横琴粤澳深度合作区设立始末

焦建

9月5日，中共中央、国务院印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称《方案》）正式公布。将各界期待已久的“横琴粤澳深度合作区”（下简称“横琴合作区”）的战略定位、发展目标、空间布局等各方面蓝图清晰地勾勒了出来。

在国家级新区、自贸试验区、大湾区、合作区四区优势叠加及横琴开发实践多年的基础上，《方案》明确了横琴合作区的四大战略定位：促进澳门经济适度多元化发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地。并为其制定了2024年、2029年、2035年“三步走”目标。

在推动粤港澳大湾区建设乃至为全国发展探路方面，《方案》亦对横琴合作区提出了要求：率先在改革开放重要领域和关键环节大胆创新，推进规则衔接、机制对接，打造具有中国特色、彰显“两制”优势的区域开发示范区。

为实现对外开放战略的新要求，培育参与国际竞争新优势，打造粤港澳合作新载体，横琴粤澳深度合作区将起到“桥头堡”引领作用。为凸显其“示范生”地位，《方案》亦旨在通过“分线管理”（一线放开、二线管住）的方式加速将澳门的制度优势、开放优势引入横琴，同时进一步缓解澳门的土地、人才资源紧张状况。

“横琴只是一个平台载体，其辐射作用远不止一岛。横琴一旦发展有了规模，特别是高端服务业、文化创意产业成长后，辐射作用将进一步扩大，不仅是经济体量上的撬动，更是发展方式上的升级，澳珠极点将依托横琴粤澳深度合作区引领带动珠江西岸、粤港澳大湾区进入发展快车道。”中山大学粤港澳发展研究院首席专家陈广汉对《财经》记者解析称。

“依托港珠澳大桥贯通珠江三角洲东西岸的有序对接，夯实广深港澳科技创新走廊的国际驿站平台功能，通过横琴的融合开放，澳珠极点将充分发挥万向轴功能。澳门的价值体现在‘一国两制的成功实践和创新，体现在主动融入国家规划发展大局，体现在其与国际组织交往的优势。粤港澳大湾区的建设也将依托澳门、借力澳门、助力澳门、支持澳门。”武汉大学深圳研究院产业发展中心主任、深港澳科技联盟（深圳）委员夏永红亦对《财经》记者解析称。

为什么又是横琴？

今年5月，《新华每日电讯》发表了一篇题为《珠海：担起大湾区时代新使命》的报道。文中提到的“《横琴粤澳深度合作区总体方案》即将公布”这条信息，曾引起各方高度关注。

关注源于横琴近年来的发展地位不断提升：珠海特区是中国首批设立的四个经济特区之一，对外开放历史悠久;中国澳门特别行政区则是独立关税区和国际自由港，实行自由的贸易政策和特殊的货币、外汇、产业发展政策。横琴岛则地处珠海特区东南部、珠江出海口西侧，与澳门仅一水一桥之隔（最近处相距不足200米），亦毗邻中国香港特别行政区（41海里左右）。其南临南海，距离国际航线大西水道约4海里。作为珠海最大的岛屿，其与大陆桥隧相连，相对独立，开发前的常住人口较少。

2009年1月，时任中共中央政治局常委、国家副主席的习近平代表中央宣布开发横琴岛，并强调在开发过程中充分考虑澳门实现经济适度多元发展的需要;2019年12月，习近平总书记在庆祝澳门回归祖国20周年大会上又再次强调：“当前，特别要做好珠澳合作开发横琴这篇文章，为澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力。”

对于澳门特区来说，“地狭、水浅、人才缺乏、产业结构单一”曾是长期束缚其经济发展的主要瓶颈。回归祖国后，其虽在各方面均取得了长足发展进步，但仍面临着发展空间有限、产业单一等问题。

