新型农业经营主体视角下耕地保护问题研究

郭晓炜 康涌泉

(河南工业大学，河南 郑州 450001)

1 问题的提出

自1986年国家土地管理局正式成立后，耕地保护问题受到党和国家重视。2020年国务院出台防止耕地“非粮化”的文件力求保证耕地数量，从2015年的中央一号文件至今都明确提出，要提升耕地质量。在国内学者对耕地保护的研究中，学者郑纪芳和史建民在研究中提到，耕地保护的主体不应只是地方政府，土地的使用者同样应承担保护耕地的责任[1]；学者牛海鹏和张杰认为，耕地保护的外部性是耕地非农化的根本原因[2]；学者汤怀志和桑玲玲认为，在实行耕地占补平衡政策中单一的对耕地数量的要求加重了耕地质量不断下降的局面[3]。从国内学者对耕地保护的研究中来看，大部分集中在土地流转、耕地质量和“非农化”领域，对新型农业经营主体和耕地保护二者之间的关系涉及到的研究较少。基于此，文章在新型农业经营主体视角下展开对耕地保护问题的研究，实现不断落实耕地保护责任主体，从源头上控制破坏耕地的行为，激励农户积极保护耕地质量。

2 新型农业经营主体耕地保护情况分析

2.1 耕地保护数量上存在“非农化”现象

虽然近年来国务院出台文件一直强调耕地保护问题，2020年更是出台了具体文件政策确保耕地数量，但随着农业产业的多元化发展、农户自身相关利益的追求，使我国人多地少的关系更加紧张，特别是占用农田违规开发宅基地、建厂现象在广大农村地区极其普遍，除此之外，还存在不符合土地规划标准借乡村旅游开发名义擅自改变土地用途、不合理的退耕还林还草、挖湖造景、占用永久基本农田建设绿色通道等现象，虽然对占用的耕地国家实行“占一补一”的耕地占用补偿政策，但在实际执行过程中补充耕地的质量无法得到保证，存在大量占用的是高质量耕地但补偿的耕地质量贫瘠现象。据国内外学者的已有研究，不可否认的是“非农化”确实一定程度上带动了农村地区经济发展，但如果不加管制其对社会、政治、生态产生的负面影响要远大于经济收益。随着耕地流转，新型农业经营主体规模不断壮大，流转后的土地从事非粮经营的比重也在不断增加，特别是距城市距离较近且交通便利的地区，放弃种植粮食作物改种经济作物现象非常普遍。如，青海同仁市一家中藏药材种植专业合作社2019年流转全乡100多hm2撂荒地种植党参、当归中药材，据当地记者采访报道，种植中药材每0.067hm2收益远远高于种植相同数量的青稞。作为新型农业经营主体之一的家庭农场，农户分散的土地流转意愿和实现家庭农场机械化规模经营的理想发展状况不符。根据国内学者的调查显示，2018年我国家庭农场平均规模约400hm2，平均一个农场经营15块地[4]，经营土地规模较小无法开展大规模机械化作业，因此很容易转到种植收益较高的蔬菜瓜果类经济作物。如图1显示了我国2016—2019年粮食作物和经济作物种植面积年度变化情况，经济作物的种植面积上升趋势明显。工业反哺农业的倡导使社会各类资本响应政策号召对农业进行投资，资本的注入为农业生产带去了资金支持但其逐利性也加速了耕地“非农化”，因此各级乡村政府部门亟需采取措施对流转规模土地经营的新型农业经营主体进行监督和管理。

2.2 耕地保护质量上存在面源污染情况

2.2.1 新型农业经营主体化肥、农药的使用状况

我国是世界上最大的化肥生产和消费国,以不到世界总量1/10的耕地面积,占据了世界化肥使用总量的1/3。新型农业经营主体特别是家庭农场和专业合作社的生产行为会直接对耕地质量产生影响。受家庭农场劳动力成本的限制，在实际生产中使用有机肥的经营主体较少，大都采用成本低、见效快的化肥，但化肥的使用效率并不高，化肥的过量使用是造成土壤污染的主要原因。以河南省为例，由表1可以看出，河南省2015—2019年虽然化肥投入量近4a以来一直呈下降趋势，但仍是全国化肥使用量最大的省份，高达666.7万t[5]，且常用的磷肥、钾肥中会增加土壤重金属含量，氮肥会加剧土壤酸化程度，常用的含铜农药破坏土壤有机质结构。

