终保持着积极的政策立场，提出建设人民城市的政策主张[39]。

为了落实中央和上级政府建设人民城市的公共政策，H区X街道自2018年起开始着手对辖区内的老旧住房小区实施旧区改造项目，提出用三年的时间完成老旧小区的硬件设施和治理环境的“双升级”。H区X街道党政机关认识到，旧区改造项目是一个复杂的系统性工程，涉及改造小区居民的切身利益，单纯依靠基层政府的行政力量难以实现政策的有效执行。因为，行政力量的介入意味着国家强制力量的入场，若处置不当，容易引起基层社会的反感甚至反抗，损害国家政权的政治合法性。所以，H区X街道在旧区改造项目的实施过程中，注重利用政党组织网络将原子化的居民个体和碎片化的组织结构整合起来，助推社会成长的同时，促进国家与社会的合作。政党来源于社会并且扎根于社会，本质上是一个社会性组织，而非纯粹的政治性组织。所以，政党在社会领域的活动空间并不像公共权力组织那样处处受限，它更能以柔性的方式实现政治嵌入和政治吸纳，从而实现对社会的统合[40]。

（一） 嵌入与耦合：X街道旧区改造项目执行中的政治整合

从组织学的角度来看，中国政治权力结构中的分散权威主义使得条块矛盾始终存在于行政官僚组织中[41]。政策执行不仅需要区分领导关系和业务指导关系，还要区分不同层级政府和不同职能部门之间的权责边界。当一项公共政策需要跨层级、跨部门甚至跨区域执行时，碎片化的政策执行结构便会因争利和避责意识而扩大组织裂隙，导致公共政策执行不力，引发治理危机。对此，X街道在旧区改造项目的执行过程中采取了政党组织嵌入和政党制度耦合的策略，实现政策执行主体的政治整合，推动政策执行的再政治化。

首先，X街道党工委采取整合型嵌入的方式将政党组织嵌入政策执行结构，实现政党组织的附着，为推动政治整合、形成政策执行合力提供组织基础。X街道党工委在街道层面成立了旧区改造项目治理领导小组。街道党工委、办事处从总体上统筹旧区改造的蓝图规划，这就避免了以往各职能科室各自规划、单独执行引起的资源浪费和政策冲突问题。在具体操作层面，X街道采取“政治高配”的方式将街道党工委主要领导和街道办事处各职能科室的主要负责人纳入领导小组中，以政党的高位推动为行政组织体系“借力”[42]，从而突破职能分权的组织困境。一方面，治理领导小组是同级党委主导成立的政治性组织，在政治位阶上一般高于同级行政组织。因此，治理领导小组释放的政治势能能够最大限度地实现基层政府块状结构的整合。同时，治理领导小组以政党权威推动街道政府权威的再造，以政府的“实质权威”取代部门的“正式权威”，实现基层政府政策执行主体的整合[43]。另一方面，治理领导小组还负责街道与上级政府及其职能部门关于旧区改造工作的沟通协调，理顺条块关系，避免因条块沟通不畅引起政策执行主体选择性执行。

其次，X街道党工委运用制度耦合的策略，将政党的制度要求融入政策执行过程中，实现政策执行的再政治化。与西方国家文官制度的“政治中立”原则不同，我国公务员在政策执行过程中必须持有正确的政治立场，贯彻执政党的宗旨、政策、方针和路线。对此，X街道将政治教育与政策执行相结合，推动服务与治理的融合。X街道党工委将党的群众路线教育制度置于旧区改造的政策执行过程中，以制度耦合实现政治力量向基层治理场域的有效传导。X街道党工委以旧区改造项目为政治教育的活动平台，结合“不忘初心，牢记使命”的主题教育，发动全街道党员干部下基层，开展大走访、大调研，主动问需于民、问计于民，形成了旧区改造项目的居民需求清单、困难群众清单和党员骨干清单。通过这种政治教化活动，政策执行过程被赋予了政治内涵，不再是纯粹的行政工作，政策执行主体也再度被政治化，从而实现政治整合。

（二） 吸纳与组织：X街道旧区改造项目执行中的社会整合

在计划经济时代，执政党通过单位组织中的基层党组织将社会整合起来，推动政策执行。随着改革开放的推进，政党组织网络所依附的组织实体已被解构，执政党无法依靠单位制实现对个人的控制和对社会的整合。如何将“国家-社会”二分结构中分散的社会主体重新组织起来，形成多元共治的治理合力，成为建立政策执行沟通对话机制的关键。对此，X街道在旧区改造项目的执行过程中采取了组织吸纳和参与吸纳的行动策略，通过区域化党建和社区网格制度实现社会整合，推动政策执行的再组织化。

