基于微博数据分析的公共服务质量研究——以上海市住房保障为例

魏程瑞, 王 郁,2

(1. 上海交通大学 国际与公共事务学院, 上海 200030; 2. 上海交通大学 中国城市治理研究院, 上海 200030)

20世纪90年代以来,国内外开展了如火如荼的新公共服务运动,以公众为核心的公共服务质量评价得到了前所未有的关注,但是,何为公共服务质量,我国学界一直处于“不问尚知、细问不知”的“白哲特逻辑”之中。事实上,围绕着公共服务质量的评价,国内外学界似乎也出现了两种截然不同的分析路径。第一种是“公众需求满足观”,主张公众满意度就是公共服务质量[1],满意度和幸福感调查是该类评价方法的主流[2]。第二种是“公共服务特性观”,认为公共服务质量是一种客观质量,主张从土地、资金、技术、人、财、物等有形资源要素的效率、效果的视角测度公共服务质量[3]。原因在于,满意度并不能真正代表公共服务质量[4],基于问卷调查和指数汇总而来的满意度与政府服务质量之间的关系存在很大争议[5]。然而,“公共服务特性观”视角下的质量测评也饱受诟病,因为单纯从“物”的考察容易陷入公共服务质量测度“空洞化”的困境,它至多体现了社会经济环境的差异,而无法反映公共服务的真实水平[6]。

上述不同观点一方面反映出学界对公共服务质量的概念存在较大分歧,另一方面也反映出分析公共服务质量的内容要素存在多个角度。传统公共服务质量管理活动所强调的质量测量偏向于事后检验,无法对已经发生的服务过程产生作用[7]。随着大数据技术的运用和人工智能的普及,公共服务质量理论层面上的微瑕显然无法有效满足我国服务型政府建设的快速推进和公众对高品质公共服务的需求。于是乎,随之而来的一个理论问题是公共服务质量到底包含哪些要素,如何评价才能适应经济社会高质量发展的现实需求?带着这一理论问题的思考,本文在结合“公共服务特性观”和“公众需求满足观”的基础上,参考已有学者的文献[8],将公共服务质量定义为公共服务在提供过程和结果中所蕴含的固有特性能够满足相关规定和社会公众要求的程度,试图综合公共服务的主观质量与客观质量、过程质量与结果质量[9]。为廓清上述理论问题,本文将以住房保障这一基本公共服务为例,尝试回答城市住房保障服务质量有哪些属性特征、不同房型和不同空间中服务质量问题又有何差异。回答这些问题,对于厘清公共服务质量的概念维度、构成要素、层次关系和提升路径都有重要的理论和实践意义。

一、文献综述与分析框架

1. 文献综述

自住房保障政策实施以来,围绕着住房保障服务有效供给的内容维度和影响因素,学界形成了四种不同的分析路径。①从服务安排者/政策制定者的视角,不少学者发现住房保障服务在融资、定价、准入和信息公开等方面的配套政策不够完善,中央与地方职责划分不尽合理[10],监督保障机制不够健全。政府制度机制、政策体系等方面的诸多弊端诱发了地方政府变通性执行和象征性执行的行为[11],这些影响了住房保障服务的源头生产。②从服务生产者/提供者的视角,多数学者认为保障性住房的空间选址较偏,设计建造单一,公共服务设施不足,住房的日照、通风、采光和绿化等生活条件较差[12],社区治安、保洁等生活服务不完善。服务供给中居住条件和生活服务质量影响了住房保障服务的中端输出。③从服务消费者/感知者的视角,分析年龄、性别、区域、职业、家庭、收入等个体特质的影响。有学者发现保障房社区中25～45岁群体对交通条件、工作机会、教育条件的需求较大,而中老年人群更加注重社区周边休闲娱乐设施、安全性和邻里关系[13-14]。个体异质性影响了住房保障服务的末端体验。④从服务影响者/接纳者的视角,学者普遍发现贫困社区在就业、阶层流动上可能存在严重的社会排斥[15],贫困社区的空间集聚不仅造成城市空间的“马赛克”化,贫困社区也因“污名化”而被贴上“危险”等歧视性社会标签[16]。保障房社区的空间集聚所带来的邻里效应、空间隔离会影响住房保障服务的终端效果。

