文本擘画：“十四五”时期的档案资源体系建设

陈祖芬

摘 要：《“十四五”全国档案事业发展规划》从四个角度擘画了档案资源体系建设的主要任务。即在范围上突出重点、扩大收集面；在质量上加强基点、重点和难点的把控；在结构上保证接收的规范化和制度化、征集的社会化与合作化；在档案的数字转型上通过定量化的指标加以落实。

关键词：档案资源体系；“十四五”规划；档案事业

分类号：G272

Textual Planning： The Construction Plan of Archival Resources System during the Period of "14th Five-year Plan"

Chen Zufen

（School of Culture and Communication of Putian University， Putian， Fujian 351100）

Abstract：The "14th Five-Year" Plan for the Development of National Archives planned the main tasks for the construction of the archival resources system from four perspectives. Specifically， in terms of scope， it is important to highlight the focus and expand the collections. And in terms of quality， it is necessary to strengthen the control over the basis， the key and difficult points. Moreover， in terms of structure， it is of significance to achieve the standardization and institutionalization of archives received and the socialization and cooperation of the collections while the digital transformation of archives is mainly fulfilled through quantitative indicators.

Keywords：Archives Resource System； The 14th Five-Year Plan； Archives Enterprise

1 引 言

近来，关于《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）的解读性文章陆续出现，主要有三大类：第一类是对《规划》的整体解读，如国家档案局政策法规司[1]从编制过程、意义、内容和重点等方面进行的解读，以及胡鸿杰和李丽环[2]、孙大东和白路浩[3]基于文本比较的解析。第二类是就《规划》文本的某一方面作局部讨论，如徐拥军[4]从档案治理体系的角度，李海涛和徐亚婷[5]从电子文件管理政策的角度，余亚荣和毕建新[6]从电子档案的角度，聂云霞、卢丹丹[7]从档案人才培育的角度分别进行的探讨。第三类是从某一小切口出发就《规划》中的相关内容进行延展研究，如周文泓和贺谭涛[8]从档案社会化的角度，王玉珏、吴一诺和许佳欣[9]从档案服务国际传播力角度进行的思考。其中，周文泓和贺谭涛关于档案社会化的探讨简要涉及了档案资源体系中的社会化参与，但系统地从档案资源体系角度出发，对《规划》进行解读的文章还比较欠缺，故本文拟对此试作探讨。

“档案资源体系”是档案事业发展的物质基础。从“两个体系”到“三个体系”，再到“四个体系”时代，建设“覆盖人民群众的档案资源体系”一直备受重视，此次《规划》又一次明确了“档案资源体系”在推动档案事业高质量发展中的基础性地位。《规划》文本显示，经过全国上下的接力建设，“十三五”期间我国档案资源体系建设取得了很好的成效，同时《规划》也进一步擘画了“十四五”时期档案资源体系建设的未来走向。

《规划》文本中关于“档案资源体系”的部分主要体现在总体要求和主要任务中。《规划》的总体要求由指导思想、工作原则和发展目标三部分组成。包括“档案资源体系”在内的“四大体系”建设被列入指导思想；“坚持人民立场”“以人民为中心的发展思想”的工作原则被要求用于“建设好覆盖人民群众的档案资源体系”；“档案资源覆盖面更加广泛、内容更加丰富、形式更加多样、结构更加优化，档案‘应归尽归、应收尽收有效落实”成为“十四五”期间“档案资源体系建设总体发展目标”；“档案资源建设质量”与“档案利用服务水平”“档案治理效能”“管理现代化程度”一起被设定为到2035年的奋斗目标。[10]在总体要求下，《规划》设定了八项主要任务，其中，“深入推进档案资源体系建设，全面记录经济社会发展进程”列在第二位，其包含的4项具体任务从范围、质量、结构和转型4个角度擘画了“十四五”时期档案资源体系建设的发展愿景。

与《全国档案事业发展“十二五”规划》（以下簡称“十二五”规划）和《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（以下简称“十三五”规划）相比，《规划》在档案资源体系的建设原则上更加强调人民立场。相比之下，“十二五”规划只在指导思想中提到推进覆盖人民群众的档案资源体系建设，“十三五”规划只在档案信息利用服务中强调了坚持以人为本、服务为先的工作原则。下文将就此展开阐释，以供实际工作参考。

