新时代杭州市生产建设项目水土保持监督管理实践与思考

戚德辉，王天华，王伟民

(1.浙江省水利水电勘测设计院，浙江 杭州 310051；2.杭州市林业水利局，浙江 杭州 310020)

1 概述

水土资源是人类赖以生存和发展的基础性资源，水土保持是推动生态文明建设、建设美丽中国的重要内容[1]。生产建设项目水土保持监督管理作为水土保持工作的重要组成部分，是法律赋予水行政主管部门的重要职责，是遏制人为水土流失、保护生态环境的重要手段[2]。近年来，杭州市经济发展迅速，城市基础设施建设规模加大，矿产资源开发较多，部分生产建设项目水土保持“三同时”制度执行情况不理想，加上经济果林开发等生产活动，造成水土流失成为杭州市主要的生态环境问题之一。严峻的人为水土流失形势对水土保持监督管理工作提出了更高的要求，在新时代治水思路指导下，水行政主管部门事中、事后监管工作量大，任务繁重，加上部分项目技术难度较高，单纯依靠水行政主管部门的力量难以全面发挥监督检查作用。因此亟需改进工作方法，创新工作模式，切实提高工作效率，有效防止人为水土流失。通过政府购买服务的方式，根据相关要求和监督管理内容，拟定工作方法，委托专业技术服务机构对在建生产建设项目水土保持落实情况开展全面评估，有助于督促水土保持措施在项目实施过程中有效落实，有效弥补地方监管力量的不足，为水行政主管部门监管提供重要技术支持。

杭州市地貌类型多样，生产建设项目类型复杂多样，通过开展生产建设项目水土保持监督管理工作，分析不同类型的生产建设项目在建设过程中存在的水土流失问题，并在此基础上，查找目前水土保持监督管理工作的不足，提出有效的对策与建议，以期为生产建设项目水土保持监督管理工作提供借鉴。

2 研究区及工作方法

2.1 研究区概况

杭州市地处浙江省北部，辖10个区，2个县和1个县级市，总人口1036万人；土地面积16850 km2，山地丘陵面积占65.6%；属亚热带季风性气候区，多年平均降水量1100～1600mm，以春雨、梅雨和台风雨为主；植被分区属中亚热带常绿阔叶林地带北部亚地带；矿产以非金属矿产为主；属于以水力侵蚀为主的南方红壤丘陵区，梅雨期和台风雨期的水土流失量最大，根据2019年全省水土流失调查成果，杭州市水土流失面积1043.72 km2，占国土总面积的6.16%。

2.2 工作开展依据及形式

根据《中华人民共和国水土保持法》第二十九条“县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理”和第四十三条“县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查。流域管理机构在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的监督检查职权”。《水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)中要求：强化生产建设项目水土保持事中事后监管，做好对生产建设项目水土流失防治情况的监督检查。《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)中要求：加强事中事后监管，严格责任追究。各级水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水土保持方案实施情况的跟踪检查。从上述文件可以看出，开展生产建设项目的监督检查是法律赋予各级水行政主管部门的责任和义务。然而水行政主管部门监管力量不足，加上部分项目技术难度较高，单纯依靠水行政主管部门的力量难以全面发挥监督检查的作用。

根据水利部办公厅关于印发《水利部流域管理机构生产建设项目水土保持监督检查办法(试行)的通知》(办保〔2015〕132号)第十条“跟踪检查主要采取现场检查方式，也可采取召开专题会议、生产建设单位提交书面报告等方式。现场检查可通过政府购买服务的方式，积极推广应用卫星遥感、无人机等先进技术，提高监督检查效能”。根据水利部办公厅关于印发《生产建设项目水土保持监督管理办法的通知》(办水保〔2019〕172号)第十二条“监督检查中的技术性、基础性工作可以通过政府购买服务方式委托有关单位承担”。杭州市生产建设项目水土保持监督检查任务重，监督管理人员不足，生产建设项目类型类型复杂多样，为了更好地开展水土保持监督检查工作，提高监管效能，市林业水利局通过政府购买服务的形式，委托专业技术服务机构对在建生产建设项目水土保持落实情况开展全面评估，弥补监管力量的不足，为水土保持监督管理提供技术支持。