综上可知,学界从不同的维度对住房保障服务有效供给的影响因素和关注内容作了较为全面细致的研究,但是相关研究也存在一定的不足。第一,在研究结构上,缺乏一个概念性整体分析框架,大多数因素的选取都是单一维度的碎片式考察,致使住房保障服务质量的分析与评价容易陷入“盲人摸象”的困境。第二,在研究内容上,大多数研究对影响因素缺乏横向比较,无法回答各类影响因素在不同阶段中的重要性排列问题,也就无法指导在综合性极强的住房保障服务实践中,该如何进行精准供给、有序改良。第三,在研究视角上,大都重点关注宏观层面上,各行为主体面临的外在制度和权力框架,以及在此框架下的行为模式,但是对微观环节中不同服务阶段所暴露的问题缺少价值内涵和系统层面的剖析。因而,对住房保障服务质量属性特质的分析也就缺少价值维度的抽象思考。鉴于此,本文将尝试提出一个新的概念性分析框架以缝合不同研究之间的理论缝隙。

2. 研究框架

20世纪90年代之后,学界对公共服务质量的认识先后经过了产品质量、服务质量和公共服务质量的三个阶段,过程控制、全面质量管理等商品管理理论成为了公共服务质量理论的基础[17]。服务质量是多个关键要素链接而成,以过程控制为中心,以顾客需求为焦点,以服务功效为核心,通过对外在环境和结果的干预确保服务质量达到预期目标。然而,与一般商品服务不同的是,公共服务的本质属性是公共性,而公共性的核心维度在于维护公共利益和满足公共需求,因此公共服务质量具有价值属性和功能属性的特征。同时,公共服务的外在形式是“产品”和“服务”,表现为动态的行为、活动、过程和静态的产品、职能、福利,因此公共服务质量具有过程属性和结果属性的特征。住房保障服务是公共服务的一种,属性相通,意涵相似。因此,本文以学界对公共服务本质属性和外在形式的研究为依据,建立住房保障服务质量要素“价值—过程—功能—结果”的四维模型。

在价值维度中,公平是社会保障制度的本质与核心[18],保障居民的衣食住行等基本权利是现代政府的基本职责[19],也是政府执政合法性的主要来源。同时,住房保障是在以公有制为主体的宏观制度环境下产生的,为弥补住房市场化供给机制缺陷而设计的,是贫困群体获取住房的重要渠道。因而,住房保障服务质量具有公平性、福利性的属性特征。在功能维度中,住房是衣食住行等日常生活活动的基本空间场所,居住是住房的基本功能,而居住功能的发挥与各类公共服务设施紧密联系在一起,这些是保障个体自由全面发展和社会进步的必备条件。因而,住房保障服务质量具有生存性和发展性等属性特征。在过程维度中,政府是住房保障的责任主体,合法规范地运用公共权力是贯彻实施公共政策的既定程序、合理分配公共资源的前提。公民是服务的消费主体,在服务供给的规划选址、建设施工、搬迁入住、社区治理等多个阶段中,只有公民需求的充分表达和传递,政府才能精准、高效地调整服务内容来匹配居民需求[20]。因而,住房保障服务质量具有责任性、参与性和回应性等属性特征。在结果维度,公共服务均等化是国家战略,地方政府应确保低收入群体大致享有相等的服务资源,实现“应保尽保”的政策目标。这也意味着在公众获取服务资源的空间距离和经济能力上应便利、可及,以获得良好的居住体验。因而,住房保障服务质量具有可及性和满意性等属性特征。相关要素维度在本文中的具体内涵和来源见表1。

表1 住房保障服务质量要素的四维内涵

二、数据来源与研究方法

1. 数据来源

以上海市作为分析案例,利用微博中提供的开放API和高级检索功能,在“地区”“关键词”“时间段”设定下进行数据的采集。地区依次设置为上海市各个区,关键词分为“廉租房”“安置房”“公租房”“经适房”,从而使得所采集到的微博ID和签到地址均在上海各个区,所采集到的微博内容与住房保障服务有关。影响居民情感变化的因素众多,为了保证微博情感变化与住房保障服务有关,对数据先后进行了机器清洗和人工内容预处理,得到从2010年3月至2019年6月与住房保障服务有关的微博,数量约为1.5万余条。在大连理工大学情感词典的基础上配置了网络用语和表情包,形成了较为适宜分析住房保障服务质量的情感词典。

