水资源税改革试点的税额合理性评价

刘姝芳，刘茂林

(1.黄河水利委员会黄河水利科学研究院，郑州 450003； 2.黄河水利委员会 花园口水文站，郑州 450045)

我国水资源费征收始于1988年，征收水资源费是水资源所有权和国家对水资源管理权的体现，是《水法》赋予水行政主管部门的职责，也是国家利用价格杠杆实现水资源有偿使用制度的重要措施[1-2]。但水资源费的强制性与规范性较弱，在征收过程中存在缴费人意识不够、刚性不强、缺乏有力征管手段等问题[3]。2016年7月，河北省率先开展水资源税改革的试点工作，利用税收这一强制性、规范性手段，强化政府对水资源使用的调控能力。随着改革工作的有序平稳推进，部分企业积极改变用水方式，减少地下水用水量，加强技术创新投入，实施节约用水措施，提高水资源管理水平，凸显了良好的社会效应和经济效应[4-6]。由此，国家财政部、税务总局和水利部联合，以财税[2017]80号文发布《扩大水资源税改革试点实施办法》，提出自2017年12月1日起在北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏等9省(自治区、直辖市)扩大水资源税改革试点。黄河流域作为全国棉粮、能源重化工基地，人口密集、产业发达，但区域内水资源时空分布不均衡，大部分省区人均水资源量低于全国平均水平。自试点改革以来，黄河流域各缺水试点地区费改税工作平稳推进，税收收入稳步增长，改革取得明显成效[7]。但制定的水资源税额是否与当地水资源和社会经济状况相符鲜有研究。为此，本文通过区域水资源和社会经济发展状况，综合评价位于黄河流域的山西、内蒙古、山东、河南、陕西和宁夏6省(自治区)的水资源税额合理性，以期为进一步推进水资源税改革工作提供参考。

1 研究范围和数据来源

1.1 研究范围

《扩大水资源税改革试点实施办法》文件中涉及9个试点。基于数据收集情况，本文选取位于黄河流域的山西、内蒙古、山东、河南、陕西和宁夏6省(自治区)进行水资源税额合理性评价，即本文的研究范围为山西、内蒙古、山东、河南、陕西和宁夏6省(自治区)。

1.2 数据来源

6省(自治区)的水资源总量和2018年用水量数据来源于《2018年中国水资源公报》和各省(自治区)《2018年水资源公报》；GDP和万元工业增加值数据来源于各省(自治区)《统计年鉴》和社会经济统计资料。具体数据见表1。6省(自治区)的水资源税额来源于各省(自治区)的《水资源税改革试点实施办法》或《水资源税征收管理条例》。地表水的水资源税额见表2，地下水的水资源税额见表3，城市公共供水和其他用水的水资源税额见表4。

2 合理性评价

2.1 水资源利用情况

由表1可知，在6省(自治区)中，内蒙古自治区水资源总量最多，约为462×108m3；河南省2018年用水总量最高，达到234.6×108m3。2018年用水总量占水资源总量比例最高的也是河南省，占比达到69%以上。由此说明在研究范围内，河南省的水资源开发利用率最高。陕西省的水资源开发利用率相对较低，2018年用水总量约占水资源总量的25%。需要说明的是，2018年宁夏回族自治区的用水总量中包括58.3×108m3的引黄河水量，当地地表水、地下水和污水回用总水量为7.9×108m3，占当地水资源总量的54%。

2.2 社会经济发展状况

2018年6省(自治区)的工业增加值和国内生产总值数据显示(表1)，山东省的国内生产总值和工业增加值均为最高，分别达到76 454.9和28 251.2亿元，当地社会经济在6省(自治区)中最为发达。在6省(自治区)中，宁夏回族自治区的国内生产总值和工业增加值最低，当地的经济状况相对落后。

2.3 水资源税额合理性评价

对6省(自治区)的水资源税额进行综合比较，具体数据见表2、表3和表4。地表水和地下水的水资源税额分为农村人口生活集中式饮水工程、超规定限额的农业生产、其他行业和特种行业取水这4类。其中，河南省、陕西省和宁夏回族自治区又按照地区不同分别制定税额。各省(自治区)的水资源税额与当地的社会经济水平基本呈正相关关系，2018年国内生产总值和工业增加值最高的山东省的水资源税额也相对较高；而宁夏回族自治区的水资源税额普遍较低。

表4 6省(自治区)城镇公共供水及其他用水水资源税额 /元·(m3)-1

地表水水资源税中，特种行业的税额显著高于其他类型取用水户。其中，河南省相对较低，税额为2元/m3。陕西的关中和陕北地区税额最高，达到8元/m3。各省区的农村人口生活集中式饮水工程和超规定限额的农业生产取用水的水资源税额基本持平，其中宁夏回族自治区相对较低，农村人口生活集中式饮水工程取用水的水资源税额仅为0.01元/m3。山东省和河南省作为粮食主产地，超规定限额的农业生产取用水的水资源税额最高，均为0.1元/m3。

而在地下水水资源税的分类中，各省(自治区)的其他行业和特种行业取用水又按照有无公共供水覆盖和是否属于超采区分别定价。其中，山西省和内蒙古自治区的水资源税额显著高于其他省区。山西省的公共供水范围内严重超采区的特种行业水资源税最高，达到90元/m3，这与当地的地下水超采情况有直接关系。同样存在部分地下水超采区的河南省和陕西省，其他行业和特种行业取用水的地下水水资源税额处于中等水平。黄河流域内的省(自治区)均有不同程度的地下水超采现象，虽然近年已有所缓解，但是超采区依然存在。各试点推进水资源税改革，通过征收高额水资源税这一强制性手段遏制地下水过度开采，有效保护了区域地下水资源环境。

城镇公共供水企业和其他用水户取用水的水资源税额较高的是山西省、内蒙古自治区和山东省。其中，内蒙古自治区回收利用和直接外排的疏干排水单位和地源热泵使用者的水资源税额均为最高，分别达到2和5元/m3。

3 结论与讨论

研究范围内的6省(自治区)分别依据当地实际情况制定水资源税额，数值基本符合当地水资源利用和社会经济发展的实际情况。综合比较6省(自治区)的各类取用水户水资源税额可以看出，水资源税额的制定与当地社会经济水平的关系更密切，社会经济最发达的山东省地表水水资源税额相对较高，地下水水资源税额处于中等水平。山西省对取用地下水的管理和约束最为严格，地下水水资源税额最高，从一定程度上可以减少地下水的开采，防止地下水超采区范围扩大。

水资源税作为水资源管理的有效抓手，切实促进了当地的水资源节约与保护，有效遏制了水资源浪费现象。随着费改税试点工作的有序推进，计划用水、用水定额管理和水资源税征收多方面综合管理，更加有利于区域水资源合理配置和高效利用。