上海市共有产权房禁止出租政策执行困境研究

摘要：共有产权房是上海市保障房的重要组成部分，为切实为群众谋福利，上海市对共有产权房的管理出台了相关政策，禁止共有产权房出租，但这一政策在实际执行中难度很大。本文基于史密斯政策执行过程模型分析了政策过于一刀切且权威性不足、发现难、执行难及执行机制不完善、目标群体及出租原因复杂多变、社会流动性增强导致政策环境不利四个方面的困境，得出共有产权房禁止出租需在政策制定和完善执行两个方面予以改进的破解之道。

关键词：共有产权房;禁止出租;史密斯模型

一、问题提出

《上海共有产权保障住房管理办法》（沪府令 39 号）明确规定共有产权房在取得完全产权之前不得出租给他人使用。但现实中共有产权房小区违规出租现象时有发生，政府不得不每年阶段性组织专项行动进行专门整治，但“运动”持续效果很差，无需多长时间又恢复原貌，可以说是屡禁不绝、不绝屡禁，造成行政资源大量浪费。那么，本是一项改善民生的惠民政策，为什么在实际使用中偏离了政策设计之初的构想，大量用于改善住房条件的共有产权房被用于出租？导致这一政策执行困境的因素及解决途径是什么？

针对这一研究课题，本文将借助史密斯的政策执行过程模型，从理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素等多维角度来全面分析共有产权房禁止出租政策如何在实际中进行执行以及所面临的执行困境并提出解决方案。

二、理论模型

史密斯政策执行过程模型

美国学者史密斯（T.B.Smith）是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》（1973）一文中提出了一个描述政策执行过程的模型（见图一）。

三、分析与论证

（一）理想化政策缺失

1.政策制定一刀切，忽视了共有产权房出租的多种原因。

目前共有产权房被违规出租主要有两种动机，一种是故意牟利;另一种则是房屋被动空置。对于第一种情况，当然应该出台政策予以惩处，但第二种情况需要多种政策协同解决，提高共有产权房的流通能力，一刀切的政策过于僵化。

2.政策法规权威性不足。

根据《中华人民共和国物权法》第九十四条规定：按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。第三十九条规定：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。作为产权人之一的政策目标群体对这一政策规定的合法性存在较大疑虑，因此内心比较抵触。

（二）执行机构有效执行能力不足

1.共有产权房禁止出租政策执行面临的一个难题是发现、查处困难。

目前查处的案例中，大多也是因为房客扰民被举报或是房客和房东之间发生矛盾举报等行为，其他状况很难被监管到。另外，几十万户居民一一去排查出租情况，对行政能力和资源是巨大的考验，常常是得不偿失的工作，因此更多的采用了“运动式”管理，很难常态化。

2.目前尚未建立完善的发现、查处机制。

物业、居委、派出所或者房屋管理部门到底应当由谁来承担发现违规出租、出借房屋的职责，发现以后如何进行取证，由谁来进行处罚、行政执法权力有无依据等都没有明确规定。

（三）目标群体复杂

1.人员构成复杂、数量日渐庞大。

上海市共有产权房自2009年以来，已历经十年，每年约三万户申请，至今已有三十多万户，不仅数量庞大，而且人员构成复杂多样。有上海本地低收入家庭，主要以老弱病殘为主，这些人受教育程度相对较低，体验在人文素养偏低且对政策理解及接受度也相对较低，而且更容易与政府产生对抗心里，管理难度相当大。

2.政策群体经济能力较弱。

共有产权房本质上是政府保障房的一部分，申请者都满足严苛的申请条件限制，所以经济能力较弱，这一特性也导致该群体对于经济效益非常重视，对于空置的住房，通常都会采用出租补贴经济，对于禁止出租的政策置若罔闻。

（四）政策执行环境薄弱

1.社会流动性日趋加大，房屋空置问题逐渐突出。

共有产权房申请者在入住后往往面对复杂多变的生活，例如工作单位变动，居住地远离单位;需要去外地工作;申请者因结婚生子等问题导致原先申请的房屋不满足使用需要置换、申请人因就医、子女入学等问题导致的搬家造成原先申请的房屋空置。

2.共有产权房退出机制不完善，房屋缺乏流动性。

目前上海市共有产权房只有申请满五年后买断产权上市交易一种方式，导致中途因经济状况改善需要退出保障房，或经济进一步恶化，例如有重大危重病人等需要卖房变现的家庭、或是因工作调动需要置换房屋的家庭均难以满足需要，因此除了暂时出租很难找到其他处理办法，也是共有产权房大量被出租的一个原因，在退出机制不完善的前提下，禁止出租很难被申请者接受。

四、政策建议

（一）提高政策文本的可操作性。

关于政策本身，可调整为在申请者未取得全部产权之前，对于出租房屋者，未取得产权部分按产权比例向政府缴纳租金。一方面，申请者拥有的部分产权依法享有了自主处置权，同时，也堵住了利用共有产权房牟利的空间，又解决了大量共有产权房需要流通的现实困境。

（二）建立完善的处罚机制、明确处罚力度。

若共有产权房申请者不向政府申报出租情况，擅自出租则视为违规出租。在明确房屋保障部门负责惩处的前提下，可成立执行小组，纳入物业、居委、派出所等相关机构，建立明确的执行流程，物业负责日常监督、居委负责上门调查、派出所负责执行等责任机制予以明确，同时完善相关法规制定，对于出租该有怎样的惩处机制，例如可分为初犯、再犯逐级加大处罚力度，直至取消申请资格等。

参考文献：

[1] 邹敏.《国外共有产权模式对我国的启示》[J].《上海房地》，2018年第11期.

王微微，张鲁青.《面向青年群体的共有产权房制度设计——基于国外经验及中国政策选择》[J].《中国青年社会科学》，2019年第38期.

[2] 陶丽，邹敏，吴冠岑.《城市共有产权房模式及其满意度评价研究——考量价格因素的上海模式评价》[J].《价格理论与实践》，2019年第3期.

[3] T.B.Smith， “The Policy Implementation Process”，Policy Sciences， Vol.4，No.2 1973年，第203-205页.

[4] 杨慧亮，葛云，高飞.《经济适用房后续管理的问题与对策》[J].《上海党史与党建》，2014年第3期：第57-59页.

作者简介：

焦海玲（1982—），女，山西大同人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。