影子银行视角下区县地方政府债务风险研究

周宇

随着我国经济增速放缓和转型期的到来，国家对于风险的关注已经上升到了新高度，特别是影子银行与地方政府债务的风险问题成为近年来备受关注的“矛盾凸显点”，已成为中央政府防风险中的重要一役。笔者基于影子银行与地方政府债务相关理论，从影子银行视角出发，分析我国区县地方政府债务的潜在风险，提出化解地方政府债务风险的对策建议。

一、影子银行与地方政府债务相关理论

（一）影子银行相关理论

1.影子银行的产生及概念

影子银行体系（Shadow Banking System）这一概念最早产生于2007年，由太平洋投资公司董事鲍尔麦考利提出。这一概念最开始并没有受到学术各界的特别关注，直到2008年雷曼兄弟公司宣布倒闭，以及Reserve Primary Fund挤兑风波的发生。随着影子銀行体系涉及的业务范围越来越广泛，越来越多的专家学者开始从不同的维度对其进行重新界定。

根据金融稳定委员会的定义，影子银行是指游离于银行监管体系之外、可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介组织或体系。与国外影子银行体系不同，“中国式影子银行”正逐渐成为我国地方政府融资的主要渠道，在财政分权和信贷资源稀缺的背景下，连接货币市场与存贷市场功能，对传统银行信用扩张进行替代或补充。

2.影子银行的构成

综合我国国情，本文将影子银行体系归纳为三类。一是民间金融，指私人借贷、私募基金的债权部分;二是非银行金融机构，包括信托、小额贷款公司、担保公司等;三是商业银行内部的影子银行业务，由银行理财产品、委托贷款、未贴现银行承兑汇票等构成。

（二）地方政府债务相关理论

1.地方政府债务概念的界定

为了能够客观、全面地对地方政府债务进行明确界定，要综合对“地方政府”和“债务”的分析。“政府”一词源于希腊，有“引导”之意。政府按照国家意志，行驶公民赋予的权利，为人民谋幸福。一个国家拥有多级政府体系，地方政府是中央政府以下的各级行使行政管理职能的部门及其所属机构的总称。根据法律定义，“债”是指按照约定的条件，在当事人之间产生的特定的契约关系。因此，地方政府债务应当是指中央政府以下的各级具有行政管理权利的部门及其所属机构作为债务人按约定的条件按时向债权人承担的偿债义务。

2.相关理论基础

（1）公共产品理论

公共经济学理论认为，社会产品由公共产品和私人产品构成。根据公共产品理论，市场失灵普遍存在于社会生活中，市场机制难以在一切领域达到“帕累托最优”，有些商品和服务具有其非竞争性和非排他性，不能也不适合由市场提供，所以只能由政府来提供。

（2）财政分权理论

改革开放初期，我国实行“减税让利的税制改革”，为改革开放拉开了序幕。1994年出台的《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步建立了分税制的财政分权体制。因此，财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模和结构，以达到为社会提供更多更好服务的目的。

（3）委托代理理论

委托代理理论是以非对称信息博弈论为基础建立的。市场经济活动中，交易双方无法掌握完全一致的信息，从而产生交易的不平等。由于信息不对称，交易主体的一方可能进行逆向选择，结果产生道德风险。在地方政府债务中，存在“两对委托代理关系”。一是中央与地方之间的;二是地方与社会公众之间的。地方政府在这些关系中扮演者代理人的角色，可以利用利息优势进行投机行为损害其他方的利益。

二、地方政府债务的发展历程

改革开放之初，我国经济体制由计划经济转向市场经济。在这个背景下，为调动地方政府的积极性，中央提出了“分级管理”思想，授予地方政府一定的自主权。中国全面改革开放后，地方政府债务规模日益庞大，地方政府债务问题开始暴露。1994年，我国试行分税制改革，采取积极的财政支出扩张政策，然而资金匮乏，各种政府性债务应运而生。此后，1998年亚洲金融危机时期和2008年全球金融危机时期，分别经历了两次地方政府债务的大规模增长。2011年，《2011年地方政府自行发债试点办法》的发行，将泸、浙、粤、深圳四个地区作为允许自行发债的试点。2013年，增设两个自行发债试点，分别是江苏省和山东省。2014年，进一步推进地方政府债务改革深化，将北京、上海、深圳、广东、浙江、江苏、山东、江西、青岛、宁夏作为自发自还地方政府债券的试点。2015年至今，地方政府债务的发行进入全面规范阶段。

三、影子银行与地方政府债务关系实证分析

（一）影子银行在地方政府债务中的主要表现形式及主要问题

影子银行在区县地方政府债务中主要表现为政府融资平台公司。过去十来年，区县政府运用债务进行跨期限资源调配，经济发展取得明显成效，但政府债务也居高不下。

1.债务庞大、管理困难

在城市建设、产业发展面临巨大资金需求，财政收入有限的情况下，区县政府往往通过融资平台公司向商业银行大量举债，筹集的资金多用于基础设施建设或公益项目，存量债务规模庞大，一般为财政部地方全口径债务的数倍。地方融资平台公司实行与园区管委会或政府相关部门“两块牌子、一套人马”的体制，尽管其名义上不是政府债务，政府实质上有兜底的责任，理应纳入政府的严格管理范围。但在现实中，由于缺乏统一的标准和制度，管理难度大。

2.债务成本高、偿还压力大

在政府债务管控和金融监管政策边际收紧的大背景下，融资平台公司面临较大的刚性兑付压力。为避免资金链断裂，平台公司纷纷求助于各种高成本的资金，形成高息债务。同时，政府及平台公司从银行贷款的期限多为3-5年，而根据政府投资的特点，从基础设施投入到产生区域发展、土地增值效益，一般需要7-10年的时间。这种短贷长投的结果，造成贷款到期时，地区发展的效益并未显现，而政府又无力偿还到期本息，只能以财政担保的方式借新还旧、以债养债，再加上当期新增投资所产生的新增债务，债务“雪球”越滚越大。