在全球新冠肺炎疫情的影响下，这一系列问题带来的后果表现得较为突出，澳门经济受到比较显著的冲击和影响，各项经济指标曾出现较大幅度下跌。据统计，2020年澳门GDP收缩56.3%，博彩服务出口、其他旅游服务出口分别下跌80.4%、73.4%，整体服务业出口额下跌74.9%。

与此同期，当年珠海市地区生产总值为3481.94億元，同比增长3.0%。珠海的城市经济活力竞争力、城市综合经济竞争力分别上升至全国第5位、第24位，在《全球城市竞争力报告》中经济活力排名全球第39位。

从开始建设时的促进澳门经济适度多元发展的重要平台至今，横琴一直担负着寻找粤港澳合作新模式的战略使命：2009年国务院批准的《横琴总体发展规划》将其定位为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区;《粤港澳大湾区发展规划纲要》则将横琴定位为粤港澳合作发展平台，担负着推进粤港澳深度合作示范的重要功能，将充分发挥其在进一步深化改革、扩大开放、促进合作中的试验示范作用，引领带动粤港澳全面合作。

在基础设施建设方面，横琴日益完善的交通网络等为各类要素在粤澳之间的便捷流动提供了载体。港珠澳大桥作为三地合作建设的重大跨境、跨海战略性通道，则使得珠海成为唯一与香港、澳门陆路相连的城市。横琴作为港珠澳大桥的重要桥头堡和环澳发展带，区域优势极为明显。

此外，横琴四面环水，海湾众多且沙滩延绵，还较好地保存着森林、湿地等众多原生态环境资源。近年来，随着公共配套设施的完善，已有越来越多的澳门居民进入横琴工作、生活或者学习。

在提高民众生活便利性方面，粤港澳大湾区内已在逐渐开通粤澳跨境电子账单直接缴费服务，方便澳门居民在广东产生的生活费用。2019年3月，横琴启用了首座跨境办公试点楼宇——横琴总部大厦，开通了“横琴-澳门跨境通勤专线”，每日24个班次往返澳门与横琴，如今已有近300家澳门企业在横琴进行跨境办公。

这些条件也让一些在深圳前海等地发展的产业人士羡慕。“深港之间的合作盘子太大也太复杂，想要快速取得进展就相对显得不那么容易。横琴的地理条件独特且是在一张白纸上图画，相对容易操作。”一位相关人士称，“与之相比，横琴已经是国家的横琴，是‘一国两制深度实践的横琴。”

“横琴的发展速度是非常快的。2020年我刚来横琴的时候，多地还处于建设状态，又受到疫情影响外地来旅游的人很少，路上的行人屈指可数。到2021年下半年，在横琴工作和生活的人越来越多，我每次来时都能很明显地感受到上下班高峰期的出行压力，一些服务于周边社区和办公区的商业体人流量明显增多，横琴越来越繁华。”珠海深启投资顾问有限公司总经理吴瑞桠对《财经》记者表示，“我此前一直在上海定居和工作，但因认可珠海发展，最终决定将珠海作为总部开拓粤港澳大湾区的新业务。”

一系列规划的落实，亦需要具体的地方政策及产业支撑。2011年3月6日，广东省政府和澳门特区政府签署了《粤澳合作框架协议》，4月19日，粤澳合作中医药科技产业园作为粤澳两地政府共同开发横琴的第一个落地项目正式启动。

自2009起至今，横琴地区生产总值从2.85亿元增长到407亿元，累计固定资产投资超3300亿元，登记商事主体数量超过5.5万家，其中澳资企业逾4400家，注册资本超1300亿元，已成为中国内地澳资企业最集中的区域。

但随着各项合作逐渐进入深水区，横琴亦面临着如何加速实现粤澳两地规划深度对接、机制深度合作、规则深度衔接、产业深度联动、城市深度融合等一系列挑战。由于分属不同的关税区域，粤澳之间的市场互联互通水平还有待进一步提升，仍需要大力促进大湾区各项生产要素的便捷流通、产业优势互补发挥和区域经济协调发展。

