双循环新发展格局下自贸试验区创新发展的思路与路径选择

刘晓宁

(山东社会科学院国际经济与政治研究所，山东 济南 250002)

自2013年9月以来，我国已先后分6批设立了共21家自由贸易试验区，形成了覆盖沿海、内陆、沿边的全方位布局。自贸试验区是我国为应对国内外形势变化、进一步深化改革、扩大开放而设立的先行先试区和压力测试区。从设立至今，其在政府职能转变、贸易投资便利化、金融开放创新等领域开展了卓有成效的制度创新探索，形成了一批可复制可推广的经验成果。在我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的背景下，自贸试验区具有的多重优势使其必然成为联通双循环的重要纽带节点和载体平台。下一阶段，如何更好地发挥自贸试验区的“国家试验田”作用，推动自贸试验区实现高质量创新发展，对于加快构建双循环新发展格局意义重大。

一、自贸试验区建设的整体态势与成效

中国自贸试验区建设是一个不断探索和深化的过程。2013年设立上海自贸试验区，2015年设立广东、天津、福建3个自贸试验区，2017年设立辽宁、浙江等7个自贸试验区，2018年设立海南自贸试验区，2019年设立山东、江苏等6个自贸试验区，2020年设立北京等3个自贸试验区，目前总数已扩容至21个，实现了对主要经济区域的全覆盖。整体来看，自贸试验区建设呈现良好发展态势，特别是在制度创新探索、试点经验推广、经济辐射带动、助推国家战略等方面取得了显著成效。

(一)制度创新探索成果显著

制度创新是自贸试验区建设的核心内容，也是自贸试验区与其他类型园区的根本区别所在。纵观各自贸试验区的总体方案，绝大部分都包含了加快政府职能转变、深化投资领域改革、推动贸易转型升级、深化金融领域开放创新等四项重点任务，因此这四个方面的制度创新成果颇丰。例如在政府职能转变方面，推行“极简审批”“不见面审批”“一次办好”“多证合一”等商事制度改革，营商环境得到显著优化；在投资领域改革方面，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，并构建与负面清单管理模式相适应的事中事后监管制度；在贸易转型升级方面，打造国际贸易“单一窗口”，在自贸试验区海关特殊监管区域内实施“一线放开”“二线安全高效管住”的通关监管模式；在金融领域开放创新方面，开展利率市场化和人民币资本项目可兑换试点，推进自由贸易账户等。其中，准入前国民待遇加负面清单的投资管理模式可以说是最具代表性的自贸试验区制度创新。2020年版的自贸试验区负面清单进一步缩减至30条，与2013年第一版相比缩减了84.2%，其中的限制类措施缩减至12条，禁止类措施缩减至18条(见表1)，开放力度不断加大。

表1 自贸试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)数量

(二)试点经验有效复制推广

在制度创新基础上产生可复制、可推广的改革试点经验是自贸试验区建设的基本要求，也是各地自贸试验区建设的重要任务。截至2020年底，自贸试验区累计探索形成了260项制度创新成果向全国复制推广。其中，既有国务院集中向全国复制推广的试点经验和最佳实践案例，也有国务院各职能部门自行向全国复制推广的改革试点经验。以国务院集中复制推广的试点经验为例，从2014年的第1批以来，已累计复制推广6批共计143项，其中向全国复制推广的共计120项，向海关特殊监管区域等特定区域复制推广的共计23项；从试点经验的领域来看，又以投资管理领域、贸易便利化领域和事中事后监管领域数量最多(见表2)。同时，自贸试验区所在省份也积极将各片区形成的、在省级权限范围内的试点经验向省内其他地区复制推广，没有设立自贸试验区的省份也主动借鉴学习试点经验并因地制宜地进行复制推广，形成了全国范围内学习推广先进改革经验的热潮。据各地不完全统计，“十三五”期间各自贸试验区累计形成1300余项制度创新成果在本省(区、市)推广，其中2020年推广了220余项。

