国际碳交易市场发展现状对我国的启示

杨洁

今年我国政府工作报告明确提出要加快建设全国碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”），并已在试点省市的基础上启动了全国碳市场建设。本文通过回顾和总结2020年国际碳市场的实施进展情况，研究分析其主要运行机制，提出对我国碳市场建设的一些初步思考。

一、国际碳市场发展现状

1997年《京都议定书》提出建立3种补充性的“灵活机制”，帮助各国降低实现减排目标的成本，包括排放贸易机制、联合实施机制以及清洁发展机制，首次把市场机制作为解决温室气体减排问题的新路径。近年来，随着温室气体减排问题成为共识，国际碳市场建设不断加快，交易规模也在不断增长。

（一）国际碳市场呈现扩张态势

自2005年第一个碳市场—欧盟碳市场建立以来，截至2021年1月31日，全球共有24个运行中的碳市场，其司法管辖区的GDP占全球GDP的54%，覆盖了全球16%的温室气体排放量，超过启动碳市场时覆盖比例的3倍。此外，目前全球還有8个碳市场正计划实施，包括哥伦比亚、越南、印度尼西亚、乌克兰、黑山等5个国家，1个国家内区域倡议（美国交通和气候倡议TCI-P）和2个省州市（美国的宾夕法尼亚州、俄罗斯的库页岛）。

（二）主要碳市场交易规模持续增长

根据路孚特统计，2020年全球主要碳市场的成交量为103亿吨，交易总额达到2290亿欧元左右，较2019年增长近20%，连续第四年创纪录增长。其中，欧盟、新西兰、美国RGGI、韩国等碳市场成交量比2019年分别同比增加20%、20%、16%、10%。

（三）主要碳交易市场价格普遍上涨

2020年受到新冠肺炎疫情影响，多数碳交易市场价格出现短期大幅下跌的情况，下半年逐步恢复增长态势。欧盟、美国RGGI和加州、新西兰等碳市场的价格，年中已恢复至疫情前水平，其中，欧盟、美国RGGI、新西兰等碳市场的价格年底达到年初价格的1.4倍左右，2021年5月份欧盟碳价更是创出每吨56欧元的历史新高。

（四）主要碳市场制度不断完善

近年来，碳市场制度得到不断修订和强化，包括不断扩大覆盖行业范围和碳排放量、收紧排放配额或设置排放上限，提高配额拍卖比例等。截至目前，这些碳交易制度涵盖了多种温室气体，覆盖了工业、电力、航空、交通、建筑等多个领域，年度配额上限从400万到18亿吨不等。

二、国际碳市场主要机制分析

（一）明确的路线时间发挥引领作用

多数碳市场在启动初期，就明确了未来较长时期内的机制设计，为市场相关利益方提供了较为稳定的市场预期。如，欧盟碳市场在2005年正式启动交易前，就已明确后续15年3个阶段的发展路径，并提前3年开始研究2021—2030年第四阶段的时间表和路线图;韩国碳市场在2015年启动时也明确了未来10年分3个阶段实施的安排，特别是配额总量与分配方式的设置，这些明确清晰的路线图为引导碳市场预期发挥重要作用。

（二）完善的法律框架发挥基础作用

欧盟、美国RGGI等碳市场均建立了完善的法律政策，设计了相对完善的市场框架。如，欧盟公布《欧洲气候法》提案，以立法形式明确温室气体减排目标，并通过指令、条例、决议等形式对碳市场的规则体系和监督机制进行了规范;同时，设计了配额分配机制、第三方审核机构测算核查报告的MRV管理机制、对超排企业进行高额惩罚的强制履约机制、减排项目抵消机制、使交易透明化的统一登记簿机制等，为市场健康发展和良好运行提供坚实基础。

（三）严格的总量设置发挥主导作用

近几年，主要碳市场在逐步收紧碳市场配额总量，使碳市场配额价格能更加合理地反映真实环境成本，倒逼企业减排。如，欧盟碳市场于2020年12月公布了第四阶段的配额总供给情况，自2021年起年度总量折减因子提高至2.2%;2020年6月，新西兰政府通过《气候变化应对（碳排放交易改革）法令》，根据排放预算和长期减排目标，重新设定了碳市场总量上限;美国RGGI将于2021年进行项目审查，之前的项目审查导致了更严格的限额;美国加州碳市场立法修正案于2021年1月生效，明确2030年之前更大幅度地降低总量。

（四）灵活的市场储备发挥调节作用

多数碳市场制定了不同的市场稳定措施，促使碳市场在冲击下具备较强的恢复能力。如，加州碳市场通过控制拍卖配额数量调节配额供给，而欧盟、美国RGGI等碳市场在拍卖配额的基础上进一步实施市场稳定储备机制，吸收市场过剩供应，有效解决市场短期冗余问题，大幅提升市场的抗冲击性。欧盟碳市场2020年通过市场稳定储备机制调减了拍卖配额总量的35%，为应对疫情冲击影响提供了有力支撑。

三、对我国全国碳市场建设的启示

（一）尽快明确全国碳市场建设路线图

我国于2017年发布了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，明确了全国碳市场基础建设期、模拟运行期、深化完善期三个阶段至开启交易的路线图，后续碳市场的发展路径尚未明确。建议尽快制定到2030年的全国碳市场建设总体方案，分阶段、有步骤地明确配额分配、行业覆盖、产品种类等内容，并建立阶段性修正调整机制，为各利益相关方面提供一个相对长期、明确且稳定的预期。

（二）稳步推进碳市场制度完善与立法工作

今年2月1日《全国碳排放权交易管理办法（试行）》正式实施，第一次在国家层面明确了企业的碳减排责任，基本建立起全国碳市场的“骨架”。5月下旬，进一步明确了登记管理、交易管理、结算管理等规则，完善全国碳市场的基本制度设计，进一步添加了“血肉”。建议进一步细化碳排放数据报送核查和监测核算、市场风险管控、履约奖惩等方面的规范性文件，同时，要加快碳市场相关的立法进程和监管体系，尽快出台并实施国家层面的碳排放权交易管理条例，加快推动应对气候变化相关立法，明确碳排放权的法律属性，完善全国碳市场运行的法律基础。

（三）坚持精准适度的原则设定碳配额总量

此前，我国各碳交易试点地区在确定本地区碳配额总量时比较保守，导致碳市场供大于求，实际交易量比较冷清，截至2020年8月，各试点碳市场累计成交量仅4亿吨，交易价格仅在10—40元/吨浮动，未能体现真实环境成本，对企业约束有限。建议全国碳市场的碳配额总量确定机制坚持“精准适度”原则，与我国更新的“到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上”等国家自主贡献目标，以及国家碳达峰、碳中和方案相匹配，确保碳配额的科学性并形成有效、合理的市场价格信号，利用价格传导机制倒逼全社会推进结构调整和减排降碳。

（四）设置必要的市场柔性机制提高抗冲击能力

碳市场的稳定发展是发挥减排作用的前提条件，也是后续科学规范发展碳金融产品的基础。当前，全球疫情蔓延仍在持续，经济发展的不确定性可能将长期存在，建议借鉴欧盟碳市场实施的市场稳定储备制度，同时总结国内试点地区的实践经验，在全国碳市场建设的初期就建立完善类似的柔性机制，调节市场供需平衡，增强全国碳市场抵抗未来冲击的能力，同时减少以往试点地区碳市场交易出现的潮汐现象，推动企业从单纯履约过渡到采用更加务实的手段实施减排降碳。

（作者单位：国家节能中心）