这实际上也类似于粤港澳大湾区推进过程中对“9+2”的城市体系发展所提出的建设要求。与粤港澳大湾区乃至自贸试验区相比，“横琴粤澳深度合作区承担着更为特殊使命，并且指向非常明确、功能定位也非常清晰，核心就是为了配合解决澳门在发展过程中所面临的深层次矛盾和问题，推动澳门更好融入国家发展大局。”中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强在接受媒体采访时指出。

与之相比，“自贸试验区的首要功能是开放，通过高水平对外开放促进发展、倒逼发展;粤港澳大湾区的功能相对多元，包括推动港澳融入国家发展大局、提升区域整体实力、参与深层次国际竞争等。”

“分線管理”的突破

为突破由于澳珠两地法律制度差异等一系列不同所带来的困难、加速横琴合作区的发展，《方案》相对详细地罗列了保障措施，对横琴合作区有很大的赋权力度，包括支持合作区以清单式申请授权方式，在经济管理、营商环境、市场监管等重点领域深化改革、并且扩大开放。

在多位相关研究者看来：《方案》的出台是粤澳合作的一个创举，无论是机构设置、组建、管理工作安排、人员安排、受益共享机制等方面的开放力度，都是目前跨境合作区前所未有的，其创新开放程度可能并不亚于海南自贸港。

这可能也在一定侧面上反映了澳门回归祖国20多年后，中央在“一国两制”前提下进行体制机制创新的全新探索。

具体而言：《方案》明确，横琴合作区实施范围为横琴岛“一线”和“二线”之间的海关监管区域，总面积约106平方公里。其中，横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”;横琴与中华人民共和国关境内其他地区之间设为“二线”。根据横琴全岛客观现实情况，对合作区作分区分类施策管理（除澳门大学横琴校区与横琴口岸由全国人大授权澳门政府管理和使用澳门制度与规定外，其余粤澳双方共商共建共管共享区域采用电子围网监管和目录清单方式实施特殊政策）。

“分线管理”是横琴合作区在管理制度方面的一个重大突破。在“一线”放开方面，《方案》提出：将研究调整横琴不予免（保）税货物清单政策，除国家法律、行政法规明确规定不予免（保）税的货物及物品外，其他货物及物品免（保）税进入;在“二线”管住方面，对合作区内企业生产的不含进口料件或者含进口料件在合作区加工增值达到或超过30%的货物，经“二线”进入内地免征进口关税。

在此前公布的广东自贸试验区总体方案等文件规定中，横琴很早就采用了“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”的原则实施分线监管模式。有专家将此举解读为：《方案》实际上拓展了澳门“自由港”的空间，让澳门“自由港”的优势得以延伸至横琴。通过“一线”放开，未来国际上的人流、物流、资金流、信息流将能够更加自由便捷地进出横琴。

中山大学粤港澳发展研究院首席专家陈广汉也对《财经》记者指出：“分线管理”模式的目的在于激活人流、财流、物流在横琴的自由流动，通过类似“自由港”的环境，不仅能为高附加值的产业发展提供一个低成本洼地，还能吸引足够多的人、财、物与信息在此高度聚合。

分线管理的“根本思想是‘一线放开，管人不管货，让货物自由进出。二线管住，管货不管人。如此一来，相当于在横琴构建了一个与澳门关税水平相适应的一个新的区域。事实上已给横琴营造了一个趋同澳门的制度环境。”“准入承诺即入制，采用极简负面清单，代表了国内同一市场背景下的最高开放水平。和浦东、海南比，它实施的范围更宽泛，力度更大。只要确定是适合澳门发展的产业，就可以采用这种承诺即入制，这是给澳门一个很大的礼包。”王福强指出。

在此前的横琴开发和建设的管理体系方面，澳门与珠海的合作基本上是产业合作，以园区合作、开发区合作为主。这在一定程度上带来了“为了谁？由谁栽树？如何乘凉？”等一系列相关棘手问题。受制于两地行政层级差异，也存在主体不对等的现象。