2 拓展范围：扩大收集面，合力丰家底

“拓展档案资源收集范围”列在《规划》主要任务的第6条，强调遵循“应归尽归、应收尽收”的收集理念，从3个角度、5个方面体现了国家对丰富档案家底的迫切期盼，并呼吁各方力量的行动和参与。

第一个角度是从两方面扩大收集面：首先是加强重点领域档案、“四史”档案、珍贵档案的接收征集工作，参与这项工作的包括重点领域所在单位、“四史”纪念馆、博物馆、文化馆、图书馆，各级各类档案馆、外事部门等；其次是加强重点行业档案，重大活动、突发事件应对活动档案，口述材料、新媒体信息的管、收、采工作，这需要充分调动各重点行业所依托的单位，举办重大活动的单位，突发事件发生地各相关单位或个人，口述档案、口述历史组织者、新媒体运营者等各方力量参与收集档案的积极性。

第二个角度是对国有和非国有两类档案的摸底工作分别进行了规划。“十四五”期间，我国拟“开展国有档案资源普查”，旨在“基本摸清国有档案资源家底”。虽然我国长期推行档案事业年报制度，关于机关档案数量的专项调查也时有开展，但是大规模的普查在历史上尚属首次。当然，普查的开展必然需要各级政府、机关事业单位、国有企业以及所有国家档案馆等单位的全力配合。“研究探索非国有档案资源登记制度”也被列入规划，体现了我国摸清档案家底的决心，非国有档案的保管主体主要是非公企业、集体和个人等，因而这一条规划的执行就需要上述单位的配合。

第三个角度是规划了“十四五”期间的重点项目工程，即“实施新时代新成就国家记忆工程”，《规划》将这一重点项目单列在了专栏2中，具体又细分为“记忆项目”“专题目录和数据库”以及“宣传展示”三个小项。“记忆项目”主要聚焦“脱贫攻坚、新冠肺炎疫情防控”等能够体现党中央重大决策，全党全国各族人民创造伟大奇迹的档案资源，这类档案资源需要“跨领域、跨区域、跨层级”的整合；“专题目录和数据库”主要聚焦重点地区、重点单位，以及国家级专题档案记忆库建设；“宣传展示”主要聚焦各类重大成就的档案展览、编研成果和数字化、网络化宣介展示，旨在“生动反映新时代取得的历史性成就，展现中国力量、中国精神、中国效率”。[11]在新时代新成就国家记忆工程中，各基层单位、各村居群众、重点地区、重点单位、各级各类档案馆（室）、宣传部门都是重要力量，虽然各自所承担的角色不同，职责不同，但目标均是为了丰富档案资源。

3 提升质量：多点强把控，各方齐努力

“加强档案资源质量管控”列在《规划》主要任务的第7条，强调把控档案资源质量，保证档案资源的规范性和完整性。该条主要从基点、重点和难点3个层面突出了7个方面的质量要求。

第一个层面是基点工作。《规划》从基本原则、建档规范、内容管理、到期鉴定4个方面强调要做好档案资源的基础性工作。首先，要求各门类档案集中统一管理。“集中统一管理”是我国的檔案管理体制，也是档案资源建设的基本遵循，需要各机关、团体、企业事业单位坚决执行。《机关档案工作条例》第三条规定“各机关在工作活动中形成的全部档案均由本机关档案部门集中统一管理”，第二十九条规定“企业、事业单位的档案工作应参照本条例执行”。[12]其次，要求全面推行档案“三合一”制度，即档案分类方案、文件材料归档范围、档案保管期限表三合一，确保建档规范。在国家档案局8号令至13号令中，档案分类方案、文件材料归档范围、档案保管期限表三合一制度清楚地体现在机关档案、企业档案、城市社区档案、村级档案管理规章中，是各级各类立档单位应当一以贯之的工作规范。再次，要求深化档案检索工具的编制，做好全宗介绍、组织沿革、大事记、全宗卷等基础性编研工作，提升内容管理水平，基础的检索和编研工作是保证日常管理有序化的基本前提，需要长期的坚持。最后，要求定期开展到期档案鉴定处置工作，做好“期满档案鉴定”工作有助于优化馆藏，然而，实践中仍然存在“期满未鉴定”或“鉴而不销”的现象，如何有效推动到期档案鉴定处置工作是各级各类档案馆（室）面临的重要问题。

