农村煤改气政策执行存在问题研究

摘要：近年来，为应对大气污染的问题并进一步改善人民生活煤改气政策在农村地区持续推进，但在政策执行过程中出现了一些问题。本文以河北省保定市农村为例，探究煤改气政策在农村地区执行过程中出现的问题，并在进行原因分析的基础上给出了几点建议。

关键词：农村;煤改气;政策执行

一、引言

我国经济快速发展，同时伴随着工业化和城镇化的发展，导致大气污染日益严重。为进一步解决大气污染的问题并进一步改善人民生活，煤改气政策应运而生。

煤改气简言之就是让环保能源天然气取代煤炭。自2017年煤改气政策实施以来，保定地区农村普遍开始采用壁挂炉式燃气采暖，壁挂炉不占据地面空间，空间格局布置更为合理，没有散煤占据院落空间，不占用人工，可直接设置温度，之前的燃煤供暖基本只能维持室内在13～15摄氏度，煤改气政策实施后保障供暖需求，室内温度在18摄氏度以上，根据设定温度不同，散热器内水温基本保持恒温，相较于燃煤供暖，更温暖舒适;此外，煤改气政策实施以前，大气污染严重，大气能见度低，煤改气政策实施以后，环境质量有了明显的提高，蓝天显露，雾霾天气数量明显减少。

本文通过以河北省保定市农村地区为例，对农村地区煤改气政策执行过程中存在的问题进行进一步分析和研究，找出原因并针对性地提出意见和建议。

二、煤改气政策执行过程中存在的问题

政策执行是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键环节，是检验政策方案完善程度的实际手段，是政策评估与修订终结的现实依据。政策执行会不断丰富政策经验，为后继政策制定提供正反两方面的参照依据。已经付诸实践的政策，是继续执行、或修订，还是终止执行，以其他方案替代，都取决于执行的实际效果。

在本案例中，保定市农村地区实行煤改气政策的目的是减少大气污染，方便农村村民的生活。在政策执行的这几年，政策执行的相关部门比较认真地执行了政策，使得大气污染情况好了相对好的转变，农村村民生活便利情况也得到了改善，总体来看政策执行取得了较好的效果。

但政策执行过程中还存在着一些问题，实施效果还有待于优化，不少问题已经开始凸显。通过对案例的分析可以发现，造成煤改气政策执行效果出现反差的原因主要有以下几个方面：

（一）燃气存在安全隐患

首先，对于村民来说，其自身的安全意识以及自我防护意识薄弱，在使用過程中很可能出现使用不规范、错误操作等问题从而引发事故。村民在实行燃气替代燃煤后日常生活中所遇到的问题，能真实反映保定市农村煤改气政策执行状况。通过调查可知，村民在用气过程中遇到了诸如不知道如何操作、在使用时突然出现没气、在使用时出现屋内管道漏气等问题，这充分说明在实际用气过程中村民会遇到各种问题，加强用气培训刻不容缓。其次，农村地区往往住户占地面积较大，燃气管道长而复杂，相邻住户之间距离较远，一旦发生危险的话不能得到及时救助。最后，用气培训是安全用气的关键一步，对政策进行讲解有利于争取民意赢得闵心进一步推动政策的顺利执行。村委会以及燃气公司并未针对相关用气安全事宜对村民进行常规用气培训以及政策讲解，这就导致村民不了解政策只是简单地接受这个政策，作为政策的真正惠及方，这是严重不利于政策推行的。

（二）采暖成本上升，煤气衔接简单粗暴

在实行煤改气政策前村民普遍采用煤炭取暖的方式，此种方式在取暖期间的取暖成本在2400元左右，但实行煤改气政策后取暖成本在3600元左右，由此可见，使用燃气替代燃煤取暖成本增长了近50%【1】。且对于村民而言，对采暖成本显著上升的接受度也不同，虽然一致认为煤改气政策执行后家庭清洁程度和便利程度得到了很大的认可。但中老年村民普遍认为价格较为昂贵，已经超出了自身可承受的范围，他们更关注的是经济实惠。青年村民认为实行煤改气政策之后家庭取暖成本高于城市小区取暖成本，却未达到相同的取暖效果，性价比不高。对于一些贫困户村民来说，冬季的取暖成本是一个沉重的负担。此外，煤改气政策推出之后，政府相关部门为了尽快完成当年下达的政策目标，采取了比较严苛的手段和方式，严格禁止使用已储存的煤炭，并且定期入户检查，如果发现煤炭立即没收，这种一刀切的方式也使得村民蒙受了较大的经济损失。