为增强合作与管理，《方案》明确提出：横琴合作区亦将尝试健全粤澳共商共建共管共享的新体制。其将由粤澳双方联合组建合作区管理委员会，实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，澳门特别行政区委派一名常务副主任。

《方案》还明确：横琴合作区上升为广东省管理，并成立广东省委和省政府派出机构，履行好属地管理职能，积极主动配合推进合作区开发建设。此外，横琴合作区管理委员会下设执行委员会，履行合作区的国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能。《方案》还提出：粤澳双方根据需要组建开发投资公司，配合执行委员会做好合作区开发建设有关工作。

在收益方面，粤澳双方将探索建立共享机制。《方案》明确：2024年前投资收益全部留给合作区管委会支配，用于合作区开发建设。此外，中央财政对合作区给予补助，补助与合作区吸引澳门企业入驻和扩大就业、增加实体经济产值、支持本方案确定的重点产业等挂钩，补助数额不超过中央财政在合作区的分享税收。

简言之，在管理体系的创新方面，横琴合作区将进行多个方面的尝试，例如制度衔接之处的补缺、不同制度框架与行政体系之间的合作及利益分配等。与部委条线改革、地方单点突破相比，横琴合作区有望成为进行集成式综合性改革的一个重要平台。

聚焦四大产业抓手

横琴在开发之初就被赋予了促进澳门产业多元发展的使命。升级为横琴合作区后，这一使命将变得更为突出。

2020年相关数据显示：横琴全年新增注册澳门企业1395家，较2019年底增长67.47%，澳门企业总数已达3575家，约占全市澳门企业数量的53%。截至2021年4月，在横琴注册和登记的澳资企业已超过4089户，注册资本（金）达1319.63亿元。

从挑战方面看，对其“实体经济发展还不充分，服务澳门特征还不够明显，与澳门一体化发展有待加强，促进澳门产业多元发展任重道远”的现实，《方案》将“发展促进澳门经济适度多元的新产业”明确为横琴粤澳深度合作区重点任务，将有效校正前期产业发展薄弱的偏差，促进双方在粤澳深度合作框架下携手发展科创产业、现代服务业、高端制造业、现代金融产业、中医药产业、“旅游+”产业等，将形成多点开花的产业发展格局，为琴澳可持续发展奠定更坚实基础。

这与国家“十四五”规划纲要中的相关部分一脉相承，即重点突出粤澳合作共建横琴，支持澳门发展中医药研发制造、特色金融、高新技术和会展商贸等产业。《方案》在基本一致的产业方向基础上，对相关内容进行了细化。

对于澳门方面来说，横琴合作区重点发展的这四大产业，其实也是澳门产业多元化的发展方向。这些产业与澳门现有产业基础和创新优势有所衔接，并能与粤港澳大湾区内其他城市的优势产业形成互补与错位。

例如，《方案》具体提出：横琴合作区要布局建设一批发展急需的科技基础设施，大力发展集成电路、电子元器件、新材料、新能源、大数据、人工智能、物聯网、生物医药产业。加快构建特色芯片设计、测试和检测的微电子产业链。建设人工智能协同创新生态。

“珠海一度在创新创业方面的存在感要弱一些，包括上市公司数量也有差距，但近几年招商引资上的力度明显很大，擅长用资本作为杠杆撬动更多资源参与珠海发展，鼓励和引导科技型创业公司创办与落地。例如横琴已举办了两届科技创业大赛，一等奖可获得1亿元研发经费资助，这种奖励力度在全国的创新创业比赛中来看应该说都是比较大甚至是最大的。”吴瑞桠称。

但亦有相关产业界人士对《财经》记者表示，“现阶段澳门的产业实际上是带不动横琴的，发展要往前快走就得靠政策和管理，让横琴带澳门。但澳门在产业合作比如股权投资等方面的管理手段等仍有提高的空间，这些都是挑战。不仅如此，目前横琴的土地其实也并不能无限量敞开供应，前期一些地方已经批租土地给了开发商，那么未来到底如何协调研发用地、金融用地及到底要不要生产制造用地，都需要仔细考虑。”