第二个层面是重点工作。《规划》要求统筹重大历史事件、重大活动、突发事件应对活动等档案专题数据库建设。“十四五”时期我国进入新发展阶段，在这一历史节点上，当代人需要多关注重大历史事件和重大活动。在这样的背景下，《规划》对与大事、要事相关的档案专题数据库建设做出谋划，体现了迫切的现实需求，也回应了国之关注、民之关切。例如，脱贫攻坚档案专题数据库、新冠肺炎疫情防控档案专题数据库、建党百年档案专题数据库等，各级各类国家档案馆可以根据地方特点和自身优势进行建设。由于上述档案的归档工作是由以责任者为中心的立档单位完成，若没有科学规范的管理，这些档案便可能散落各方。为此，国家档案局出台了《重大活动和突发事件档案管理办法》（国家档案局第16号令），自2021年6月1日起开始施行，其中第二十条规定“重大活动和突发事件档案不论是否设立专题进行管理，都应当建立专题目录”；第二十七条规定“责任部门档案以专题方式进行管理且具备建设条件的，应当开展本系统或本单位档案专题数据库建设”，[13]为重大活动和突发事件专题数据库建设提供了法律依据。

第三个层面是难点工作。首先，产权变动企业档案处置工作千头万绪，长期以来都难以理顺。1998年，国家档案局与国家经济体制改革委、国家经贸委、国家国资局联合发文出台《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（以下称《暂行办法》），但是执行效果很不理想，全国档案事业发展“十一五”“十二五”“十三五”规划都曾提出拟作修订。2019年初，国家档案局发布《关于在深化国有企业改革中加强档案工作的意见》，却仍未对《暂行办法》做出实质修订，法规执行难、职责不清、沟通不畅、处置不力等问题仍然存在。直到2020年8月，由财政部、国资委，国家档案局组织修订的《国有企业资产与产权变动档案处置办法》才完成意见征求。征求意见稿显示，此次修订力度较大，已明确“发生产权变动的国有企业，是档案处置工作的责任主体”“发生产权变动的国有企业要成立由企业产权变动协调机构有关人员、产权变动的企业分管档案工作领导和档案部门负责人组成的企业档案处置工作专门小组”，并对档案处置具体工作做了进一步明确。[14]此次《规划》强调了国有企业资产与产权变动档案处置工作的重要性，一定程度上也是在为这部“千呼万唤始出来”的新法做执行准备。其次是村、社区建档工作，即基层社会档案工作。全国档案事业发展“十一五”“十二五”“十三五”规划均对此做出了相应的谋划并付诸行动。2015年，国家档案局与民政部联合出台《城市社区档案管理办法》（国家档案局第11号令），2017年国家档案局与民政部、农业部联合出台《村级档案管理办法》，均要求社区、居委会、村指定专人负责档案管理工作。在这两部规章的指导下，近年来，基层社会档案治理工作取得了很大进展。但是由于各地存在差异，尤其是一些偏远地区基本条件有限，建档工作总体发展仍不均衡。因此，《规划》特别指出，要把重点放在“提升农村集体产权制度改革、新型经营主体培育、农业科技发展、人居环境治理、劳动力和人才社会性流动、社会优抚、社会救助、就业服务、社会治安综合治理等与人民群众生产生活密切相关事项档案质量，更好服务和支撑基层社会治理”。[15]

4 优化结构：接收有规制，征集需合作

“优化馆藏档案结构”列在《规划》主要任务的第8条，强调通过采取各种措施不断优化馆藏。该条主要从接收和征集两个角度提了4个方面的任务要求，需要各级各类档案馆与各立档单位、社会乃至个人建立良好的合作关系。