2.3 工作流程

(1)收集市本级及以上审批的在建生产建设项目清单(梳理重点项目和一般项目清单)、项目方案资料和遥感影像图。

(2)根据方案批复的水土保持防治责任范围图及重要的水土保持措施图利用ArcGIS软件转成矢量图，并导入奥维地图，可以准确地划定生产建设项目的范围及措施布局，有利于现场检查时判定是否超出批复的防治责任范围及重要水土保持措施的落实情况，同时方便导航前往项目现场。

(3)梳理项目联系人及联系方式，便于与项目联系人取得联系，印发通知告知安排检查事项，做好综合统筹和时间安排，同时联系当地水行政主管部门，实现生产建设项目信息共享，开展联合检查，联合执法。

(4)根据收集的水土保持方案资料，检查前提前熟悉项目水土保持敏感区域或易发生水土流失区域，作为重点检查区域，然后结合建设单位介绍，避免监督检查盲区。

(5)重点检查“三同时”制度实施情况、水土流失防治措施落实情况、水土保持措施及弃渣场变更情况、水土保持监测、监理开展情况和水土保持设施验收等。

(6)根据现场调查情况，现场填写监督检查记录表并告知建设单位施工过程中需要注意的水土保持问题；针对存在水土流失问题的项目，下发整改通知并限期整改，要求将整改情况反馈给水行政主管部门，在此基础上，开展二次检查并对整改情况进行复核，根据需要对生产建设单位水土保持措施落实、措施整改等提供技术指导。

(7)采取调查与培训相结合的方式，对建设单位、施工单位、监理单位开展生产建设项目水土保持法律及相关业务培训；对调查、监督检查项目的相关资料进行汇总整理与分析。

3 结果与分析

3.1 生产建设项目类型分析

对本次开展水土保持监督管理的生产建设项目类型进行统计分析，共计81个项目，13种项目类型，主要涵盖公路工程、房地产工程、城市轨道交通工程、其他小型水利工程等，具体如图1所示。

图1 生产建设项目类型统计图

3.2 典型点线状生产建设项目类型存在的主要问题

3.2.1公路工程分析评估

公路工程包括高速公路、国道、省道、县道、乡村道路等，共涉及29个项目。公路工程因线长面广，经过山地丘陵、跨越河道，土石方开挖量大，对水土流失影响较大[3- 4]。该类项目存在水土保持监测工作开展不及时，监测成果未及时上报水行政主管部门；绿化施工滞后，临时设施拆除及恢复原地貌进度滞后；个别项目弃渣场涉及变更，未及时按照要求办理弃渣场变更审批手续；涉及弃渣场项目，存在弃渣场防护不到位，无拦挡，排水沉沙措施的情况；个别涉及路基高边坡开挖项目，路基边坡防护不到位，未修建截排水等措施；临河施工项目，临河侧存在缺乏拦挡措施或防护不到位的情况；存在临时堆土防护不到位，临时排水沉沙措施未及时清理的现象；实行余方处置承诺制的项目，在开工前未及时将余方处置方案报水行政主管部门备案。

整改要求依法开展水土保持监测、监理工作，监测成果及时上报各级水行政主管部门；加快绿化施工，临时设施拆除及恢复原地貌进度；涉及弃渣场变更的项目，要求及时办理弃渣场变更审批手续，并做好弃渣场拦挡(先拦后弃)，排水沉沙措施；涉及路基高边坡开挖项目，要求按施工图设计及时修建截排水措施，要求开挖一级防护一级；临河施工项目，要求做好临河侧拦挡防护，防止渣土等进入河道；加强临时堆土临时苫盖，排水沉沙措施，及时清理临时排水沟、沉沙池，保证排水沉沙效果；实行余方处置承诺制的项目，在开工前要按照批复要求及时将余方处置方案报水行政主管部门备案。

