广西龙州土地整治的实践与启示

黄威达

一些沿边地区的农村由于地处国家边境，人口较少，分布零散，经济发展规模较小，发展程度相对落后。农民收入问题是“三农”问题中的核心之一，农村土地整治是解决农民收入问题的重要途径。笔者通过分析广西壮族自治区龙州县土地整治的具体方法，揭示龙州县土地整治工作的成果与效益，以期为其他沿边地区的农村土地整治提供创新思路。

龙州土地整治的创新实践

龙州县，广西壮族自治区崇左市辖县，由于地处边陲地带，交通不便，人口、城镇较少，经济发展条件较差。由于土地普遍零星分散，农村青壮年劳动力大量外出城镇务工，土地撂荒严重，极大地阻碍了农业生产及经济发展。耕地“小块并大块”既是土地整治，也是土地流转，通过引导和帮助农户将零星分散的土地集中整合改造后，再重新分配给农户，使土地资源优化，达到提高农业效益和农户收入的效果。1996年龙州县上龙村村干部黄忠伟在弄农屯与其他4户农户进行土地并地互换，将原本被石头、木栏隔离的土地通过清理界线、土地平整的方式“拼接”在一起，迈出了“小块并大块”的第一步。次年，并地的5户农户平均经济收入超过1000元，而当时全村的平均收入仅500余元，由于带来较好收益，村民们随之纷纷效仿。龙州县政府对上龙村的并地行为高度重视并给予认可，制定了相关的扶持政策，2006年起在全县大力推行“小块并大块，分钱不分田”，受到村民的欢迎，“小块并大块”土地综合整治被称为“龙州模式”。

——基层自治，村民会议集体决策。“小块并大块”并地措施，核心在人民，坚持从群众中来、到群众中去的宗旨。因此，在村内推行并地措施前需召开村民会议，重点了解村民的并地意愿，广泛采纳群众意见，并做好相关的前期准备工作，如确定好并地的耕地区域，讲解并地的操作方法。同时选举成立“小块并大块”工作领导小组，由村（屯）长等干部担任组长，一些在村中威望高、能力强的村民以及群众代表作为组员。领导小组负责“小块并大块”工作统筹协调，对村民进行动员，讲述并地带来的好处，鼓励村民积极参与。

——村民自主平整土地，政府给补贴金。在通过村民会议决策，统一思想，形成共识并完成并地前的相关准备工作后，由村民各自平整自家的土地。平整完成后，政府对村民发放土地整治补贴金，此举有效调动了村民的积极性。在平整过程中，对于土地上的经济作物，如果种植面积较大，允许该村民“就地扩展”，即以该地块为中心向四周扩展种植，而对种植面积不大的，则需将经济作物全部清理掉。另外，政府出资委托有关的第三方建筑单位修建道路、沟渠等农业基础设施;或者以优惠政策，吸引企业入驻，让资金、技术优越的企业承担修建设施和土地改造的工程。

——土地分配，评级编号抽签确定。首先由领导小组进行实地考察，统一绘制各地块地图并在村民会议上公开，征求群众的意见，对地块的数量、形状、大小进行确认。然后，依据土地位置、肥沃程度和交通便利程度对各地块分别评级、标记、编号。在完成土地评级、编号工作后进行抽签，重新分配地块。为体现公开、公平、公正的原则，在分配过程中，龙州县普遍实行“二轮抽签法”的随机抽取方式进行分配，第一轮为“抽签顺序”，通过现场抽取顺序号，确定农户进行第二轮抽签的顺序。第二轮抽签为 “土地分地顺序”，各农户依照第一轮确定顺序抽取土地分地的顺序号。分地时，依照农户第二轮抽签顺序资格，按照地块编号，现场测量后分给农户。