从接收的角度看，《规划》从两个方面强调了规范化和制度化的工作要求。一是规范化，现行的《各级各类档案馆收集档案范围的规定》（国家档案局9号令）于 2011年11月21日发布实施，距今已有10年，全文共12条，内容较为粗略，不利于指导当前工作。因此，《规划》提出“进一步规范档案移交进馆和接收工作，制定档案馆档案收集范围和实施细则，细化档案移交接收流程，明确档案移交接收要求”。[16]二是制度化，为确保“应收尽收”，有计划推进接收工作，《规划》提出需要落实常态化的制度要求。第一是推动国家档案馆制定中长期档案接收规划；第二是对年度接收计划及实施情况实行报备制度；第三是要依法及时有序接收重要职能部门和国有企业档案，以及对国家和社会具有重要保存价值的专业档案。为建立覆盖人民群众的档案资源体系，我国从“十二五”时期开始特别重视专业档案管理，国家档案局分别于2011年、2018年公布了两批《国家基本专业档案目录》，现有人事、民生、政务、经济、文化五大类100种专业档案被列入基本专业档案目录。此次《规划》再次强调专业档案接受工作，充分体现了人民立场，也有助于巩固前两个五年规划的成果。

从征集的角度看，《规划》提出了社会化和合作化的工作思路。为优化馆藏，《规划》鼓励社会和个人向国家档案馆捐赠档案，同时希望档案馆通过交换重复件、复制件或者目录的方式与博物馆、图书馆、纪念馆合作。当然，要征集到社会上散落着的大量珍贵档案，需要国家档案馆巧用技术与方法；另外，如何争取博物馆、图书馆、纪念馆等单位的支持，获取其中的档案资源，推进机构间的合作共享也值得深入研究。

5 加快转型：数字为主导，指标定量化

“加快档案资源数字转型”列在《规划》主要任务的第9条，要求档案资源数字化转型进入快车道。2020年12月29日，中央档案馆馆长、国家档案局局长陆国强在2020年全国档案局长馆长会议上指出：“随着信息化时代的到来，档案工作面临着从传统载体向数字管理转型升级的巨大挑战。”[17]基于此，近年来，我国各级各类档案馆都在抓紧进行档案资源的数字转型。《规划》提出逐步建立以档案数字资源为主导的档案资源体系，其核心要义是做好“两化”。

“两化”即“增量电子化”和“存量数字化”，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》已将“全面推进档案资源存量数字化、增量电子化、利用网络化”[18]作为发展目标，而“存量数字化、增量电子化”又是“十四五”期间的主要任务，说明这两项工作已到了攻坚阶段。《规划》中“增量电子化”的量化硬指标是：要求“市地级以上国家档案馆全部具备电子档案接收能力”，以此保证“电子档案在档案资源体系中占比明显提升”，责任主体必须根据《电子档案移交与接收办法》要求，配备电子档案接收系统，按照规定的流程，做好电子档案的接收。“存量数字化”的量化硬指标是：“中央和国家机关传统载体档案数字化率达到80%，中央企业总部传统载体档案数字化率达到90%，全国县级以上综合档案馆应数字化档案数字化率达到80%”[19]。从全国来看，“增量电子化”和“存量数字化”工作均已开展多年。“增量电子化”须遵守《电子文件归档与电子档案管理规范》《企业电子文件归档和电子档案管理指南》《党政机关电子公文处理工作办法》《电子档案移交与接收办法》《党政机关电子公文归档一体化管理技术规范》等相关标准及规范；“存量数字化”工作量大，各责任主体若将此业务外包，还需遵守《档案数字化外包安全管理规范》。对于各级各类档案馆和立档单位而言，量化指标既是压力也是动力。此外，《规划》还要求“加快推进重要档案数字化成果进行文字识别和语音识别”。可以说，“两识别”是在“两化”工作基础上的更高要求，也是坚持人民立场的表现。

6 结 语

综上所述，《规划》对“十四五”期间档案资源体系建设的擘画，既重申了基础性任务，又突出了重、难点任务，具有很强的导向性，是“十四五”期间我国档案资源体系建设的行动指南。