表2 国务院集中复制推广的自贸试验区改革试点经验数量

(三)经济辐射带动作用明显

尽管自贸试验区建设以制度创新为核心，而不以经济增长为最高目标，但是在制度创新基础上形成的改革红利，客观上必然使自贸试验区成为区域经济发展的新引擎和增长极，并进而带动周边区域的整体发展。目前已设立的自贸试验区，除经过扩区的上海、浙江自贸试验区和海南自贸港外，面积基本都为120平方公里。虽然面积不大，但21个自贸试验区共设立了67个片区，基本对全国重要经济区域实现了全覆盖，加之许多自贸试验区设立了协同联动区，有力带动了所在区域的经济发展。从自贸试验区自身发展来看，据商务部统计，2020年我国前18个自贸试验区共新设企业39.3万家，实际使用外资1763.8亿元，实现进出口总额4.7万亿元，以不到全国千分之四的国土面积，实现了占全国17.6%的外商投资和14.7%的进出口，成为开放型经济发展乃至总体经济发展的强力引擎。从辐射带动作用来看，自贸试验区所在地区在设区后多数都实现了较好的经济增长。很多学者对自贸试验区的经济效应进行了研究，大部分都发现自贸区设立会通过消费拉动、贸易驱动、外资引致、服务业集聚等渠道对所在地区经济发展产生正向影响。

(四)有力助推国家战略实施

作为国家制度创新的试验田，自贸试验区必然要服从服务于国家战略，努力实现与国家发展战略的有机衔接。从国际层面来看，自贸试验区主动融入“一带一路”建设，积极加强同周边国家的区域经济合作。自贸试验区依托各自的区位、产业、人文等优势，不断加强与“一带一路”沿线及周边国家的经贸等多领域合作，在投资贸易自由化便利化方面开展了大量探索。例如，河南、重庆自贸试验区通过高质量运营中欧班列，促进了我国与“一带一路”沿线国家的互联互通；山东自贸试验区通过高标准建设中韩(烟台)产业园，加强中日韩海关间“经认证的经营者(AEO)”互认合作等方式深化中日韩区域经济合作；广西自贸试验区通过建设中国—东盟信息港、深化中国—马来西亚“两国双园”合作水平等方式，着力构建面向东盟的国际陆海贸易新通道。从国内区域层面来看，自贸试验区有力助推了京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等区域发展战略。例如，天津自贸试验区积极推动京津冀海关区域通关一体化、区域金融市场一体化；广东自贸试验区重点依托广州南沙片区和深圳前海片区加强对港合作，依托珠海横琴片区加强与澳门的合作(1)王旭阳、肖金成、张燕燕：《我国自贸试验区发展态势、制约因素与未来展望》，《改革》2020年第3期。，成效显著。

二、自贸试验区建设的差异化特征比较

纵观各自贸试验区建设方案和探索实践，除了共性的政府职能转变、投资领域改革、贸易转型升级等“规定动作”创新内容外，各自贸试验区均结合自身地理区位、产业基础、国际合作等特色优势开展了许多“自选动作”的探索和创新，逐渐表现出差异化、特色化发展路径和趋势(见表3)。

表3 自贸试验区差异化定位与特色任务

(一)改革试点任务的侧重点各有不同

目前已在全国复制推广的260项制度创新成果中，大部分来源于各自贸试验区的特色化创新探索，这也显示出自贸试验区在制度创新上的不同侧重点。例如，一些具有特殊区位优势的自贸试验区积极建设国际交通物流枢纽。上海、天津、广东(广州)、浙江(舟山)、山东(青岛)等海港自贸试验区，以及河南(郑州)、四川(成都)等国际陆港自贸试验区，均依托自身地理位置优势开展通关便利化、多式联运、国际船舶登记制度、国际中转集拼等创新试点，不断提升国际物流服务功能(2)赵忠秀、胡旭东、刘鲁浩：《我国自贸试验区建设中的地方特色特征研究》，《国际贸易》2021年第1期。。一些具有特定产业优势的自贸试验区积极打造新兴高端产业聚集地。上海自贸试验区聚焦打造国际金融中心，天津自贸试验区着力发展融资租赁业，浙江自贸试验区以油品全产业链为核心，山东自贸试验区以海洋经济为特色，北京自贸试验区以发展数字经济为重点，在这些重点产业领域的政策制度创新又进一步强化了其产业发展优势。还有一些具有特定对外合作优势的自贸试验区努力建设国际经贸合作平台。例如，山东、广西、云南、黑龙江4家自贸试验区分别重点开展与日韩、东盟、南亚、俄罗斯的区域经济合作创新，为我国同周边国家的经贸合作贡献了创新成果。