龙州县通过“小块并大块”的方式，推行土地平整工程和土地流转工作，重新整合了村庄土地资源，让零散细碎的土地整合成连片平坦的耕地。

龙州土地整治的成效

龙州县通过“小块并大块”的方式，推行土地平整工程和土地流转工作，重新整合了村庄土地资源，让零散细碎的土地整合成连片平坦的耕地。整治后平整连片的土地，大型农用机械能够顺利进入土地耕作，不仅提高了耕作效率，降低了人力成本，而且使农业生产走上了规模化、机械化发展的道路。统计显示，2019年龙州县完成农作物总播种面积6.69万公顷，其中蔬菜种植面积6539公顷，比上年增加709公顷;甘蔗种植面积41364公顷，比上年增加326公顷。同时，农村交通更加便捷，农业产业规模、质量、效益均大幅提高，2019年全县粮食总产量达到386594吨，农业产值达到37.62亿元。

調查发现，龙州县在实施土地整治前，农户在零散的地块上进行传统的小农种植，耗费了大量时间和劳动力。而土地整合后，农户做农活既省时省力，又增加了收益，同时得以腾出时间精力在本地企业或者进入城镇务工以获得更多的收入。随着当地农民进入企业务工人数的增加，当地农民整体工资性收入也不断增加。 据统计，2019年，龙州县农村居民人均可支配收入达到11889元，相比2012年几乎增长了一倍。从收入结构看，2019年，全县农户平均工资性收入为2175元，较上年增长了13.2%。

更重要的是，地块整合优化后，吸引了许多农业龙头企业入驻龙州县，通过流转、合作、承包农户耕地等方式，开展农业规模化、集约化经营。依靠农业企业强大的资金与经营能力发展特色农业，农户不仅可以得到土地流转的租金收入，还能获得企业经营收入分红。“租金+分红”让当地农民足不出户就可获得稳定的收入， 2019年，龙州县农村居民人均财产性净收入90元，较上年增长8.9%。

龙州土地整治的启示

从龙州县大力实施“小块并大块”，推行土地平整工程和土地流转，发展现代农业，增加农民收入的实践中，我们看到：第一，土地整治增加了农户的收入，促进现代农业发展。“小块并大块”的土地平整工程减少了土地之间的田埂、沟壑，扩大了耕地面积，优化了耕种条件，提高了土地利用效率。第二，土地整治促进土地流转，增加农户财产性收入。整治后的土地平坦连片、权属清晰，农户更乐意将自家土地流转给新型农业主体经营，以获得更多的土地租金及经营分红。第三，土地整治有利于促进劳动力转移，提高农户工资性收入。一些农民在土地流转出去后，选择留在本地务工或者进入城镇务工，以获得更多的收入。

龙州县以“小块并大块”的土地整治模式，为山区土地整治提供了经验参考。透过龙州县通过土地整治促进农业农村发展的创新实践，我们得到了启示：

一是在农村土地整治中要加大宣传力度，建立健全土地流转合同制度，完善相关流转监督机制。一方面，邀请一些明确拒绝、不同意，对整治项目抱有疑虑的农民到整治项目的示范区，让其亲身体验项目整治带来的好处，使其加深认识，转变观念。另一方面，让土地整治项目示范区内经营较好的农民走出去对其他地区的农民进行宣讲，农民与农民之间的交流更现实，更有说服力，基层政府工作人员也应下乡落实好宣传工作。

二是要加大财政扶持力度，加强政府内部协调能力及综合管理能力。农村地区的土地整治是一项综合性的大工程，需要许多资金与时间投入到农村基础设施建设，特别是要对财政困难地区给予特殊扶持政策，要把各类优惠政策落到实处，帮助农民群众解决生产发展资金匮乏的问题，为新时代农业农村现代化建设打下坚实基础。同时，要鼓励社会资本参与农村建设，如积极引进农业龙头企业，大力培育农业合作社等。

三是要充分尊重农民意愿，突出农民主体地位。根据国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，农村土地整治工作要以维护农民权益为出发点和落脚点。在农村土地整治工作中要将群众的意愿摆在工作首位，坚持农民自愿的原则，确保项目公平、公正、公开，确保工作顺利开展，实现预期目标。

（作者单位：海南大学公共管理学院）