2. 研究方法

(1) LDA主题词分析

LDA(latent dirichlet allocation,简称LDA)是一种非监督机器学习技术,可以用来识别大规模文档集或语料库中潜藏的主题信息。在本研究中使用Gensim库中的LDA建模方法,在模型中使用标准参数,通过使用MCMC(markov chain monte carlo,简称MCMC)中的Gibbs抽样进行推理,在推理的过程中,获得所有文本在主题集上的概率分布d,d={K1,K2,…,KT},并间接计算模型参数,使得阈值为0～0.01,从而自动确定主题数T。

(2) 语义网络分析

语义网络分析法以高频词为节点,以高频词组合共同出现的次数为节点之间的关系,通过构建语义网络图分析高频词组合在文本中的语义。语义网络分析并不是关注词语本身,而是词语之间的关系模式和关联强度,该方法可以有效地对网络文本之间的内容句法进行解构,通过分析高频词之间的联系来构建网络结构图,进而反映作者的精神意境。该方法能够有效地弥补文献信息之间的局限性,已经被广泛运用到新闻传播和市场营销研究中。

(3) 情感分析

目前情感分析的方法较为成熟,本文借鉴Shi等关于交通服务中情感分类的方法[29],将公众情感分为五类:愤怒、失望、平和、期望和喜爱。本文以收集到的微博数据作为完整的语料库,以Snownlp提供的朴素贝叶斯文本倾向性算法为基础编写程序计算出情感倾向概率,并取值为0～1之间,情感值越接近0,情感越为负面,情感值越接近1越为正面。进一步,本文结合情感词典将五类情绪与情感值匹配,得出愤怒(0.0～0.2)、失望(0.2～0.4)、平和(0.4～0.6)、期望(0.6～0.8)、喜爱(0.8～1.0)等不同的情感细粒度。情感值小于0.5的微博归类为负面情绪微博,情感值为0.5的微博归类为中立情绪微博,情感值大于0.5的微博归类为正面情绪微博。

三、结果分析

1. 主题词分析

本文在研究中采用隐马尔可夫模型的分词算法,在科学切词的基础上,确定主题分类,进行语义网络分析和情感分析。本文分词后的高频词按业务类、评论类、情感类进行划分。各类高频词按频次排名部分列举如下:业务类(申请、保障、住房、公租、租房、政府、建设、管理、标准、廉租)、评论类(公平、物业、舒适、交通、医院、租金、环境、物价、素质、家庭)、情感类(感谢、醉了、鄙视、流汗、狂躁、笑抽、不错、嗨森、加油、期望)。高频词分类词表将为下文的主题词分析、语义网络分析和情感分析奠定基础。

本文利用Python进行LDA建模主题词分析,表2展示了经过主题自动抽取并经过人工整理后确定的主题词分析结果。

从表2中可知,公众对住房保障服务不同主题的关注度各有差异,其中对管理分配这一主题最为关注,而对公共服务关注度最小。这反映出在公众视角下,管理分配对住房保障服务质量的影响最大,而公共服务对住房保障服务质量的影响相对较小。这与当前研究中普遍认为的居住条件、生活条件是住房保障服务质量的主要因素所有不同[30]。将上述主题与微博文本对照,可进一步发现不同维度中存在的住房保障服务质量问题。

第一,价值维度中问题集中在目标价值、管理分配和经济支付三大主题中。依据关键词及文本可知,目标价值和管理分配中的质量问题主要是指公平性不足,即在服务供给过程中出现的“腐败”引致了福利“倒挂”,非低收入群体对分配名额的攫取造成了福利资源的外溢。代表性微博有博主“小傻星星”:“戴着卡地亚戒指的人都可以申请经适房,那戴钉针箍的可以申请吗。”经济支付方面的问题主要是指福利性欠缺,集中反映在经适房成本定价太高、公租房租金与市场并无明显差异,房价租金飞涨。