(二)重点对接的国家战略差异化明显

如前文所述，8年多的自贸试验区建设有力助推了国家战略的推进和实施，但不同自贸试验区重点对接和推进的国家战略各有不同。“一带一路”是自贸试验区对接最多的国家战略，上海、河南、重庆、陕西、云南、安徽等自贸试验区均提出要服务“一带一路”建设，广东自贸试验区提出建设21世纪海上丝绸之路重要枢纽，福建自贸试验区提出建设21世纪海上丝绸之路核心区，江苏自贸试验区提出建设“一带一路”交汇点，广西自贸试验区提出建设“一带一路”有机衔接的重要门户等。长江经济带也是自贸试验区对接较多的国家战略之一，上海、湖北、重庆、四川、江苏、安徽等自贸试验区均提出推动长江经济带包括长三角区域一体化发展，云南自贸试验区还提出建设“一带一路”和长江经济带互联互通重要通道，湖南自贸试验区提出要联通长江经济带和粤港澳大湾区等。另外，广东自贸试验区重点对接粤港澳合作，天津、北京、河北等自贸试验区重点对接京津冀协同发展战略，福建自贸试验区重点对接两岸合作，辽宁、黑龙江等自贸试验区重点对接东北振兴战略，湖北、安徽自贸试验区重点对接中部崛起战略，四川、陕西等自贸试验区重点对接西部大开发战略。

(三)管理体制和治理模式有所不同

精简高效的行政管理体制和治理模式是自贸试验区建设的保障。从管理体制来看，已有自贸试验区大体可以分为两类：一类是合署型，即自贸试验区管委会和所在地政府合署办公；另一类是分离型，即自贸试验区管委会和所在地政府机构是分离的。合署型体制适用于自贸试验区范围在同一个行政区划内，例如上海自贸试验区管委会和浦东新区政府合署办公、浙江自贸试验区管委会和舟山市政府合署办公(扩区前)；而分离型体制则适用于各自贸片区分布在不同行政区划的情况，这也是目前大多数自贸试验区采用的管理架构。从治理模式来看，已有自贸试验区大体可分为三类，分别是政府主导模式、企业化模式和“政府+企业”复合模式。政府主导模式即自贸试验区管委会作为治理主体，同时负责行政管理事务和经营开发事务，例如河南自贸试验区和辽宁自贸试验区部分片区就采用此种模式。企业化模式是指由独立的法定机构作为治理主体，采取企业化经营模式对自贸试验区进行开发建设、经营管理等，例如广东自贸试验区深圳前海蛇口片区就设立了前海管理局这一法定机构作为治理主体(3)蔡小慎、王淑君：《我国自由贸易试验区政府治理模式比较》，《经济体制改革》2018年第4期。。“政府+企业”复合模式可以看作一种折中模式，即自贸试验区同时设有管委会和开发公司，目前大多数自贸试验区片区采用此种模式。

三、自贸试验区建设中存在的主要问题

尽管自贸试验区建设已经取得了显著成效，但是与改革开放战略高地的要求相比，在顶层设计、对接高标准规则等方面仍存在一些问题和制约因素，需要在下一步建设发展中着力解决和实现突破。