3.2.2房地产工程分析评估

房地产工程主要包括居住区建设项目和公用建筑项目，该类项目基本不设置弃渣场，地下室或基础开挖多余土石方及桩基施工泥浆进行外运处理或综合利用。该类项目存在场地内临时排水沉沙设施不完善；桩基施工泥浆池围挡损坏未及时修复；施工出口设置了洗车池，但洗车池及沉沙池沉积的泥沙清理不及时；临时堆土裸露，未及时采取苫盖等临时措施；部分项目未依法开展水土保持监测工作，实行余方处置承诺制的项目，在开工前未及时将余方处置方案报水行政主管部门备案。

整改要求完善场区内临时排水沉沙措施，桩基施工期，加强泥浆池拦挡，防止泥浆外溢；及时清理洗车池及沉沙池沉积的泥沙；临时堆土要及时回填，不能及时回填的要及时采取临时苫盖措施[5]；项目绿化措施要及时实施；依法开展水土保持监测工作，实行余方处置承诺制的项目，在开工前要按照批复要求及时将余方处置方案报水行政主管部门备案。

3.2.3城市轨道交通工程分析评估

城市轨道交通工程是指城市地下隧道或从地下延伸至地面(高架桥)运行的电动快轨道公共交通工程，如地铁、轻轨等工程。该类项目现场情况较好，但仍存在水土保持监测工作开展滞后；施工现场存在临时排水沟、沉淀池未及时清理现象；临时堆土临时苫盖等防护措施不及时、不到位等问题[6]，实行余方处置承诺制的项目，在开工前未及时将余方处置方案报水行政主管部门备案。

整改要求及时完善并清理临时排水沟、沉沙池；加强临时堆土的苫盖等临时防护措施；要求依法开展水土保持监测工作，实行余方处置承诺制的项目，在开工前要按照批复要求及时将余方处置方案报水行政主管部门备案。

3.3 生产建设项目水土保持“三同时”制度执行情况分析评估

通过对生产建设项目水土保持“三同时”制度执行情况分析发现，杭州市81个生产建设项目均能按照水土保持“三同时”的要求，在项目前期编报了水土保持方案，并将水土保持设计相关内容纳入后续设计、施工，保障资金的落实。在项目实施时，基本能够与主体工程同时进行水土流失各项防治措施的实施，充分发挥各项措施的保水、保土作用，水土保持监测和验收工作逐步完善，依法缴纳水土保持补偿费。但调查中也发现，部分建设单位重审批、轻管理，对水土保持工作认识不足，水土保持措施落实不到位，设计变更未办理相关手续，水土保持监测工作滞后，实行余方处置承诺制的项目，在开工前未及时按照批复要求将余方处置方案报水行政主管部门备案等[7]。

4 水土保持监督管理面临的问题

4.1 建设单位对水土保持工作认识不清、重要性认识不到位

在新时代生态文明建设的指引下，伴随着生产建设项目水土保持监管力度的加大，建设单位水土保持意识逐步提高，但仍存在建设单位对生产建设项目需要开展哪些水土保持工作认识不清，落实不到位，导致生产建设项目水土保持“三同时”制度实施不理想。

4.2 建设单位水土保持方案措施落实不到位、变更报备不及时

个别生产建设单位在施工过程中只重视主体工程建设，而忽视水土保持方案中措施的落实，使得设计的水土保持措施，特别是植物措施和临时措施未得到有效的落实或者措施滞后；水土保持方案发生变更时，如项目建设地点、规模、水土保持措施、弃渣场增设或位置等发生重点大变化导致水土保持方案需要变更的，建设单位未及时到水行政主管部门办理变更手续。