表1 河南省2015—2019年农用化肥使用情况表

2.2.2 新型农业经营主体秸秆回收利用情况

农业生产活动会残留大量未处理的农作物秸秆，传统焚烧的处理方式不仅会造成大气污染还会烧死地表中的微生物，破坏土壤质量。据2020年《河南统计年鉴》数据显示，河南省主要农作物秸秆总量为7239.09万t，其中小麦秸秆、玉米秸秆、稻谷秸秆分别为4041.11万t、2157.48万t、533.5万t，所产生的秸秆占秸秆总量的55.82%、29.8%、7.65%，综合利用率较低。据相关研究表明，这与当地秸秆综合利用技术不完善，相关产业发展水平低，资金投入力度不足，经营主体秸秆回收利用程度不高有很大关系，成为制约耕地质量提升的一大问题。

2.2.3 新型农业经营主体农膜使用状况

农用塑料薄膜和农药一样，都具有两面性。农膜可以通过保墒的方式增加农作物的产量；但农膜特殊的化学物质会对农产品食用安全性造成威胁，农膜中的酞酸酯易于从塑料中解析并进入土壤环境，导致大面积的酞酸酯污染。出于成本考虑，经营主体在购买生产资料时通常会选择降解不达标但相对便宜的塑料薄膜，通常厚度都在0.01mm以下，这种薄膜遇到大风大雨天气易破损增加了回收难度。旱作农业集中区甘肃、新疆农膜使用频繁且面积较广，新型农业经营主体农膜回收和污染问题成为旱作农业生产地区耕地保护面临的首要问题。

3 耕地保护中存在问题的原因

3.1 种粮经济效益低

种粮生产资料成本的增加使农民的种粮积极性不高，且种粮除了受自然环境影响外，生产投入也不断加大。如龙头企业在研发优质种子、维护农机设备、建设粮食储存晾晒地等生产环节都需要投入大量资金，前期资金投入压力使更多经营主体放弃粮食生产转向从事收益更高的非农领域。再加上在我国新型农业经营主体发展中占主体的家庭农场，目前我国粮食收购价格不高也是体现种粮经济效益低，出现“非粮化”的原因。

3.2 种粮补贴政策体系不完善

我国种粮补贴政策在具体执行的过程中存在偏差，新型农业经营主体没有拿到实际的补贴而是分给了土地流转前的农户，在用于耕地地力保护的补贴资金中由于政策落实成本较高，直补情况难以实时监测导致存在将补贴资金用于他处的现象[6]，在补贴上也存在地域差异，各级县域政府没有一个规范的补贴标准，补贴主观性随意性较强，不利于刺激农户的种粮积极性。

3.3 农地流转相关制度和政策不健全

目前我国土地确权工作仍在推进中，土地产权不清晰对经营主体承包流转土地与农户签订合同的稳定性造成了干扰，产权不清晰还会产生不必要的流转费用，又增加了经营主体承包规模土地的成本。对于面临经营规模较大风险相对小农户大的新型农业经营主体来说，流转费用越高，耕地“非粮化”、“非农化”的可能性也越大[7]。且新型经营主体承包的流转土地越不稳定，越不会考虑对耕地肥力进行可持续保护利用，破坏耕地质量的行为更容易发生。

3.4 科技支撑力度和资金投入力度不足

提升耕地质量最重要的是利用现代科学技术在育种和施肥环节中实现升级，然而目前在耕地保护质量上出现的施肥和秸秆、地膜回收利用问题，都体现了我国耕地保护中科技支撑和推广力度不够，用作工业原料、生物质发电、生物降解材料等的现代化秸秆综合利用技术在大部分地区未实现[8]，且农业面源污染环境监测点地区分布不均也体现出农业科技地区发展的不均衡性。在政府支农资金上，虽然近几年一直呈上升趋势，但农业发展需要资金的领域广，分摊到耕地保护的资金较少，具体到农膜的回收和利用上，符合生产标准的农膜价格较高，致使农户收集意愿不大，大量废弃农膜留在农田污染土壤。