(一)自贸试验区制度创新的顶层设计尚不完善

自贸试验区以制度创新为核心的改革任务，要求其必须“大胆试，大胆闯，自主改”。但是，由于缺乏国家层面的自贸试验区相关法律和规划，导致自贸试验区的创新探索无法得到充分授权。很多针对制度规则的改革试点均涉及中央事权，需要通过中央各部委逐项逐条进行许可，在对自贸试验区整体授权不足的情况下，其制度创新能力和效率大打折扣(4)杜国臣、徐哲潇、尹政平：《我国自贸试验区建设的总体态势及未来重点发展方向》，《经济纵横》2020年第2期。。一些已经在总体方案中获得批复的试验任务，也由于受制于中央部委的相关规章制度，需要等待相关实施办法或指导意见出台后才能实际开展，严重影响了自贸试验区的制度创新步伐。特别是在当前，中国改革已进入攻坚期和深水区，后续的改革任务大多难度较大风险较高，体现在自贸试验区的创新实践中，就是地方的积极性主动性较高，而国家相关部委基于风险防控等方面的考虑，相对偏于谨慎和保守(5)张威、崔卫杰、叶欣：《中国自贸试验区发展成就与政策建议》，《国际经济合作》2018年第1期。。

(二)自贸试验区在对接高标准经贸规则上仍有差距

自贸试验区设立之前，美国一边在太平洋地区力推TPP(跨太平洋伙伴关系协定)，一边在大西洋地区与欧盟谈判TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议)，试图利用高标准经贸规则将中国排除在全球主要经贸体系之外。在此背景下启动的自贸试验区建设，很大程度上是为了降低这种被孤立风险，对高标准规则进行先行先试和压力测试。但是整体来看，自贸试验区在对接高标准国际经贸规则进程中仍处于追赶者位置，与最高水平和最高开放度的国际规则还有不小差距。例如，自贸试验区对接国际规则仍存在重货物贸易、轻服务贸易的问题，梳理各自贸试验区建设方案和探索实践可以看出，贸易便利化创新试点仍主要集中在货物贸易监管领域。再如，自贸试验区已建立起以负面清单为核心的外资准入制度，但有些特别许可准入措施的透明度有待进一步提高。对于CPTTP(全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定)、TISA(国际服务贸易协定)等国际高标准经贸协定中的新规则，例如竞争中立、环境保护、劳工标准等，自贸试验区还需要进一步加强先行先试。

(三)自贸试验区制度创新原创性突破性成果偏少

梳理全国自贸试验区的制度创新成果不难发现，除投资改革领域的负面清单管理模式和金融创新领域的自由贸易(FT)账户以外，绝大部分推广的经验成果都属于管理流程的改进或先进技术的应用，即对海关通关、企业设立等事项进行流程再造或技术赋能，真正具有突破性的制度创新较少。从表2也可以看出，在国务院集中向全国复制推广的6批120项改革试点经验中，金融开放创新领域的成果只占9项，远低于投资管理领域的33项、贸易便利化领域的36项和事中事后监管领域的27项。即使是已经在部分自贸试验区开展的FT账户创新试点，其适用范围和功能仍相对较窄。当然，金融领域的创新对风险防范的考虑较多，而且像利率、汇率市场化类型的宏观金融改革也不可能在自贸试验区这样的较小区域内完成(6)毛艳华：《自贸试验区是新一轮改革开放的试验田》，《经济学家》2018年第12期。。随着自贸试验区建设的深入，自贸试验区制度创新开始出现同质化、重复化、碎片化现象。特别是后期获批的自贸试验区，更多的是在前期自贸试验区的制度创新成果上结合本地实际进行的微调，原创性的探索较少，系统性的创新更少。

四、双循环新发展格局下自贸试验区创新发展的基本思路

相比于以出口导向为主的单循环模式，“以我为主”的双循环模式更加注重发挥我国超大规模市场优势，实现国内需求对国际要素的有效吸引，而自贸试验区所具有的要素集聚、制度创新、对外开放和营商环境等优势，使其必然成为联通国内国际产业链供应链、实现内外循环相互促进的重要节点和平台。