与政党控制社会的目的不同，政党组织和整合社会是为了促进社会建设，增强居民的主体意识和参与意识，进而激发社会的活力，形成良好的政治互动。X街道党工委通过区域化党建实现政党的再社会化[44]，以政党在场的方式整合分散的社会力量，形成旧区改造项目的执行合力。具体而言，X街道区域化党建主要从组织吸纳和服务融入两个方面促进执政党的再社会化。首先，区域化党建以治理场域为党建活动的空间平台，将原本封闭的党建活动置于基层社会中开展，打破了党建活动依托固定党组织开展的组织束缚。它通过吸纳机制将同一社会空间中的多个党组织联系起来，拓展党建活动组织边界的同时，强化了不同治理主体之间的沟通协调能力，提升了政策执行过程中的集体行动力。其次，区域化党建将党建活动与旧区改造项目的治理任务相结合，吸纳多元主体参与提供社区公共服务，实现政策执行、党的建设和公共服务的融合，满足群众对公共权力的期待。例如，X街道以区域化党建为纽带，动员驻区单位为旧区改造项目实施地的居民服务，整合辖区27家单位资源，开展微心愿认领活动，帮助社区居民解决其在旧区改造项目中遇到的现实困难。

与此同时，X街道党工委以参与吸纳的方式引领社区居民积极有序地参与旧区改造项目的执行过程。随着市场经济和城市化的渗透，个人的自主性和自利性得以充分发展，居民之间的社会联系逐渐衰弱。X街道党工委以社区党员为联系纽带，依托社区网格制度和居住空间，推行党员联户制度。一是实行党员家庭挂牌和党员业主亮身份、亮承诺、亮行动，将社区不同空间网格的党员符号化，强化政党在场的象征性，增强了党员与居民的联系，同时也厚植了邻里资本。二是以党员联户形成的社区“熟人圈子”为基础，动员居民参与政策执行。X街道通过引导居民成立自治理事会，以旧区改造项目为公共议题，开展民主协商活动，定期讨论社区事务，为社区居民的政治参与和公共交往提供社会空间。例如，通过社区网格中的党员提议和居民倡导，“乐活社区”“手‘工艺慧家园”“温馨楼道建设”“瓶子菜园”等一系列自治项目有序开展。居民之间的社会关系网络以联户党员为纽带，以自治项目为交往空间，被重新建构起来，其结果促进了旧区改造项目执行中的社会整合，并助推了社区共同体的成长。

（三） 双向整合：政党组织网络的逻辑

从X街道的旧区改造项目实践不难看出，在落实“人民城市”的政策过程中，街道巧妙地运用党的组织体系和制度规范，将党建工作融入政策执行的全过程，以政治整合破解行政科层组织政策执行的碎片化困境。这种政治整合功能的有效发挥需要政党组织嵌入与制度耦合的密切配合。首先，整合型嵌入通过组织网络强化了执政党的组织动员能力，为传递执政党的政治势能奠定了组织基础。一方面，政党组织的整合型嵌入在复杂的行政科层结构中建构了一个协调集体行动的组织平台，以政治意图的确定性和政治沟通的流畅性降低基层政府政策的复杂性。另一方面，政党组织的整合型嵌入以工作型党组织附着在行政科层结构中，并借助“以党领政”的制度结构，实现执政党政治势能的有效传递。但是，行政科层结构中政治勢能转换为政策执行过程中的政治压力并非一个自动生成的过程。在中国基层治理情境中，它往往是通过执政党的政治教化活动，以党建的政治仪式实现话语转换来完成的。因此，执政党以制度耦合的方式在政策执行过程中建立有效的话语转换机制、实现行政话语向政治话语的转换，是传递政治压力、确保政治整合有效性的关键。

同时，政党组织通过政治吸纳与组织动员，实现政策执行的再组织化。首先，在区域化党建过程中，多元治理主体不仅被吸纳到协同共治的治理框架中，而且依托党建仪式的政治教化功能，推动了旧区改造项目的空间治理话语向公共服务话语的转变。这意味着区域化党建不仅具有吸纳社会力量和公民群体参与政策执行的政治吸纳功能，还通过党建仪式的话语转换机制发挥着增进政策执行共识、协调集体行动的政治协调功能。其次，执政党的政治吸纳是政党组织社会的基础。一方面，执政党通过区域化党建将政治符号和政治话语传递给基层社会，促进政党与社会之间的政治沟通，并吸纳公民群体参与政策执行，增强基层社会的政策理解能力，形成对政策执行主体的反向约束，从而降低政策偏离的可能性。另一方面，执政党通过党建网格与社会网格融合，以党员为关系节点重构基层社会的关系网络，促进社会团结。在“两网融合”的基础上，以开放性党建活动推动基层社会公共议题的建构和公共交往的产生，最终促进基层社会公共性的再生产，实现执政党对基层社会的组织动员。

