公园城市理念下城市景观风貌立法探究——基于国内外景观风貌立法的对比性研究

高梦薇 陈超群 李永华 刘 洋 GAO Mengwei,CHEN Chaoqun,LI Yonghua,LIU Yang

0 引言

自2017中央经济工作会议以来，我国逐步迈入高质量发展的新阶段，城市建设的重点从空间建造向内涵品质提升转向。习近平总书记在党的十九大提出“两山理论”，将建设“美丽中国”作为新阶段的核心目标。“美丽中国”的实现，离不开城市景观风貌的保护与塑造。

世界各地已逐渐涌现出景观风貌保护塑造的热潮，如何突破“千城一面”，突出城市特色，延续城市文化，以求在白热化的城市竞争中赢得先机，成为城市管理运营乃至国家综合国力提升的重要命题。近20年来西方国家率先探索景观风貌的相关制度建设及专项规划编制（法定），并以此作为实施国家战略的核心举措，如法国的景观法（1993）和日本的风貌法（2004）等[1]110，[2]94，[3]64。国内主要通过城市设计和建设导则等对景观风貌进行管控和指引，以青岛、浙江为代表的省市逐步启动了景观风貌保护立法管制探索[4-8]。

2018年，习总书记在视察成都时提出“公园城市”新理念。作为指引生态文明时代城市建设的创新思路，“公园城市”提出“绿水青山（生态）、以文化人（文化）、简约健康（生活）、绿色低碳（经济）、诗意栖居（美学）、美好生活（社会）”6维价值观，6大维度均指向一个核心命题，即对人居感知的回归。为了提升人民获得感，满足人民精神需求，其以“让人民如同生活在公园一样”作为城市营建的重要目标，对塑造优美如公园的城市景观风貌提出更高的要求。本文基于“公园城市”理念的深入剖析，探讨在新时代新理念的指导下，景观风貌的内涵、要素和法理基础。以此为基准对国内外已有景观风貌相关立法规制展开对比性研究，从而梳理符合公园城市的立法重点，以期为未来的城市景观风貌管理工作指明方向。

1 公园城市理念下城市景观风貌立法的创新思考

1.1 “公园城市”理念是景观风貌内涵的价值基础

城市景观风貌的内涵与其时代性、地域性、文化性等因素密切相关，不同历史时期的城市景观风貌内涵亦有所不同，目前尚未形成完整准确的城市景观风貌的概念。蔡晓丰等[9]认为城市景观风貌是体现城市文化和城市生活特征的全部自然或人造景观；唐源琦等[10]在其基础上提出城市景观风貌除自然山水格局、公共绿地系统等景观外，还包括空间形态美学；王建国[11]、张继钢[12]15、魏伟[13]等则进一步认为景观风貌还应涵盖物质景观背后的历史人文内涵和城市精神；吕斌[14]70则提出景观风貌是城市的风采和面貌，其作为城市发展的一个侧面，是涵盖“自然环境、历史传统、现代风情、精神文化、经济发展”等多个方面的综合表征。可以发现，多数学者在其对景观风貌内涵的研究中，大都缺乏价值取向和判断，多通过归纳推演的方式对景观风貌的内涵进行界定。笔者认为，“公园城市”理念的提出为景观风貌内涵的确定提供了很好的价值指引。其所倡导的“以场景思维营城，以人本思维塑景，以人文关怀定貌”，传达了一种“人、城、境、业”高度融合的大美城市形态，是城市景观向城市景观风貌跃升的理论指导。因此，基于相关学者的研究论述，笔者引用“公园城市”理念重新审视新阶段下城市景观风貌的内涵和特征。