(一)依托要素集聚优势打造形成国内大循环的高端节点

充分发挥我国超大规模市场优势，不断释放内需潜力，促进国内大循环，是有效对冲外部环境风险、增强发展稳定性和可持续性的必然选择。自贸试验区作为各类先进生产要素的集聚区，具备成为国内价值链高端环节和创新链重要节点的先天条件。下一步，自贸试验区应继续发挥要素集聚平台优势，依托技术、人才、资本等各类生产要素促进产业高端化发展，努力打造国内大循环的高端节点。技术要素方面，自贸试验区应以制度创新促进科技创新，加大创新主体培育力度，携手产、学、研、商、用，打造联合创新平台(7)张兴祥、王艺明：《“双循环”格局下的自贸试验区》，《人民论坛》2020年第9期(下)。；继续完善知识产权评估、质押融资风险分担和技术资本化评估制度，建立健全知识产权保护运用体系和惩罚性赔偿制度。人才要素方面，创新开放型的人才评估机制，探索建设市场化的人力资本产业公共服务平台，支持人力资本价值评测、出资和交易；开展国际人才管理改革试点，建设国际人才集聚高地。资本要素方面，更好发挥外资作用，引导外资以“建链、强链、补链”形式投向高端新兴产业；提高投融资便利化水平，探索开展资本项目收入支付便利化改革。同时，推进各自贸试验区之间的制度对接、产业协同、平台共建，进一步增强发展协同性，促进国内大循环。

(二)依托对外开放和制度创新优势深度融入国际大循环

继续参与融入国际大循环是构建双循环新发展格局的题中之义，自贸试验区是助力全面扩大开放的试验田，也是融入国际大循环的主阵地。下一步，自贸试验区应充分发挥各自区位和对外经贸合作优势，加快对接高标准国际经贸规则，深度融入国际大循环。一是深入推进规则、标准等制度型开放。学习借鉴香港特区、新加坡等建设自由贸易港的经验做法，积极对标CPTPP、TISA等高水平经贸协定规则，在投资、贸易、金融等领域积极探索自由化便利化程度更高的制度安排，打造制度型开放的规则引领区和压力测试区。二是深度融入“一带一路”建设。积极打造“一带一路”沿线交流合作平台，支持自贸试验区与沿线国家开展海关、检验检疫、认证认可、标准计量等方面的合作与交流，探索与沿线国家开展贸易供应链安全与便利合作，培育“一带一路”合作交流新优势。三是稳步提升重点领域对外开放水平。吸引外商投资战略性新兴产业和现代服务业，在自贸试验区打造总部经济集聚区。扩大服务业扩大开放，扩大跨境服务贸易负面清单管理模式试点，积极拓展技术、文化、金融等知识型服务贸易领域的开放。加快推动金融领域开放创新，开展本外币一体化试点，加大资金跨境流动支持力度。

(三)依托营商环境及交通物流优势保障双循环的畅通互促

国内大循环的健康发展有利于企业参与国际大循环，积极参与国际竞争又能够提高企业在国内市场的竞争力。因此，应着力保障国内国际双循环的畅通运行和相互促进。各自贸试验区均是所在地区的领先优势区域，拥有明显的营商环境和交通物流优势，能够成为联通国内国际循环的桥梁和助推器。一是以更高标准优化营商环境。坚持需求导向，更加注重“用户思维、客户体验”，打造接轨国际的一流营商环境。短期来看，继续深化商事制度改革，不断探索市场准入新模式；中长期来看，对新经济模式实施审慎包容监管，探索对新技术新产品加强事中事后监管，进一步强化信用监管模式，确立竞争性政策的基础性地位。二是完善国际交通物流体系。在新冠肺炎疫情的巨大冲击下，稳定的国际交通物流体系对保障全球供应链安全意义重大。自贸试验区应深入实施“大通关”工程，积极探索物流模式特别是“多式联运”模式创新，不断提升高端航运服务功能，打造连接国内外的物流枢纽和供应链节点。