总之，在中国基层治理情境下的政策执行过程，具有鲜明的政党特色。政党组织网络通过双向整合，实现条块整合和社会成长[45]。其中，整合型嵌入和政治吸纳机制共同形塑了政策执行的组织结构，它们通过条块整合和政社合作，以整体性和对话式政策执行避免公共政策的执行偏差。制度耦合和组织动员机制共同营造了政策执行的政治氛围，它们通过话语转换和社会重联，实现政治压力和政治意图的传递。可见，在中国基层社会，公共政策过程是一个政党、国家与社会三者交织互动的过程，其目的是以政策执行的再政治化和再组织化避免政策执行偏差。

四、结论与讨论

组织规模与政策执行效率之间的矛盾，一直以来都是超大型国家实现有效治理面临的组织困境。随着组织规模的扩大和行政层级的增加，组织内部的信息沟通机制和利益协调机制逐渐失灵，信息不对称和利益博弈时有发生。可见，国家治理规模的扩大不得不以牺牲治理效率为代价[46]。在中国的政治情境中，这种现象主要表现为条块分割型政府组织结构中的政策执行问题。在这种组织结构中，条块关系的复杂性表现为一种“双重从属制”：地方各级政府的职能部门在纵向上从属于上级职能部门，以保证条线结构行政指令的一统性;在横向上从属于本级政府，以实现块面结构的一体化，从而保证地方政府有效且全面地管理本地区[47]。尽管这种政府组织结构有利于强化国家对社会的有效控制。但条块矛盾引起的利益博弈和组织耗散问题，最终将导致政府权力碎片化和政策执行效率的损耗[48]。而在基层治理场域，公共政策执行过程遭遇纵横交错的权力线路就更容易引起政策执行偏差[49]。

为了避免政策执行偏差，实现政策目标，公共管理学者应当从建立公共对话式政策执行框架的角度出发，探求促进碎片化的权力结构向一体化的政策执行结构转变、构建多元共治的治理体系的可行路径。就中国的政治现实而言，层级分化、部门分割的行政结构为条块矛盾的滋生和政策执行偏差的产生增添了更多可能性。但是，党政一体化的政治结构和发达的政党组织网络为政策执行的再政治化和再组织化提供了可能。通过执政党的组织嵌入、制度耦合和政治吸纳，政府条块结构产生的组织裂隙得以修补。同时，国家与社会分化所产生的空间隔阂也得以跨越，政府和社会实现了再整合。因此，政策执行过程中的组织缝隙被缩减，因组织之间利益摩擦而产生的政策偏离也随之被淡化。

就X街道旧区改造项目的执行实践而言，一方面，执政党的整合型嵌入，打破了科层组织内部的分化结构，推动了政府一体化建设，再造了政府的实质性权威，从而能有效避免部门主义引发的政策执行博弈。同时，X街道以政党制度的耦合，促进政治教化活动与政策执行任务融合，赋予政策执行活动特殊的政治意蕴，从而强化了政策执行主体的政治意识，避免了自利动机引起的政策执行偏差。另一方面，执政党的党建创新，增强了党组织的政治吸纳能力，有利于实现同一治理场域多种治理主体和资源的政治整合。同时，党员嵌入网格，触发执政党的参与吸纳机制，强化党员与居民的社会联系，从而助推现代熟人社区的建构，有利于实现政党对社会的整合。正是在政治整合和社会整合的基础上，政策执行实现了再政治化和再组织化。因此，政党组织网络以其嵌入机制和吸纳机制实现了政策执行结构的再造和政策执行多元共治体系的建构。

从学术研究的角度来看，西方公共行政学界经典的“政治-行政”二分的理论框架是对西方国家公共政策过程的理论总结与学术回应。它根植于西方国家政治分权的社会现实。然而，中国的公共政策过程始终处在“以党领政”的政治结构影响下，执政党不仅深度参与并领导了公共政策的决策过程，而且全面参与了公共政策的执行过程。因此，在政策执行研究中，引入政党视角，对政策执行过程中的执政党角色定位、功能发挥和作用机制进行系统性分析是十分必要的。一方面，立足中国场景，发现好的研究问题，是解释中国经验进而建构中国公共管理话语体系的基本前提。另一方面，以“中国”作为方法论是实现公共管理理论本土化的关键[50]。正是基于这种理论自觉性，本文以政策执行的中国情境为研究对象，尝试建立以执政党为中心的政策执行分析框架。研究发现，在执政党组织嵌入与制度耦合机制、政治吸纳与组织动员机制的交互作用下，行政科层结构的组织缝隙通过政治整合的方式得以弥合，“国家-社会”的内在张力通过社会整合的方式得以缓解。在此基础上，执政党以再政治化和再组织化的方式建构了基层社会政策执行的双向整合模式，增强了公共政策的整体性和有效性。但是，对于执政党影响政策执行的机制为何有效，这些影響机制是否能够超越基层社会的范畴在更大空间范围内起作用，以及是政党类型还是政治结构造成中西方公共政策执行的差异性结果等相关问题，本文未能予以解释和论证。这些问题也构成了深化政策执行的中国经验研究的主要内容。

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[责任编辑：贾双跃]