《规划》对于“档案资源体系”建设的贡献可以归纳为以下5个方面：一是目標振奋人心，《规划》不仅对未来五年进行设计，还描绘了2035年的远景目标，即档案资源建设质量进入世界前列。二是首次提出要开展国有档案资源普查，探索建立非国有档案资源登记制度。三是服务国家重大发展战略和重大成就的指向更加明确，强调要“加强国家重大发展战略和地方中心工作等重点领域档案收集”，要“实施新时代新成就国家记忆工程”，要“统筹重大历史事件、重大活动、突发事件应对活动等档案专题数据库建设”，对“四史”相关档案和新时代新成就相关档案的重视达到了前所未有的高度。四是专门强调了国有企业资产与产权变动档案处置工作和服务于基层社会治理的村、社区建档工作这两大难点工作。五是对档案资源数字转型提出了加速要求，对“增量电子化”“存量数字化”的预期达到了新的高度，因此，相关单位需要做好五年的攻坚准备，为档案资源的高质量数字转型打下坚实基础。

当然，受体例、篇幅所限，《规划》文本还无法对档案资源体系建设进行更为细致的擘画，有些内容只能点到为止。比如，关于新时代新成就国家记忆工程项目，《规划》只列举了脱贫攻坚和新冠肺炎疫情防控档案记忆项目。事实上，建党百年成就、改革开放成就、中国高铁成就等能够展现中国力量、中国精神、中国效率的项目也可以纳入档案记忆项目。此外，一些难度较大或刚起步的工作，可以吸取前几个五年规划执行中的教训，抓紧落实。比如村、社区建档工作，口述材料、新媒体信息采集工作，档案征集社会化、合作化工作，如果希望能够在“十四五”期间完成，便需要尽快从基层落实或研制更加细化的指导性文件。

注释与参考文献

[1]国家档案局政策法规研究司.蓝图绘就奋向前 档案事业高质量发展谱新篇——《“十四五”全国档案事业发展规划》解读[J].中国档案，2021（6）：24-26.

[2]胡鸿杰，李丽环.回顾与展望：两个规划带来的思考[J].档案与建设，2021（6）：11-14.

[3]孙大东，白路浩.基于文本比较的《“十四五”全国档案事业发展规划》解析[J].山西档案，2021（05）：86-92.

[4]徐拥军.“十四五”时期档案治理体系建设的内涵解析[J].档案与建设，2021（6）：15-16+29.

[5]李海涛，徐亚婷.近20年我国电子文件管理政策现状及对策研究——基于《“十四五”全国档案事业发展规划》及相关政策[J].山西档案，2021（04）：95-111.

[6]余亚荣，毕建新.《“十四五”全国档案事业发展规划》解读：构建基于信任的国家电子档案管理体系[J].山西档案，2021（05）：93-99.

[7]聂云霞，卢丹丹.社会转型期高素质档案人才培育之路——以《“十四五”全国档案事业发展规划》为背景[J].山西档案，2021（05）：67-78.

[8]周文泓，贺谭涛.档案社会化的走向与实现策略——基于《“十四五”全国档案事业发展规划》的展望[J].山西档案，2021（04）：88-94.

[9]王玉珏，吴一诺，许佳欣.《“十四五”全国档案事业发展规划》解读：档案服务国际传播能力建设[J].山西档案，2021（04）：78-87.

[10][11][15][16][19]中共中央办公厅，国务院办公厅.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2021-06-24].https：// www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2 de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[12]中共中央办公厅，国务院办公厅.中办国办印发《机关档案工作条例》[EB/OL].[2021-07-04].https：//www. saac.gov.cn/daj/xzfg/198304/48af7a64f8914 043a2f778f9865f09d5.shtml.

[13]国家档案局.重大活动和突发事件档案管理办法[EB/OL].[2021-07-04].http：//www.gov.cn/gongbao/ content/2021/content_5593449.htm.

[14]国家档案局.国家档案局办公室关于征求《国有企业产权变动档案处置办法（征求意见稿）》意見的函[EB/ OL].[2021-07-25].https：//www. saac.gov.cn/daj/tzgg/202007/1e7f1dfc33284 796b5e25f75cc220993.shtml.

[17]陆国强.推动档案事业在高质量发展轨道上迈出坚实步伐——在2020年全国档案局长馆长会议上的报告[EB/ OL].[2021-07-25].https：//www. saac.gov.cn/daj/yaow/202101/2d00d00de2c 54e9b87bd429843ba98b2.shtml.

[18]国家档案局.国家档案局关于印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》的通知[EB/OL].[2021-07-26]. https：//www.saac.gov.cn/daj/xxgk/20160 4/4596bddd364641129d7c878a80d0f800. shtml.