五、双循环新发展格局下自贸试验区创新发展的路径选择

在我国加快构建双循环新发展格局的背景下，自贸试验区建设应进一步深化制度创新探索，最大程度发挥其改革开放先行先试区和压力测试区功能，实现高质量创新发展。

(一)进一步完善顶层设计，赋予自贸试验区更大改革自主权

如前文所述，顶层设计的不完善一定程度上制约了自贸试验区更深层次的制度创新探索，因此应首先从自贸试验区建设发展的顶层设计入手，自上而下赋予自贸试验区更大改革自主权。一是进一步完善自贸试验区法律制度。在地方陆续出台自贸试验区条例的基础上，探索开展国家层面的自贸试验区立法工作。逐步构建完善自贸试验区发展的法律体系，重点协调自贸试验区自主改革试点政策与上位法之间的关系，条件成熟时制定国家层面的自贸试验区法律和规划。二是继续深入推进权限下放。赋予自贸试验区工作部际联席会议更大权限，提升其统筹协调能力；针对自贸试验区建设中涉及国家事权的难点事项，建立部际协同支持制度，对于一些重大敏感事项，争取尽快出台相关文件或实施细则(8)张威、崔卫杰、叶欣：《中国自贸试验区发展成就与政策建议》，《国际经济合作》2018年第1期。。赋予各自贸试验区更大权限，推动省属经济权限和中央部委相关权限的下放，探索建立自贸试验区授权机制(9)张丹：《自贸试验区对推动制度型开放的主要成效、面临障碍及建议》，《对外经贸实务》2020年第3期。。三是加强全国范围内的统筹协同。加强自贸试验区制度创新与现有其他创新试点的协调联动，例如北京自贸试验区重点加强与其服务业扩大开放综合试点的联动，实现试点协同、优势互补，使自贸试验区能够更好地服务地方发展和全国改革开放大局。

(二)深入对接高标准国际经贸规则，充分发挥压力测试功能

对接高标准国际经贸规则是深度融入国际大循环的必然要求，应进一步发挥自贸试验区的国际规则压力测试区功能，不断加大金融等服务业领域开放力度，深化投资管理体制改革，先行先试最新的多边、双边经贸协定中的贸易投资新规则，探索建设符合国际惯例的高标准制度规则体系(10)陈霜华：《发挥自贸试验区优势率先探索向制度型开放转变》，《科学发展》2020年第5期。。一是对提升政府治理能力的规则进行先行先试。重点对接监管一致性、争端解决、劳工权益、国有企业、竞争政策、政府采购等规则，建立与国际接轨的公平竞争、知识产权、国际仲裁和商事调解机制。二是对投资管理体制改革的规则进行先行先试。进一步放宽市场准入，继续缩减负面清单，完善事中事后监管制度，提升外商投资全周期监管的科学性、规范性和透明度。三是对促进贸易便利化的规则进行先行先试。继续推动海关制度创新，创新跨境电商业务模式和监管方式；积极研究推进经常项目管理便利化试点等，提升企业外贸收支便利化程度(11)丁宏：《新一轮自贸试验区制度创新的趋势与路径研究》，《江苏社会科学》2020年第4期。。四是主动对其他新议题新规则进行先行先试。针对跨境服务贸易、电信、环境、劳工、中小企业、供应链建设等新议题，在部分具备条件的自贸试验区进行试点(12)尹政平、李光辉、杜国臣：《自贸试验区主动对接国际经贸新规则研究》，《经济纵横》2017年第11期。。

(三)加大重点领域的制度创新力度，推动系统性集成性创新

自2018年起，我国加速推进金融业开放，银行、保险、证券等多领域开放政策陆续实施。金融开放创新同样也是自贸试验区制度创新的重点领域，但总体来看创新步伐相对较慢，因此成为下一步自贸试验区制度创新的重要着力点。可以考虑在上海等较早设立的自贸试验区实行金融开放的负面清单制度，这也是CPTPP等先进经贸协定在金融领域的最新发展趋势。进一步拓展跨境金融服务功能，以跨国公司需求为导向，深入推进跨境资金集中运营、跨境双向人民币资金池等创新试点，可以考虑结合FT账户的功能拓展，逐步放松跨境投融资方面的政策限制(13)贺小勇：《率先建立与国际运行规则相衔接的上海自贸试验区制度体系》，《科学发展》2020年第3期。。除金融领域外，还应在其他领域的开放规则体系上加大创新力度，加快推进养老、医疗、教育、科研、文化等服务业领域开放，先行先试数字贸易规则，在安全可控的原则下探索“中国版”跨境数据流动制度。在加大重点领域制度创新的基础上，进一步加强制度创新的系统性和集成性，提高各项制度创新之间的内在联系，从产业链全链条优化的视角进行系统性制度创新，推出耦合性高的制度组合。同时，完善与制度创新相适应的风险防范制度，确保不发生区域性和系统性风险。