表2 住房保障服务主题分类

第二,功能维度中问题集中在社区服务、公共服务、居住条件三大主题中。依据关键词及文本可知,社区服务和居住条件中存在的问题主要是指生存性需求满足度不够,小区建筑材质较差、居住环境品质较低,物业服务较差。代表性微博有博主“樱润寒枫”:“物业服务收费过高,缺少日常维修、家政等便民服务。”公共服务主题中的质量问题主要是指发展性需求尚未充分满足,集中体现在保障房社区缺少优质医院、公共交通不便利。

第三,过程维度中问题集中在社区服务和管理分配两个方面。依据关键词及文本可知,社区服务中的问题体现在参与性不强。主要表现为社区治理结构中公众话语权力式微,在行政力量缺位的情况下,业委会成为社区精英和物业把控资源分配的“工具”。代表性微博有博主“湯茹珺”:“新到手的房子出现外墙开裂,说可以到居委会了解核实,结果一进去就被请出来。”管理分配中的问题体现在回应性不足,政府并没有将保障对象的需求偏好很好地整合到住房保障的决策之中,在放宽申请条件、增加房源、完善配套设施等工作上推进力度小且行动迟缓。

第四,结果维度中问题集中分布在居住条件和经济支付两大主题中。依据关键词及文本可知,居住条件主要是指居民对社区居住环境的满意度不高,经济支付方面的问题表现为“经济剥夺”。搬迁后工作机会减少、生活成本上升导致支付能力下滑,相对剥夺感的增强又降低了满意度。

2. 语义网络分析

本文在文本清洗后形成VAN文件,利用ROSTCM 6软件,按照系统默认参数设置,分析文档和构建网络时高频词数设置为200,共词矩阵高频词数设置为100,依次经过“提取高频词→过滤无意义词→提取行特征→构建网络→构建矩阵”等几个步骤,得到住房保障服务质量的语义网络图(见图1)。

图1 住房保障服务质量的语义网络图

从层级结构来看,全市住房保障服务质量的要素展现出“核心—边缘”结构,在核心节点周围形成了多层级质量问题,相近质量问题之间形成了多个凝聚子群,具体包括四个层次。

第一,核心层,由“政府”“保障”“住房”“公租”“租房”“申请”等词构成,与之频繁共线的词汇主要包括“公平”“管理”“建设”等。结合文本反映出,住房保障服务质量的核心问题在于“价值维度—公平性”“过程维度—责任性”两方面。追溯网络文本发现,公平性不足主要体现在住房保障类型较为单一,缺少多样化、多渠道、多层次的住房保障体系以满足不同层次、不同群体的住房需求。例如,公租房主要是针对经济条件较好的人群而设计,这容易忽视真正需要公租房群体的诉求。代表性微博有博主“无怪”:“公租房的租赁费用是大多数人承受不起的,合法安全廉价公租房似乎很远,这和大多数打工劳动者的需求差太远。”责任性欠缺主要反映在政府尚未充分履行管理主体的责任,对租房市场和经适房中各类违法违规问题缺少制度矫正。集中表现为准入—退出机制较为混乱、政策衔接性差、配套政策之间的交叉性、矛盾性突出。

第二,过渡层,包含了“建设”“标准”“管理”“环境”“物业”等词,与之频繁共线的词汇包括“家庭”“交通”“小区”等,反映了住房保障服务质量在“过程维度—参与性/回应性”“功能维度—生存性”等方面存在的问题。追溯网络文本发现,参与性方面主要是指当前公众在保障房的生产和管理环节中参与度不够、话语权不强,政府在规划选址、户型设计等环节中缺少与保障对象的协商。回应性方面主要是指在社区服务中,政府集中统一的建设模式忽视了保障对象的群体属性和个体的特殊需求。空间生产的前端环节中的供给失准为后期社区治理埋下隐患,社区服务的商品化环节中,物业公司保洁、绿化和消防等“履职”的失效对居民生存环境带来负面影响。

第三,外围层,包含了“公交”“医院”“交通”“学校”“开发商”“小区”“居委会”等词,与之频繁共线的词汇包括“租金”“条件”“市场”等,反映出住房保障服务质量在“功能维度—发展性”“结果维度—可及性”中存在问题。从文本中发现,可及性方面意指保障房多位于城市边缘地区、各类公共服务设施建设滞后。代表性微博有博主“微风吹着小雨”:“那么偏僻的地方谁要去啊,交通生活配套都不到位。”发展性主要体现在社区自治的失效,前期物业服务受到开发商的权力操控,容易混淆物业服务与公共服务之间的界限,物业公司成为了损害业主利益的潜在“帮凶”,社区自治容易成为受到开发商与行政力量“裹挟”的自治。

