山区农业县推进新型城镇化建设的路线图与着力点

时希杰

以人为本的新型城镇化建设是推进城乡统筹协调发展、增加农民收入、让广大人民群众共享发展成果的重大举措。2020年，笔者利用在福建省寿宁县挂职服务的机会，对该县推进城乡一体化发展有关情况进行了调研，围绕山区农业县如何更好推进新型城镇化建设进行了观察和思考。

一、寿宁县概况

（一）自然及经济情况

寿宁县地处闽浙两省交界，素有“两省门户、五界通衢”之称。县域面积1433平方公里，辖8镇6乡，205个村（社区），人口28万，2019年城镇化水平为49.2%。寿宁县是国家重点生态功能区和水源涵养区，森林覆盖率71.6%，土地利用类型为“九山半水半分田”，是个典型的山区农业县。全县生态旅游资源丰富，红色下党、杨梅州峡谷国家森林公园、古银硐国家矿山公园、万亩樱花基地等在全国独具特色。寿宁县国土开发强度低，受限于地形地貌，适合开发的国土面积较少，工业规模小，农业主要以茶产业为主，全县现有茶园面积近15.5万亩，年产量1.5万吨，茶叶全产业链产值近23亿元。2019年全县地区生产总值为100.57亿元，三次产业结构为16.6∶39.8∶43.5。

（二）未来发展目标

近年来，寿宁县委、县政府紧扣稳中求进工作总基调，充分利用自身独特的区位优势及环境资源优势，加强区域合作，以东部新城、南阳试点小城镇开发为重点，建新城、改旧城、补短板、强弱项，全力推进城乡统筹、产城融合发展，不断优化县域城乡空间布局。目标是到2035年，县域人口规模达到34.2万，城镇化水平达到66%，中心城区人口规模7.45万人;县域建设用地规模达到33.04平方公里，中心城区建设用地规模696.45公顷，力争成为宁德市“北承南接”战略的重要空间载体，对接浙南经济圈的重要门户。

同时，寿宁县以构建“一核二带，三大城镇组群”的县域空间结构、构建“两轴两带、两心四片”空间结构为目标，大力推进新型城镇、产业培优、乡村振兴、文旅融合四大中心任务，通过加强县域交通道路系统、产业发展、公共设施布局、绿地景观等系统规划，将寿宁建设成为茶叶种植产业、资源加工产业及特色旅游产业三产融合发展的生态宜居城市。

二、寿宁县城镇化建设存在的问题

（一）长期落后的城市管理理念积累了较多历史欠账

受地域偏僻、长期封闭落后以及早期建设过程中管理向利益让步、规划向开发让路、环境向建设低头等落后城市管理理念影响，寿宁县在旧城区改造方面历史欠账较多，突出表现为机动车乱停乱放、电线水管乱搭乱拉、违法占地和违法建设、乱丢垃圾、沿溪居民乱倒污水等，居民特别是农村地区人口的环境意识较差，尚未养成节能环保、绿色低碳的生活习惯。同时由于政府投入不足、环境治理不到位，严重影响人民群众的居住品质，老百姓意见大、怨言多。

（二）要素保障严重制约城镇化建设进程

一是土地供应问题。重大项目建设是推动县域经济增长的强劲引擎，项目用地是项目建设的关键要素。近年来，寿宁县城镇化建设加速推进，建设用地需求不断增加，但受地理环境、历史遗留问题等原因影响，农村土地征收十分困难，“钉子户”和土地纠纷严重制约项目用地征收进度，征地过程中人地关系非常紧张。特别是受当地历史文化影响，坟墓数量多、迁移难度大，进一步增加了项目前期工作阻力和施工难度。

二是资金短缺问题。在城镇化建设过程中，无论是基础设施建设还是农村土地征收等都需要大量资金支持，政府作为城镇化建设的主要投资者，财政性资金是项目推进的重要保障。寿宁县是典型的“吃饭财政”，主要靠上级转移支付维持运转，可用于城镇化建设的资金极其有限，而寿宁县的民间资本用于城镇化建设也是微乎其微。

三是人力资源问题。新型城镇化建设涵盖规划设计、环境治理、交通管理、智慧城市等方方面面，涉及领域多，行业交叉强，需要有较高专业技术水平的人才作为保证。寿宁县由于受地理环境、经济文化等先天条件的制约，在人才“争夺战”中明显处于劣势。一是人才总数虽然有所增加，但与经济发展要求相比，人才总量依然不足，特别是高学历、高技能人才严重缺乏，高层次人才引进难、留住更难。二是受地理区位、环境建设、人才政策、就业观念等诸多因素影响，本土人才外流严重，人才就业大多首选行政事业单位或国有企业，不愿到民企或艰苦地区、生产一线创业发展。

（三）城镇化进程中的人口迁移增加了产城融合发展的不确定性

近年来，寿宁县的人口迁移趋势是从农村迁向县城、县城迁向城市，现在乡镇中许多村子里只剩下老人，有的自然村、行政村甚至已经没有人。农村人口逐步向城镇聚集，这可能是中国很多农村地区的普遍现象。新生代农村居民与其父辈不同，更追求从农村到城市的转变，更希望能够永远脱离农村、在城市里立足，享受城市中有较多的就业机会、较好的生活条件、较好的教育、医疗条件等。寿宁县在这方面比较突出的問题有两点：一是县城中心区有城无产。县城中心区缺乏产业支撑，产业带动力差，能提供就业机会的仅仅是餐饮、娱乐、住宿和服装等日常生活服务业，没有能提供大量就业机会的工厂企业。大量劳动力不在中心区就业，城区只具备居住功能而没有相应的产业支撑。二是周边城镇有产无城。城镇空间是推动产业发展的配套保障，如果城镇发展缺乏动力，经济落后、基础设施匮乏、没有配套的公共服务设施，就无法吸引劳动者在此就业定居。寿宁县正在开发建设的南阳试点小城镇就面临着老镇区狭小、传统工业园区用地占比较大、文化娱乐空间少、基础设施和生活配套设施建设滞后等瓶颈问题，没有足够的医疗、教育、商业等公共资源，基础设施和生活功能极不完善，不符合新生代农民对城市生活的期待，稍有能力的农民都会选择进城，这就陷入了一方面农民工不愿返回小城镇定居，一方面小城镇又因为严重缺乏劳动力而发展不足的恶性循环。

三、山区发展城镇化的实践探索——延安新区削山造城