(四)创新自贸试验区管理体制机制，充分激发改革创新活力

从管理体制机制来看，目前仍有很多自贸试验区的管理架构及管理模式没有理顺，存在多头管理以及行政级别束缚的情况，导致深层次制度创新因涉及不同利益部门或级别权限不足而遇到较大阻碍。因此，应进一步创新自贸试验区管理体制和运行机制，最大限度地激发制度创新动力。一是探索设立独立的法定机构作为治理主体。借鉴香港贸发局和深圳前海管理局经验，探索在省级层面政府序列之外设立法定机构，将自贸试验区专业性、技术性或社会参与性较强的公共服务和管理职能交由法定机构承担。二是完善自贸试验区内综合监管体制。减少区内监管主体，避免出现多头管理带来的效率损失；加强监管部门的电子信息系统建设，简化监管流程、提高区内监管效率。三是推动第三方评估、检验和结果采信制度建设。通过第三方评估发掘政府自身改革中存在的问题，提升行政管理体制改革的公信力。四是优化自贸试验区管委会内部管理体制。进一步完善管委会的机构与人员设置，可以考虑定期邀请相关职能部门工作人员到管委会挂职、与高校或科研机构合作成立智库或战略研究院等(14)周楠、于志勇：《天津自贸试验区管理体制：现状、问题与优化路径》，《经济体制改革》2019年第2期。。

(五)支持协同联动区域建设，稳步推动现有自贸试验区扩区

为将自贸试验区制度创新成果及时进行复制推广，推动改革红利最大化，许多自贸区试验区提出协同联动的理念，在国家级开发区、经济功能区等区域建设联动创新区或协同创新区。在自贸试验区数量稳步增长的同时，试验区面积也开始突破120平方公里的限制。继上海两次扩区之后，浙江自贸试验区也在其先期设立的6个联动创新区基础上实现了扩区。在自贸试验区已覆盖全国大部分省份的背景下，现有自贸试验区扩区或将成为下一阶段的发展趋势。拓展自贸试验区面积，能够在更大空间范围内开展先行先试，推动产业链延伸与功能扩展，为新一轮改革开放提供发展新增量和新平台。因此，应继续支持自贸试验区协同联动区建设，推动创新制度、资源和成果的共享，将协同创新区建设成为带动自贸试验区以外区域共享制度创新红利的示范区，以及自贸试验区扩区的基础区和先行区，提升区域综合竞争力和对外开放影响力(15)陈萍：《自贸试验区引领中国高水平开放的审视与提升路径》，《区域经济评论》2020年第5期。。在协同创新区建设基础上，综合考虑各自贸试验区发展成效、发展潜力，以及国家改革开放战略全局的需要，稳步推动现有自贸试验区扩区。

(六)推动自贸试验区差异化创新发展，探索建设自由贸易港

如前文所述，各自贸试验区已经呈现出差异化发展趋势。下一步，自贸试验区应进一步结合自身优势开展制度创新探索，为深化改革扩大开放贡献特色化创新成果。例如，沿海自贸试验区可以重点开展港口航运、服务业开放等领域的制度创新，内陆自贸试验区可以重点开展高端制造业培育、国际内陆港建设等领域的制度创新，沿边自贸试验区可以重点开展与周边国家经贸合作等领域的制度创新。在差异化创新的基础上，选择条件成熟的自贸试验区探索建设中国特色的自由贸易港。自由贸易港作为开放水平最高的特殊经济功能区，是我国加快构建全面开放新格局的必然选择。应借鉴香港特区、新加坡和迪拜等典型自由港的通行做法，充分吸收海南自由贸易港建设经验，把握一线放开、分类监管、税制创新、航运服务等改革重点，进行分层次、分步骤的探索。在试点选择上，应以具有综合保税区的自贸试验区片区为重点，选择运量较大的水运口岸、航空口岸、铁路口岸等进行试点，实施更高标准的一线放开，创新灵活多样的税收制度，大力发展以中转集拼为主的航运服务(16)郭永泉：《中国自由贸易港建设和自由贸易试验区深化改革的策略研究》，《国际贸易》2018年第3期。，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。