第四,边缘层,包括了“户口”“机会”“百姓”“房源”“产权”“质量”“拆迁”“素质”等词,与之频繁共线的词汇包括“公平”“保障”等。这些物化要素是对住房保障服务质量“价值维度—公平性”“过程维度—责任性”问题的进一步说明。从文本内容来看,在公平性方面,主要是指保障房是稀缺资源,因户籍及其附着的制度安排,使得农民工、新白领等非正式城市群体遭遇着户籍制度的“社会屏蔽”,难以平等地分享住房保障等福利资源。责任性主要是指政府制度供给职责和监管责任的缺失,不规范的城市拆迁侵犯了保障对象的住房产权,较低的项目建设质量导致弱势群体更加弱势化。由此,通过“核心—过渡—外围—边缘”的语义网络层级结构将住房保障服务质量的整体认知、影响因素、问题层次清晰地展现出来。

通过语义网络图进一步分析可发现,不同类型的保障房同样具有相似的结构和内容。

第一,在安置房语义网络图中,核心层中出现了“地铁”一词,与之频繁共线的词汇包括“安置”“建设”等(见图2)。相关的文本主要表达“安置房位置偏远,交通不便”。这反映出公共交通配置状况等功能维度的发展性对安置房服务质量产生了显著的影响。同时,在外围层出现了“暴力”“拆迁”“私分”等词,相关的内容集中在安置房的建设和分配中出现了较多的寻租、强拆等违反市场秩序和法律法规的行为。政府未能充分履行市场监管者的职能,市场强权在规划建设中的强势介入加剧了保障对象与基层政府之间的不信任感,过程维度中政府责任性的发挥对安置房服务质量有更为明显的影响。

图2 安置房服务语义网络图

第二,在公租房语义网络图中,核心层出现了“住房”“租金”等词,与之频繁共线的词汇包括“户型”“服务”“申请”“面积”等(见图3)。与之相对应的是在外围层、边缘层也出现了较多与住房内部结构相关的词汇,如“厨房”“卫生间”“家具”“采光”等,部分租户要求“配卫生间厨房且精装修”。这反映出公租房群体对住区空间舒适度有较高的需求,户型结构、采光通风等建筑环境要素对公租房服务质量有更为明显的影响,功能维度生存性对公租房服务质量的作用得到彰显。上海市公租房的建设本身便是面向高学历人才开发,在全球科创中心建设、自贸区建设中有突出贡献的企业员工优先获得公租房资格。保障对象的独特性凸显了公租房服务质量中功能维度属性的重要性。

图3 公租房服务语义网络图

第三,在经适房语义网络图中,从核心层到外围层均出现了较多与管理标准、工具和程序相关的词汇,例如“申请”“放宽”“条件”“公布”“供应”等(见图4),说明经适房服务质量中的问题主要与过程维度的回应性相关。回应性方面,相关文本主要反映经适房申请人多房源少,在生产销售环节、准入退出机制中缺少居民和社会团体的监督,申请人资格审核信息封闭等问题。代表性微博有博主“爱猪一样的生活”:“等了一年又一年,领导在的时候定我们是第二批,现在五六年过去了还没见下文。”制度执行低效和管理机制不健全与服务供需错位、契合度偏差的出现密切关联,互动机制的缺失凸显了过程维度的回应性对经适房服务质量有更为明显的影响。

图4 经适房服务语义网络图

第四,在廉租房语义网络图中,核心层中出现了“增长”“孩子”等词,与之频繁共线的词汇有“工资”“就业率”“物价”“罪犯”“能上”“看得起”等(见图5)。这反映出廉租房服务质量问题的特殊性主要与功能维度的发展性和结果维度的可及性有关。文本内容显示,可及性不强主要体现在市场租金增长较快,租金配租标准滞后于市场租金标准,补贴资金对改善居住条件的目的有限。廉租房本身面向的群体是城市中最为困难的“应保尽保”的群体,保障对象社会资本较低,这对住房保障服务质量的发展性产生负面影响。特别是当前发展性的不足主要体现是社区中存在着较多的违法犯罪事件,廉租房居民社区融入较低,地域共同体难以向情感共同体转变。代表性微博有博主“深秋的蓝海洋”:“虽说也是住了商品房,但是居委会也有你档案,说到底不是一个世界的。”受制于政府补贴力度,市场化租赁住房难以兼顾安全性与可获得性的协同,功能维度的发展性和结果维度的可及性对廉租房服务质量的影响更为明显。