在各方高度关注的金融领域，《方案》也提出发展现代金融产业。澳门是全球最开放的贸易和投资经济体之一，与全球百余个国家和地区保持贸易往来，投资营商手续简便。澳门元通过与港币挂钩的形式间接与美元挂钩，从而形成联系汇率制度，再加上充足的外汇储备，使澳门元的信用和可兑换性均表现较好。作为资本自由流动的地区，澳门没有外汇管制，资金可自由出入，这也是澳门发展金融业的优势之一。

为充分发挥澳门对接葡语国家的窗口作用，《方案》提出支持合作区打造中国─葡语国家金融服务平台。鼓励社会资本按照市场化原则设立多币种创业投资基金、私募股权投资基金，吸引外资加大对合作区高新技术产业和创新创业支持力度。支持在合作区开展跨境人民币结算业务，鼓励和支持境内外投资者在跨境创业投资及相关投资贸易中使用人民币。支持澳门在合作区创新发展财富管理、债券市场、融资租赁等现代金融业。

以总部在横琴合作区的风险投资机构境成资本为例，其专注于投资深科技和健康科技，其已在横琴合作区投资布局了由澳门青年创业的人工智能语音行业深度应用企业“普强”、第三代半导体氮化镓领军企业“镓未来”等公司。“境成资本也是在横琴最早一批获得QFLP试点企业。

一方面，我们可以灵活吸引外资投资国内标的，包括澳门资本;另一方面，我们也可方便地投资全球高科技产业，推动它们在国内落地。《方案》给真正立足于横琴合作区的风险投资机构带来了更多的利好。”境成资本创始合伙人丛远华对《财经》记者表示。

为推动产业发展，横琴合作区也获得了相对宽松的税收政策。《方案》明确提出：对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税，将有利于澳门经济适度多元发展的产业全部纳入政策范围。对在合作区设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征。

自2013年1月1日起，在横琴就业的澳门人一直享受着“澳人澳税”优惠政策，即广东省政府按不超过澳门地区个人所得税负差额，给予在横琴新区工作的澳门居民补贴。2019年6月，随着《关于贯彻落实粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》发布，“港人港税、澳人澳税”政策在珠三角九市正式落地。截至2019年，在落实“澳人澳税”方面，横琴新区管委会已累计发放补贴约1.54亿元人民币。

以前中国内地相关区域的税收优惠大多是这种“先征后返”，包括海南、浦东新区、大湾区在内，都是针对特定高端人才、紧缺人才，针对港澳居民，按照统一税法先征个人所得税，再由地方认定后返给个人。但横琴因此有望“免征”，不再采用迂回政策而是趋同港澳。这也被认为是一条含金量高、实打实的优惠政策。

整体而言，按照《方案》规划的目标：到2035年，“一国两制”强大生命力和优越性全面彰显，横琴合作区经济实力和科技竞争力大幅提升，公共服务和社会保障体系高效运转，琴澳一体化发展体制机制更加完善，促进澳门经济适度多元发展的目标基本实现。

9月5日，澳门特区政府表示：《方案》是中央政府支持澳门经济适度多元发展、丰富“一国两制”实践的重大部署，为澳门长远发展注入新动力，缔造新机遇。

“在此之前，澳门博彩业一业独大且发展态势相对良好，财政收入比较充裕，居民收入高且失业率较低，导致社会各界普遍对产业多元化的认识不深。此外，澳门特区的行政层级高于横琴，对话和协调也相对比较困难。认识不同、彼此利益也并不完全一致，种种‘硬骨头导致合作的深层次、高效率机制有待完成。经历过疫情所带来的一系列考验后，澳门各界对产业多元化的认识不断加强，《方案》又‘一揽子填平了不少障碍，粤澳合作的未来前景可期。”前述产业人士称。