（三）燃气维修困难，给村民生活造成极大的不便

首先，燃气不同于煤气，维修困难指数较高，农民的水平有限，无法自行维修;其次，燃气配套设备的定期检查方与检查后出现问题的维修方是分离的，检查安全问题的工人与维修工人分离，检查安全方只负责检查燃气设备是否出现问题，维修设备方只负责维修设备，这样就会导致维修问题得不到及时解决、安全隐患得不到迅速消除。最后，村民在用气过程中遇到问题报修后往往得不到及时处理，维修效率较为低下，当农民发现燃气出现问题，需要反复打电话联系相关部门，并且报修后经常无法得到及时维修，这些都给村民的生活造成极大的不便。

三、煤改气政策执行效果出现反差的原因

（一）政策执行者的认知偏差导致政策执行的阻碍

政策执行者的认知直接会影响政策执行的效果。如果政策执行的过程中政策执行者的认知存在偏差会对政策的执行形成阻碍，导致政策无法顺利实施，影响政策目标的最终实现。

在煤改气政策的制度设计层面，目标是明确的，即减少煤炭的使用量，加强环境污染治理，提高农民的生活质量。政府将2017-2020年定为蓝天保卫战的行动计划年。然而，在煤改气政策具体执行的过程中，其具体执行方式有违民意。作为打赢蓝天保卫战的关键区域，河北保定农村地区采取了一刀切的方式进而通通实现燃气替代燃煤，对于大多村民储存的煤炭也采取的强硬的做法。尽快打响蓝天保卫战的政策目标在煤改气执行者之中有很强的影响力，基层的执行者的态度和做法直接会影响到政策的执行。

（二）政策执行所需资源的匮乏，导致政策执行的困境

所谓政策执行资源，就是在政策执行过程中，有利于政策制定和执行的各种物质的、制度的和精神的条件。如果政策执行所需的物质和资金不具备，政策是无法顺利执行的。

在实施煤改气政策过程中，对于村民而言，自身的收入难以承担上涨近一半的取暖成本，在现行政府补贴期限之后，大多数村民都會选择间断性开燃气取暖的方式来进行取暖。对于燃气公司而言，燃气公司承担着巨大的资金压力，存在着资金资源匮乏的危机，亟需政府协调和帮助，在气价返还的过程中，下游燃气企业往往不能及时收到上游供气企业的返还款，这给下游的燃气企业带来了很大的资金流动风险和资金压力。此外，农村燃气市场存在着包括安全压力、成本压力、协调压力在内的多方压力，就安装天然气设施设备来说，农村地区的住户的安装成本远远高于城市地区。在这个过程中，燃气企业承担着巨大的资金压力，存在着资金资源匮乏的危机。

（三）监督机制对政策执行的影响

政策执行的监督机制是政策得以忠实、有效贯彻执行的重要条件。

在该案例中，很明显我们可以看到，缺乏有效的监督管理机制。应该建立起县、乡、村三级煤改气监督管理网络和维修网络体系，并定期对煤改气的相关工作进行检查，清除不合格的燃气企业和燃气维修质检企业以及不合理的收费标准，形成燃气检修一条龙服务，从而有效地保障政策的有效执行。但在河北省保定市的不少地方，并没有建立起有效的监督机制，村民作为政策的直接面向群体并没有成为政策的监督主体，这样政策在执行过程中难免会被扭曲。

从上面的分析可知，以上方面的因素导致政策执行效果不显著，这表明，如果不注意政策执行的影响因素，即使具备良好的政策，也未必能够彻底解决农村煤改气过程中存在的问题。因此，在农村煤改气政策执行过程中，必须辅以执行者认知方面、资源匮乏方面、监督机制方面等方面的改革。