“公园城市”理念突出以人民为中心的价值观，以人的获得感和幸福感为根本出发点，其认为在新的发展阶段下，人对美好宜居生活的追求可拆解为对“绿水青山”“诗意栖居”“人文感知”“绿色生活”“简约健康”“社会包容”6个方面的需求。正如相关学者所主张的，城市景观风貌包含人民生活生产的状态所呈现出来的城市气质、地域文化、情感内涵以及承载这些活动所需要的生态环境、空间场景和景观品质。同时，在林林总总的观点中，隐含了一个较为普遍的认识，即城市景观风貌主要划分为显性的物质形态（即“景”和“貌”）和隐性的非物质形态（即“观”和“风”）。以此为原则，笔者认为，公园城市景观风貌的内涵要素可分为自然景观风貌和人文景观风貌。其中，自然景观风貌要素包括体现“绿水青山生态本底”的自然地理生态和天人合一的思辨，以及承载“健康宜居美好生活”的开敞空间体系和绿色低碳的态度；人文景观风貌则包括体现“诗意栖居美学价值”的节点、轴线、标志物、色彩等空间形态要素和城市美学的认知，以及彰显“城市文脉以文化人”的文化载体、符号和地域文化传承（见图1）。

图1 公园城市理念下城市景观风貌构成要素Fig.1 Urban landscape elements under the "park city" concept

1.2 “公园城市”理念是景观风貌立法的法理基础

魏挹澧[15]和张继刚[12]15-18等在系统剖析了近10年来我国景观风貌管控局限的基础上，呼吁通过立法来促进景观风貌的建设。同时，吕斌[14]70辩证地指出，受限于景观风貌要素的私权性（如建设、设施）和设计意志的自由性，“对景观要素与山水环境之间的相互关系实施规制和管理尚缺乏法理的依据”。回顾法国、日本等立法盛行的国家，不难发现其法律法规之所以能得以推行，归功于其确立了景观风貌的公益性质。通过将景观风貌作为公共管理的要素，锚固景观风貌立法的法理基础[14]71。例如法国在《建筑法》第一条就明确界定了“自然景观、城市景观和文化遗产，都属于公益”[14]71；其《风景园林法》更是将公众参与程序正式写入规划设计的全流程，并重点完善了公众参与体制[16]24-25。

该价值观念与公园城市的核心思想不谋而合。吴志强[17]11在对“公园城市”科学内涵的论述中提出“一公三生”的解读。他认为，“公园城市”的第一个字即为“公”，代表了公共参与性、全民所有性，包括以人为本、共享发展，是“公园城市”的根本特点和基本前提，也是我国社会主义公有制体制的根本体现。只有生态绿色资源、公园游憩服务、社会公共设施全面开放给大众群体，实现人民共享，才能满足人民美好生活需要、建设幸福宜居的城市大公园[17]11。由此可见，“公园城市”以人为先的价值导向是实现景观风貌立法管制的基本保障和法理基础。

2 基于公园城市理念的国内外景观风貌立法评述

2.1 国外景观风貌立法规制综述

2.1.1 日本“景观绿三法”

早在明治维新时期，日本就通过《都市计划法》 《自然公园法》 《古都保存法》等一系列单行法律法规对景观风貌进行法律保护。进入21世纪，日本旅游业兴起，随着大量景区建设，日本逐步意识到除了既有风貌保护，如何塑造特色景观风貌以彰显地域个性和特色亦是需解决的重要问题。因此，日本陆续出台了《景观法》 《施行〈景观法〉时修改相关法律》和《都市绿地保全法的部分修改法律》（合称“景观绿三法”），在纳入既有单行法律法规相关要求的基础上，将立法对象从保护延伸到景观塑造，从而形成涵盖自然人文景观风貌保护和塑造的综合性法规[1]110-111，[2]94-97。