图5 廉租房服务语义网络图

3. 情感分析

(1) 整体描摹

本文对微博评论文本进行了情感计算,计算了在全市层面中2010年3月至2019年6月之间的月均情感值,为更加清晰地分析近年来的住房保障服务质量,本文仅展现2017年后的情感值结果(见图6)。本文选择发布时间为18∶00至第二天上午8∶00的夜间微博视为当地居民的评论文本,以期从空间差异的视角进一步反思住房保障服务质量问题的特殊性,从而思考协调区域发展、改善服务供给模式的政策建议。

首先,2010年3月至2019年6月的情感倾向主要以失望为主,情感值大都为0～0.5,公众情感值相对较低。其次,情感值具有上下波动和阶段性提升的特征。2017年10月之前公众情感值多为0.2～0.6,而之后情感值达到0.6以上的比例明显增多。最后,情感值变化的幅度在持续扩大。2014年4月之后情感值月均变化幅度有所扩大,在2017年10月之后这一趋势进一步扩大。上述情感值特征在一定程度上反映出上海市住房保障服务质量的三大特征:整体质量较低,在服务供给的各个环节中还存在较大的改进空间;质量的整体水平得到了较大程度的提升,具有周期性改善和阶段性提升的特点;质量的差异性和不稳定性加剧,服务资源的供给在地区和人群之间存在较大的差别。

图6 全市住房保障服务情感值

追溯文本可知,2017年之后住房保障服务质量阶段性的提升或许与“价值维度—福利性”“过程维度—责任性”的改善相关。党的十九大以后中央确立了“房住不炒”的宏观政策,并要求大力发展住房租赁市场。在中央的强势推动下,2016年10月之后,住房价格飞速上涨的势头得到遏制,贫困居民获取住房的经济压力有所减少。2017年上海市印发了《住房发展“十三五”规划》,加快建立健全“四位一体”租售并举的住房保障体系,建立了市区联动的公共租赁住房建设机制,全市和各区共新建了近200多个公租房社区,并以较低的价格对外出租。2017年9月,上海市加快推进第五批、第六批共有产权房的建设,大幅度提高了保障房资源供给的数量。住房保障福利的适度普惠与精准保障的有机结合优化了住房保障服务质量。

与此同时,2017年上海市对动迁安置政策作出重大调整,颁布了最新的《上海市房屋拆迁工作人员管理办法》,拆迁过程中的行为准则和履职边界都得到了清晰廓定。制度框定减少了政策执行中的模糊性和冲突性,强制型与协同型政策工具的并用在规范地方政府行为的同时助推住房保障服务质量的提升。代表性微博有博主“黄天厚土”:“‘十一五’期间大家都在等,一轮征询超80%就要开香槟了,现在快得很,一周内就可以超过95%,老百姓对我们拆迁工作也放心。”政府在住房保障中的制度供给责任得到了较为充分的履行,过程维度的责任性有所改善。

(2) 空间差异

各区域的情感值与全市的情感值结果具有一定的相似之处。其不同之处的主要特征如下:①整体而言,公众的情感具有一致性和差异性并存的特征。在一致性方面,公众对住房保障服务的情感评价都呈现出两极化的趋势,即愤怒和喜爱情绪都占据较大比重(见图7)。在差异性方面,正面情绪核心边缘区占比最高,而核心区最低(核心边缘区>近郊区>远郊区>核心区)。②从波动特征来看,核心边缘区的情感值长期处于高位并持续增长(0.50～0.70),近郊区在2016年3月之后有了大幅度的提升。相比之下,核心区则大都在中低位徘徊(0.20～0.50),在2014年4月之后则持续下跌,而远郊区的情感值长期处于较低水平(0.20～0.60)。这在一定程度上反映出核心边缘区住房保障服务质量最高、远郊区最低,上海市住房保障服务质量的空间差异较大,两极化特征明显。