3.5 新型农业经营主体耕地保护意识不强

新型农业经营主体作为承包土地的主体，其经营行为直接影响着耕地的质量状况。2019年，依法登记的农民合作社达到220.3万家，带动全国近1/2的农户。目前我国鼓励休闲观光等新业态农业的发展，一定程度上造成经营主体对耕地“非粮化”认知不足，重视不够，土地的基础功能逐渐被忽视。根据国内学者的调查发现，新型农业经营主体的受教育程度也会影响对耕地保护的认知，据河南省商丘市45个家庭农场场主的受教育程度数据显示，学历越高对耕地进行保护的觉悟越高。家庭农场和农民专业合作社的劳动力数量不多且土地经营规模不大，施用有机肥、秸秆农膜回收等耕地保护行为都需要较多劳动力和机械设备支持[9]，经营主体出于成本的考虑会放弃有利于耕地保护的行为。

4 对策建议

4.1 强化制度保障，提高种粮补贴力度

严格落实耕地占补平衡制度，实现占优补优、占一补一的耕地占用管理办法，对未落实耕地占补平衡责任的经营主体不通过用地审批，进一步加大违法用地的处罚力度让经营主体因付出的代价较高不敢乱占耕地。同时加大对种养大户、家庭农场和农民专业合作社的种粮补贴力度，实现“谁多种粮食，就优先支持谁”的补贴办法，保障经营主体的利益。补贴发放过程中要明确补贴主体根据“谁种田、谁受益”的原则，对种粮经营规模大的主体实行精准补贴机制，各地农村政府可以成立补贴发放检查小组对发放的补贴进行落实追查管理，减少“非农化”行为。

4.2 完善土地流转体系，加强土地监管

我国现行的土地流转体系还不完善，在查阅土地流转相关信息时发现，关于公开土地流转交易费用的线上交易平台很少，建议在新型农业经营主体规模较大、发展较好的地区成立农村土地流转交易平台，公开耕地流转费用，确保用于种植粮食作物的耕地流转费用稳定。在土地用途上，对龙头企业实行准入制度管理，土地利用规划要满足在3a内从事农业产业活动对其农业经营能力和承包流转土地用途进行检查，及时发现纠正违规行为；对新型农业经营主体承包的土地进行土地动态监管，利用遥感等地理信息技术实时监测耕地面积，当耕地面积出现大规模下降时通过向各地区农业部门发出预警实现对种粮耕地的监控，对长时间且大面积租赁土地的工商企业，实时监测控制“非农化”行为。

4.3 增强污染防治技术应用，提高耕地质量

推广农膜降解研发和动植物病虫害综合防治技术，开展提高土壤有机质含量的研发技术对土壤板结、沙化现象进行检测管控[10]。发展现代种业，培育优良品种，能够使用更少的化肥获得更多的产量，创新农业生产方式实现集约化生产，针对大部分从事农产品加工业的龙头企业提升其农产品精深加工技术来提高粮食的利用率，对加工企业不同原料要求配置耕地资源。建设线上数字化平台对标准农田、耕地非农利用、耕地质量等进行实时监测，及时发现并整治退化严重的耕地，为保障粮食安全提供技术支持。

4.4 拓宽融资渠道，为耕地保护提供资金支持

鼓励国家在各县级市设立一定的生态补偿专项资金用于农业生产，对“非农化”、“非粮化”经营主体返粮行为给予一定补贴，破解新型农业经营主体融资难题，协同农村金融机构为家庭农场、专业合作社的生产资料购买方面提供信贷支持，放宽贷款抵押方式，发展普惠金融、小额信贷、农业保险让新型农业经营主体农业生产无后顾之忧，最大程度上保障新型农业经营主体的经济利益，同时要不断完善农业服务组织和服务企业的服务功能，根据主体的实际需要提供金融产品，不断引导经营者自觉保护耕地地力。

4.5 加大宣传力度，强化新型农业经营主体保护意识

引导新型农业经营主体树立绿色生产发展观念，利用报纸、网络、召开座谈会等媒体形式普及耕地养护和耕地污染的危害和严重性知识，提升新型农业经营主体耕地保护的主体责任意识，充分发挥新型农业经营主体的领导示范带头作用，引导其发展优质、高效的高质量农业，建立节约高效的农业用水体系，控制农业生产中的用水总量和水环境污染，对农业用水控制得好的主体进行奖励。对主动保护耕地的经营主体进行补偿激励，设立专项扶持基金，在工业区与粮食生产区之间实现保护代价补偿机制，对于各省下发的耕地保护激励资金，不再限制使用范围及形式。基于农户经济收益视角开展商业银行绿色支农服务,扶持农业经营者采用农业新技术，高度重视生态环境保护。