2.1.2 法国《风景园林法》

法国是首批进入工业时代的国家之一，一方面受工业革命的影响，自然环境受到严重的破坏。另一方面，作为现代浪漫主义的发源地，随着经济水平的日益提高，法国上流社会兴起“山水园林和文物建筑”保护的热潮。在20世纪90年代以前，法国主要通过颁布《自然名胜与古迹保护法》 《历史文物古迹法》 《山岳法》 《海滨法》 《建筑法》 《地方分权法》等系列单向法律法规，对景观风貌的相关要素进行管控[3]59-63。但由于单向法律法规多归属于单一部门责权，且以要素管控方式为主，难以对城市重点区域、总体结构进行统筹保护，导致法国的景观风貌出现“杂乱化、平庸化”的趋势[3]64。因此，1993年其先后出台《风景园林法》 《领土发展与规划指导法》，并出台《创建风景园林国家委员会决议》等一系列配套性文件。一方面通过立法圈定了应重点保护景观价值的国土区域，并将编制城市景观设计和城市设计法定化；另一方面，通过政策配套文件建立“一事一设计”的管理制度，全面提升了景观风貌精细化管理的能力。

2.1.3 英国《城市文明法令》

英国作为英美法系的代表国家，最初其景观风貌保护法律体系没有一部总领式的立法，而是采用分对象立法的要素管控方式实现景观风貌保护的目的。其后颁布的《城市文明法令》，重点对具有特别意义的建筑和具有历史意义的地区进行特殊保护，保障其外观不变，特色凸显。此后，英国议会又相继颁布《城乡规划法》等其他法律法规，以统筹指导景观风貌的规划管控，为英国景观保护的法规体系完成了重要拼图，逐步形成了各部门法之间相互协同的景观风貌保护法律体系[10]80。

2.2 国内景观风貌立法规制综述

当前，国内对于景观风貌的管控在立法层面主要是以《历史文化名城名镇名村》 《园林绿化条例》等单行法规为主，在规划层面则是通过地方城市设计来实现。中央立法难以满足各地地方特色的保护需求，同时由于城市设计尚未纳入法定规划序列，因此城市景观风貌的管理普遍存在管控效力不足的问题。最新的《中华人民共和国立法法》对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项赋予了地方立法权[18]，极大地激发了各大城市对景观风貌进行立法的积极性。青岛市、威海市、浙江省、成都市等省市先后出台了城市景观风貌相关的地方性法规。

2.2.1 青岛、威海城市风貌保护条例

青岛和威海同处于山东半岛上，海滨城市的特色鲜明，山海相依，岸线悠长，山、海、湾、滩、岛、泉等自然要素相互交织。相近的地理特征造就了二者相似的城市景观风貌，其在立法保护上亦有异曲同工之处。2014—2016年，青岛和威海相继颁布了城市风貌保护条例。在保护内容上，涵盖自然人文特色风貌和“山海相依”的整体自然地理格局。在保护机制上，则从空间和要素两个维度展开，一方面加强对影响城市空间形态和特色的关键区域、景观轴带、生态廊道等的规划控制，规定了蓝线、绿线的保护要求；另一方面系统梳理了需要保护的海岸、山体、森林等自然要素和历史文化遗产等人文要素，并形成景观风貌保护名录和保护项目。同时，条例将《城市风貌保护规划》法定化，实现各区域景观风貌的整体保护。

2.2.2 浙江省城市景观风貌条例

《浙江省城市景观风貌条例》是国内第一部城市景观风貌条例。与青岛和威海的风貌保护条例不同的是：首先，《浙江省城市景观风貌条例》并未创新专项规划编制，而是确立了既有的总体和详细城市设计在城市景观风貌管理领域的法定地位。其次，青岛和威海侧重于自然风貌保护，而浙江则更注重空间品质提升。在此导向下其将“公共环境艺术促进”独立成章，为提升城市景观塑造的品质提供了保障。为促进精细化管控，浙江将城市景观风貌的刚性控制要求列入规划条件，作为项目审批的核心指标。可以看出，其进步在于强化了空间形态和景观品质的立法管控。但该条例受限于省级层面法规，在管控上更多偏向于原则性的引导，地方特色的体现有所欠缺。