4.3 水土保持法律法规不完善、监管制度不健全

《中华人民共和国水土保持法》对未及时依法开展水土保持监测工作的生产建设项目缺乏相应的处罚办法，同时杭州市推行的余方承诺制也没有相应的处罚措施，导致在水土保持监督管理过程中缺乏有力的抓手，使得个别建设单位存在侥幸心理，在项目开工后未及时依法开展水土保持监测工作，在项目开工前未及时将余方处置方案报水行政主管部门备案。

4.4 水土保持监管人员不足、监管力量薄弱

目前存在水土保持监管人员不足、人员调动频繁的问题，导致监管力量薄弱，加上一些大型生产建设项目如山区铁路、高速公路、风电、水库等，在实际施工过程中易存在征地面积变化、线位位移、位置变化、取弃土场增设及规模变化、水土保持措施变化等，导致水土保持方案措施落实难度增加，同时给水土保持监管增加了难度。

5 水土保持监督管理工作的对策建议及经验

5.1 建立健全水土保持宣传机制，推行“水土保持管家”应用

深入开展水土保持法律法规的宣传，提高建设单位对水土保持法律法规的认知度和守法自觉性；通过微信公众号、新闻媒体等对生产建设项目水土保持工作进行宣传引导；通过“生态文明县”、“生产建设项目生态文明工程”等宣传，发挥先进典型的带动作用，激励做好水土保持工作。深入开展面向生产建设项目管理人员的水土保持业务培训，宣讲从项目立项、方案编制及审批、水保监测、措施落实、变更管理及设施验收等全过程水保内容；推行“水土保持管家”服务[8]，提供水土保持一体化技术服务，协助建设单位做好水土保持工作。

5.2 督促整改落实，惩治违法行为

开展监督检查时，将实际实施的水土保持措施与水土保持方案设计的措施进行比对，对建设单位水土保持“三同时”制度执行情况落实不到位的地方提出整改意见；对未按照水保方案设计落实水土保持措施；存在明显的水土保持问题或造成严重水土流失的项目，下发整改通知限期整改，并跟踪督促落实；对拒不整改的建设单位给予严厉处罚；切实达到水土保持监督检查、防止人为水土流失的效果[9- 10]。

5.3 健全法律法规，完善水土保持制度建设

健全法律法规建设，完善余方处置方案备案要求，创新完善区域水土保持评价后期监管制度、完善水土保持监测工作滞后处罚办法，严格执行生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度，将各参建单位纳入“两单”管理，严惩违法违规行为；对典型违法案例进行报道，提高法律震慑力，保证各项水土保持工作落到实处[11]。

5.4 加强基层监管队伍建设 提高监管执法能力

加强基层水土保持监管人才队伍建设，通过开展水土保持监管业务知识培训，提高基层管理人员的业务素质和技能水平，同时加强水土保持监管的执法能力建设；通过政府购买服务的方式，弥补生产建设项目水土保持监督检查人员数量及技术方面的不足，从而对生产建设项目水土保持监督管理工作形成合力，减少建设过程中的水土流失，保护生态环境。

5.5 推进水土保持监督管理信息化建设，提高监督管理水平及效率

推进生产建设项目水土保持信息化监管，实行项目防治责任范围及水保措施图斑化监管，充分利用遥感卫星、无人机航拍等技术开展生产建设项目(特别是公路、铁路等线状项目)从宏观到微观，从定性到定量的精准动态监管，为水土保持监管提供技术支持[12- 14]；综合应用云计算、大数据、互联网、5G等技术，实现水土保持信息化管理，提高水土保持监管的水平及效率。

5.6 增进与各部门之间的交流，构建“大水保”格局

加强各行业横向联合，加强与发改、国土、电力、财政、城管、环保等有关部门的沟通，构建“大水保”格局，及时获取项目立项信息，完善对生产建设项目水土保持生态文明工程等的奖励制度，建立各部门联动机制，建立审批、监管、验收的联合机制，规范和加强各类园区和开发区项目开发、经济林开发等项目的水土保持监督管理，防止人为水土流失。