图7 住房保障服务情感值占比

追溯网络文本可以发现,近郊区、核心边缘区住房保障服务质量的提高与功能维度中生存性需求的满足紧密相关。2009年和2011年上海先后在浦东、松江等工业较为集中的近郊区启动了两轮大型居住社区建设,先后建设46个大型居住社区,解决300多万低收入群体的住房问题。以社会居住需求为代表的城市性和以工业生产为代表的空间性的有机互动、相互嵌入共同推动了低收入群体的就业、居住环境质量的提升。2014年1月政府发布《上海市旧住房拆除重建项目实施办法(试行)》,对虹口、普陀等核心边缘区老旧小区的建筑主体、室外环境、配套设施实施有计划的“家园建设”。大规模的包容性城市更新和绅士化提升了核心边缘区居住环境质量。

核心区住房保障服务质量的持续下跌则与价值维度福利性的弱化有关。近年来住房资源的获取过度依赖市场化和资本化调节机制,使得公租房、经适房的价格相对过高,城市空间生产的金融化、泡沫化使得居民从国家中所获取的福利大幅度减少。代表性微博有博主“大奉先伊布”:“好就好在电梯好看些、房子漂亮些,物业费修理费都在上升……工资不涨。”住房保障福利的适度普惠与精准保障的脱嵌容易弱化住房保障服务质量。

远郊区住房保障服务质量较低主要是受困于政府投入资源的相对不足。加工、制造业集聚区向远郊区的转移带来大量的人口导入,城市建设用地的无序扩张引发农业人口“被迫市民化”,这都带来了巨大的住房保障需求,然而受制于财税体制和干部考核机制的限制,远郊区政府存在着重经济而轻服务的逻辑,福利资源供给相对不足。特别是远郊区就业机会和优质公共服务普遍较少,住房保障的补贴标准受住房市场面积、价格和成本影响,保障对象在补贴标准范围内可以自由选择租赁空间,受限于各区补贴和租金价格的差异,远郊区服务质量也呈现出较大的波动。

四、结论与启示

住房保障服务的供给并不单单等同于保障房这一物质实体的供给,决策规划、施工建设、搬迁入住和社区生活等多个阶段中的服务内容都会影响到居民对住房保障服务的体验与感知。主要结论与启示如下。

第一,住房保障服务质量的影响因素具有明显的“核心—边缘”结构,“价值维度—公平性”和“过程维度—责任性”是影响住房保障服务质量的核心要素。各房型服务质量中的问题也具有鲜明的特殊性。安置房和经适房中“价值—过程”维度要素对其服务质量有更为明显的影响,而在廉租房和公租房中“功能—结果”维度要素发挥了较为关键的作用。情感分析则发现,上海市住房保障服务质量的水平有所上升,但依然偏低且空间差异明显。因此,政府在住房保障服务的供给中应摒弃“一刀切”的管理模式,以空间区域和房型差异为切入点,建立具有针对性和差异化的质量改进机制。强化精准施策、精准保障,实现不同空间区域和房型之间的协调发展,应成为政府下一步工作的重点。

第二,公共服务质量是工具理性与价值理性的辩证统一体,其质量的形成是一个包含价值、功能、过程和结果等多种维度相互作用、彼此制约的动态系统。其中,作为凝聚公共利益的重要载体,功能维度质量是公共服务质量的基本要求,而价值维度质量不仅影响了功能和过程维度质量,也决定了结果维度质量。因此,功能完善和结果共享是公共服务质量的基础要素,而价值规范与过程控制则是其质量的必要补充。这也反映出,公共性是公共服务质量的价值起点,“公共利益”而非“个人利益”和“市场利益”才是公共服务质量的价值归宿。因此,国家在公共服务质量提升的议题中,不仅要强调“谁来供给”“供给什么”等工具理性的命题,更应重视“为何供给”“如何供给”等价值理性的回归。

囿于数据样本为微博文本,在词库设定、情感词抽取、语义网络解析等过程中难免存在主观意识的影响,且公众情感的因素影响众多,本文仅是在文本内容基础上选取其中一个断面以衡量服务质量。未来可继续与田野访谈相结合,取长补短,将本文研究结果与后续实证分析进行比较,进一步探讨公共服务质量在大数据视野下的新图景。