2.2.3 成都市城市景观风貌保护条例

《成都市城市景观风貌保护条例》作为截至目前全国唯一一部城市层面出台的景观风貌立法，亦是其在建设美丽宜居公园城市工作中的首部立法。成都在充分吸纳浙江、青岛、威海等实践经验的基础上，坚持“公园城市、问题导向、成都特色、务实创新”的立法思路，在管控对象上，注重保护和塑造自然生态景观风貌和人文景观风貌，将符合公园城市景观风貌的内涵要素分类纳入法规；针对格局模糊、特色湮灭、公共空间品质缺乏特色、景观风貌管控缺乏统筹等地方问题，系统搭建了从要素到空间的管理框架，在要素层面重点加入了武侯祠、杜甫草堂、天府绿道等体现成都特色的内容，在空间方面确立城市设计对城市景观风貌的控制引导地位，通过城市设计的控制引导作用，强化对城市空间的规划和管控；针对历史文化名城的城市职能，重点对历史文化景观进行单独管控，保障成都中心景观风貌的保护和展示，在管控制度上明确和落实责任、细化管理、创新公众参与及专家评审制度，保障立法向大众审美、公众意愿倾斜。

2.3 基于公园城市理念的既有立法对比分析

总结国内外的景观风貌立法框架，对立法对象、立法规制、立法要素、规划衔接及其他亮点5个方面进行对比分析（见表1-表2）。

表1 日、法、英景观风貌法律框架Tab.1 The landscape legislation framework of Japan,France,and UK

表2 国内省市景观风貌条例研究Tab.2 Research on landscape legislation of domestic provinces and cities

（1）在立法对象上，处于存量建设阶段的欧美国家多以保护为主，聚焦景观园林和人文风貌，以日本为代表所提倡的“自然生态与历史人文并重，保护与塑造并行”的立法逻辑，更适应于“公园城市”高质量发展阶段下“增存并重”的发展逻辑和“生态优先、人文关怀”的价值导向。

（2）在立法规制上，日、法、英3国通过实践试错，多以综合性法规统筹对景观风貌进行管控。我国先行省市则多采用景观风貌一套立法来统筹各类要素，强化规划设计引领、组织部门协作，从而构建系统性的保护框架。一方面能有效推动“公园城市”人、城、境、业的高度融合，另一方面有利于实现城市意象的整体保护。

（3）在立法要素上，多数地区将要素单项保护延伸到空间区域整体保护，如日本、中国青岛和成都。日本和中国青岛仅要求编制规划设计划定该区域；而中国成都则结合地方特色对重点保护区进行明确：一是历史城区作为成都市文化中心原点地，独立成章单独保护；二是要求编制两级城市设计对影响城市景观风貌的重点区域予以划定。

此外，相关政策方面，以日本、法国和中国成都为代表，均制定了相应的配套政策，例如通过全民责任制全面提升国民对景观风貌的保护意识，通过专委会决议制推动景观风貌的精细化管控。

3 公园城市理念下景观风貌的立法重点

吕斌[14]71在呼吁景观风貌立法的论述中提出，景观风貌管理立法包括几大难点：一是立法规制的对象难以界定，包括模糊不清，缺乏标准导致难以实施，或者过度详细，导致法规缺乏通则性，适用范围过窄；二是缺乏整体性和部门协调性，例如英、法、日最初所采用的相互独立的单行法，将部门职责切割，增加了执法统筹的难度；三是平衡立法管控与社会引领的作用，景观风貌管理立法的目的“不是制定景观风貌保护规划管理的技术标准”，而是在强化核心空间管控的基础上重点建立社会公众的全民保护意识。基于这3大难点，笔者认为，在新发展阶段、新发展理念的引领下，景观风貌立法应关注3个重点。