四、解决煤改气政策执行过程中存在问题的对策建议

（一）充分发挥燃气公司作用

首先，燃气公司在完善网管入户的基础上，更要持续完善煤改气相关基础设施，缩短维修时间，为农村安全有效用气提供相应保障，提升村民的安全感。其次，燃气公司应该根据村落规模大小设置与之相匹配的维修点，在村落内部培养当地的特设维修人员，因地制宜，解决报修反馈慢的问题。与此同时政府应当协调资源调配，帮助燃气公司疏散风险，更好地让燃气公司发挥自身作用，推进煤改气这一政策顺利实行。

（二）加强政府监管

由于燃气具有公共服务民生工程的特殊属性，不同于一般性商业贸易活动，不仅需要供需双方的协调配合，而且需要政企间的通力合作，更需要政府部门进行监管。为了使政策得到更为准确地执行，首先，在后续与煤改气相关的政策制定过程中政府相关部门应该对政策的执行标准等给予更为明确的规定，要充分考虑村民的实际接受程度和接受能力，在政策的执行过程中政府相关部门要进行动态性的监管并收集涉及到的群体的反馈信息，如果发现异常现象及时对具体政策的具体方式进行修改完善;其次，要落实相关地方政府相关部门的监管责任并且就细则事项落实相关部门的安全责任，做到有问题可追责，无问题可预防;最后，建立煤改气政策资金专项监管制度，对资金的使用，政府相关部门要加强监管，防止出现资金乱用、挪用等现象。

（三）加大财政补贴力度，稳定气源

政府应该在以往补贴政策的基础上，做好进一步调研，具体问题具体分析，对一些有困难的地区或者用户增加财政补贴力度，并且制定合理公平的补贴方案。同时为进一步稳定燃气市场，协助燃气企业提供给煤改气政策的农村实施地的村民以相对合理的取暖价格，同时也要对供气企业进行相应政策补贴，这样通过压低成本的方式来进一步降低气价，真正做到使各方利益能够良好协调的基础上推进煤改气政策的有序稳定进行，使得这项政策惠及各方。

（四）村委会因地制宜发挥作用

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，与村民联系最为紧密，最可以了解到本农村的实际情况，因地制宜采取措施。首先，村委会应该及时定期公示与煤改气相关的政策，确保村民知晓，并在此基础上通过讲解煤改气政策执行的背景以及实行煤改气政策带来的便利以及环境上的改善，让农村地区的村民真正了解这项政策并进一步提高农村地区村民的环保意识。其次，村委会应针对性地对村民进行用气安全方面的培训，让村民真正了解使用燃气的安全须知以及需要注意的安全事项，能够真正做到自行处理常规问题、不盲目违规操作设备、正确安全使用设备。最后，村委会要做好“中间人”的角色，村委会与村民的接触最多，最可以直接了解村民对煤改气政策执行过程中的存在的问题的最真实的想法，所以村委会应该定期收集村民们的意见和意见反馈给上级部门，这样也更可以方便有关部门对症下药，解决村民最关心的问题。

五、结语

政策执行是介于政策制定和政策调整之间的重要环节，通过政策执行可以发现原有政策制定过程中存在的问题，从而为政策的进一步调整提供依据。在政策调整的过程中，要充分发挥民主讨论精神，也要充分考虑政策涉及的利益相关方的声音，充分考虑到社会价值观念和各方利益要求。

本文通过以河北省保定市农村地区为例，对农村地区煤改气政策执行过程中出现的问题进行进一步分析和研究，并在找出原因的基础上进一步提出一些对策和建议，一方面有利于农村地区煤改气政策顺利落实，另一方面有利于促进农村地区村民生活的进一步得到改善和环保意识的进一步增强。

参考文献：

[1]李佳阳.保定地区农村“煤改气”现状及运行分析[A].中国市政工程华北设计研究总院有限公司.2019供热工程建设与高效运行研讨会论文集（下）[C].中国市政工程华北设计研究总院有限公司：《煤气与热力》杂志社有限公司，2019：3.

[2]李财.煤改气的意义及发展趋势[J].山西科技，2019，34（02）：105-106.

[3]马少华，魏占军.“煤改气”的实施现状及问题分析[J].科技经济导刊，2018，26（22）：32-33.

[4]李秋波，孙明阳，段佳柯，刘昊，高一丹.保定市煤改气政策效果评价研究[J].城市建设理论研究（电子版），2018（18）：7.

作者简介：

张小兵（1992.3-），女，汉族，籍贯：河北保定，行政管理专业、硕士研究生，研究方向：行政改革。