拉美一体化为何出现停滞甚至倒退

何露杨

近年来，拉美地区整体陷入发展赤字、治理赤字、公平赤字的泥潭。在不利的国际市场环境和结构性痼疾困扰下，拉美经济增长持续低迷，新冠疫情的冲击使拉美经济更加举步维艰。在各种不利因素下，拉美政治生态加速演变，政治对立极化加剧，波动性上升。民众不满情绪高涨，多国爆发大规模示威游行与社会骚乱，地区不稳定、不确定因素显著增加。当前，拉美地区合作的去区域化趋势明显，一体化组织发展出现停滞甚至倒退，区域经济合作制度安排缺乏进展。综合来看，政治生态不同期、经济一体化乏力以及外部因素干扰是拉美一体化陷入困境的主要根源。

政治生态不同期削弱各国推动地区一体化意愿

回顾历史，无论是始于20世纪50年代的地区一体化和进口替代工业化发展，还是90年代新地区主义引领的区域合作与外向型改革，乃至21世纪初近十年的地区一体化加速多元发展，外部经济形势发展和内部政治生态调整都是影响拉美一体化进程的重要推手。近年来，面对逆全球化和贸易保护主义对世界经济的负面影响，拉美国家本应团结地区力量共同应对，但政治生态的不同期削弱和减少了拉美国家推动一体化的意愿与共识，加大了地区政治经济整合的难度，导致一体化进程停滞不前甚至出现倒退。

自2015年以来，拉美政治钟摆效应逐步显现，曾经席卷整个地区的“粉红浪潮”大面积褪色，总体呈现“左退右进”之势，右翼政府在阿根廷、巴西、智利等地区大国相继掌权。在全球民粹主义思潮的推波助澜下，地区右翼力量同委内瑞拉、古巴、玻利维亚、尼加拉瓜等左翼执政的国家间的政策分歧与意识形态斗争加剧，拉美地区一体化在双方拉锯对峙的过程中逐渐黯然失色。其中，2004年由巴西、委内瑞拉、阿根廷等左翼政府推动成立的南美洲国家联盟（原名为南美洲国家共同体，2007年改称南美洲国家联盟）成为地区右翼势力攻击的主战场。

自2017年开始，南美洲国家联盟秘书长一职就因成员国意见分歧而处于空缺状态。随着委内瑞拉政治经济危机的升级，地区国家对委立场的分化令联盟内部的矛盾对立日益尖锐。最终，2018年4月，巴西、阿根廷、智利、哥伦比亚、巴拉圭、秘鲁六国政府以联盟机制长期存在危机为由，暂停参与南美洲国家联盟活动;此后哥伦比亚、秘鲁、厄瓜多尔、阿根廷、巴西等国相继宣布正式退出该组织。围绕委内瑞拉问题的左右对峙也令唯一覆盖地区所有国家的拉美和加勒比国家共同体（以下简称拉共体）陷入困境。巴西于2020年1月以该组织“为委内瑞拉等国的非民主政权提供舞台”为由，宣布暂停参加拉共体活动。

在南美洲国家联盟和拉共体因左右阵营对抗遭遇波折的同时，由两派政治势力各自主导的地区组织呈现不同的发展势头。以巴西、阿根廷、智利、哥伦比亚等国为首的右翼力量于2019年3月创立南美进步论坛，以取代南美洲国家联盟。受困于委内瑞拉的发展状况，美洲玻利瓦尔联盟的活力与影响力也遭到削弱。

经济一体化先天不足、后天乏力

利用区域一体化促进经济增长是拉美国家推行一体化的首要目标。然而，拉美经济一体化先天不足、后天乏力的问题始终拖累了地区合作的深入开展。

首先，拉美经济的结构性失衡导致地区一体化的内生动力不足。受历史和现实因素的影响，拉美国家经济多倚重于农产品、铁矿石、原油等初级产品出口，同质化程度和对外依存度较高，域内互补性不足，这些因素限制了地区贸易增长潜力。相比东亚，拉美区域产业关联度和产业分工程度均呈现较低水平。正因如此，拉美经济一体化的贸易创造效应远逊色于东亚地区。

其次，主导国的缺位令拉美经济一体化进程放缓。巴西、阿根廷、委内瑞拉等地区重要经济体均遭遇发展难题，造成拉美一体化缺少“领头羊”。以巴西为例，在极右翼博索纳罗政府的领导下，拉美第一大经济体深陷国家治理危机，失控的疫情对经济发展造成严重冲击，2020年巴西经济衰退6.1%。在巴西经济对地区拉动效应明显减弱的同时，国内政治经济乱局使巴西政府自顾不暇，加之政府外交理念的调整，导致巴西推进地区一体化的意愿有所下降。

再次，政策理念分歧导致地区经济一体化陷入僵局。长期以来，南方共同市场（南共市）内部就共同关税调整和集体对外自贸协定谈判原则难以达成妥协，这对该组织的进一步开放发展形成掣肘。近年来，巴西和乌拉圭就两大问题达成一致，主张下调所有产品的对外关税，并开放成员国同域外经济体的自贸协定谈判。而阿根廷则坚持对不同产品分类别、分级减税，并在自贸协定谈判问题上同巴拉圭一道站在巴西和乌拉圭的对立面。

2017年6月25日，拉美和加勒比国家共同体峰会在多米尼加蓬塔卡纳举行。

最后，“脱拉入亚”趋势令地区经济一体化面临挑战。随着亚太地区在世界经济中的比重上升，拉美国家面向亚太地区的跨区域一体化进程加速。除了通过创立太平洋联盟加强同亚洲国家的交流与合作外，拉美国家还积极参与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），充分利用亚太经济合作组织（APEC）合作机制，以及东亚—拉美论坛、中拉论坛等平台，大力发展同亚太国家的双边合作，并与其缔结自贸协定。与亚太地区经贸合作的日趋升温对拉美地区本身的一体化合作带来一定挑战。

拉美一体化倒退的美国因素

身为“美国后院”，拉美地区一体化注定无法摆脱美国的影响。美国总统特朗普上台正值拉美右翼力量增强时期，美国乘势在地区加大“打左扶右”力度，借委內瑞拉危机挑唆拉美国家间关系，激化左右阵营矛盾，拉紧同巴西等地区大国关系，打造对拉战略布局，进而巩固其在西半球的霸权地位。同时，美国在地区开展对华战略竞争，大力排斥中国在拉美的影响力。在此过程中，一体化组织成为美国强化对拉美国家离间渗透、排斥打压中国在地区存在的重要工具。美国积极为委内瑞拉所谓的“临时政府”站台，在美国的挑唆施压下，南美洲国家联盟陷入瘫痪乃至解体，拉共体发展遭遇挫折，美洲国家组织则掌握了对委内瑞拉问题的主导权。美国依托美洲国家组织调动地区盟友，加大对委内瑞拉、厄瓜多尔、玻利维亚、尼加拉瓜等国的政治干涉，积极支持拉美右翼国家组建利马集团，煽动其成立南美进步论坛以取代南美洲国家联盟，企图借此强化对地区的外交干涉。此外，美国还通过政策对冲、舆论抹黑，挑拨中拉关系，破坏中拉合作，公开阻挠中国对古巴的抗疫物资援助、鼓动巴西等国禁用华为5G设备，为地区一体化组织开展对华合作及拉美一体化发展制造障碍。

（作者为中国社科院拉丁美洲研究所助理研究员、巴西研究中心副秘书长）