3.1 以“公园城市”理念为价值导向，基于地方明确立法主体

通过明确景观风貌内涵、细分景观风貌要素、框定重点保护区域，在保证法律落地性的同时，强化价值重塑。首先，定义采用通则式：明确景观风貌的概念不过度追求要素化（如浙江），而是基于“公园城市六大价值”，结合地方特色概括城市气质和景观风貌的保护重点，如《成都市城市景观风貌保护条例》重点将体现地域特色、历史文化传承和公园城市作为景观风貌的基本特征，并涵盖自然生态和人文价值两个方面[8]。其次，根植地方特色，重点纳入能传承自然地理、历史文脉特征的景观要素，如《成都市城市景观风貌保护条例》按照公园城市“场景营造”的理念，在“山水田林湖草”自然要素和建筑、街道、市政设施及基础设施等人文景观要素的基础上，创新性地纳入如景观照明、公共艺术品等感知体验型观景要素，从而形成公园城市从场所营造向场景营造转变的法制保障。最后，确定景观风貌保护重点地区的划定原则：重点地区除了包括历史文化价值、特色活动集聚的区域，还应包括具有空间影响作用的“边界、节点、轴线、滨水”等区域。原则上，法规条文可只明确划定标准、类型和主体，但对城市具有地位不变、空间不移、价值不减的重要特色区域，可单独确立其景观风貌规划管理的法定性，如《成都市城市景观风貌保护条例》将“历史城区的风貌管控”单独成章，加强了对成都历史城区的传统格局、历史风貌和空间尺度等空间形态要素的规划管控。

3.2 强化规划设计引领、统筹部门职责、协调相关法规

坚持城市设计法定化及导则规定制度化，全面加强规划管控与立法的衔接机制。首先，强化景观结构管控，明确编制景观风貌专项规划，并以原则条文的方式将公园城市理念融入专项规划中，系统性地框定公园城市景观结构的总体框架；同时明确城市设计的编制对象和主体，并将景观风貌的空间管控核心内容加以明确，以建立景观风貌的法制保障。其次，强化相关政策文件、相关条例的衔接，完善城市景观风貌保护的规划管理制度。例如因城市景观风貌的塑造和保护涉及城市规划建设、园林绿化、历史文化保护、城市管理等多方面内容，条例在内容规范方面难免与上述立法有所交叉，因此《成都市城市景观风貌保护条例》着重关注这一问题，在立法过程中多次征求专家和政府部门的意见，确保条例内容不与其他法律法规作重复规定，以求立法的科学性和简洁性。同时立法明确要求编制市政工程设施配套绿化设计导则、城市景观照明技术导则、公共区域特色艺术品建设导则等相关技术导则，形成配套的制度保障。

3.3 坚持“公共为先”，建立全流程管控和全民参与的工作机制

景观风貌立法对象往往涉及私有土地和建筑、设施，为了更好激发不同利益主体的主角意识，首先要深化专家和社会公众参与制度，建立“景观风貌协议”机制，强化专家和社会公众对城市景观风貌保护塑造的管理、决策权限和法律支持，从而有利于塑造更为优美的城市景观风貌；其次要强化全流程管控，在规划条件中纳入景观风貌核心指标，并在建设工程设计方案审查和竣工规划核实时，审核列入规划条件的城市景观风貌控制和引导要求的落实情况，保障规划管理要求切实落实。

4 结语

城市景观风貌是打造城市形象、提升城市魅力和竞争力的重要举措。可以看到，目前国内对于城市景观风貌的立法规制已逐渐起步，已有多个省市率先开始对这一领域的立法工作进行探索及立法尝试。但随着习总书记“公园城市”新发展理念的提出，城市景观风貌的内涵日益丰富，既为未来城市景观风貌的塑造指明了方向，也提出更高的要求。

本文对“公园城市”展开深入剖析，在景观风貌的相关学术论述基础上，创新性地提出公园城市理念下的景观风貌内涵和法理性。本文探讨了国内外6个案例的先行做法。通过对比分析发现，目前国内外既有实践已逐步呈现与公园城市理念相适应的特征。基于理论解读及案例总结，笔者提出公园城市理念下的3大立法重点。本文完善了景观风貌的理论架构，并基于国内外的案例梳理明确了立法要点，以期为未来的城市景观风貌研究提供新的思路。