新发展阶段农村生态环境治理探析

陈锦芳

摘要：实现美丽中国梦，农村生态环境治理是其中一个重要的组成部分。当前我国农村的生态环境治理取得了一些成效，但依然面临着治理力度不够、生态意识不强等诸多挑战，要实现广大农村的生态宜居，必须通过多元共治、完善制度建设等加强农村的生态环境治理，让老百姓享有更多的获得感和幸福感。

关键词：农村;生态环境;治理

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央全面推进生态文明建设，中华大地的颜值和气质都发生了明显的变化，绿色发展理念不断深入人心。我国在“十四五”新发展阶段明确提出了要推动生态环境持续改善，其中，农村生态环境治理是其重要组成部分。因此，加强农村地区的生态环境治理，让农村老百姓更好地享受生态宜居环境意义重大。

一、推进农村生态环境治理的重要意义

农村生态环境治理现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分，是乡村振兴的重要内容，是实现农村现代化发展的需要。[1]加强农村生态环境治理具有重要意义。

（一）是满足人民对生态需求的重要举措

当前我国社会主要矛盾已经发生了根本的改变，老百姓的需求也发生了实质性的变化，从以前对温饱的物质需求转向了对环境的生态需求。然而，随着城镇化进程的不断推进，农村的生态环境也出现了问题，比如，环境资源的破坏、环境污染的涌现等等，这些都严重影响了农村广大民众对美好生活的向往。加强农村生态环境治理就是从源头着手，实现农村生产生活方式的转变、保障美丽乡村的建设、为老百姓创造安全和幸福的宜居环境。

（二）是推进农业可持续发展的必要措施

正如习近平总书记所指出：“重视农业，夯实农业这个基础，历来是固本安民之要。”[2]作为农业大国，农业的发展是国家长治久安的重要保障。2020年国家统计局公布的相关数据显示，我国的农村人口超过国家总人口的三分之一。要实现农村的繁荣发展、农民的安居乐业，必须保障农业的可持续发展;而要实现农业的高质量发展模式，必须加强对农村生态环境的治理。“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”，[3]生产力和环境二者是辩证的统一体，发展生产力有助于推动环境保护，保护环境有利于生产力发展。

（三）是推动实现乡村振兴战略的主要内容

2018年颁布施行的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“中国要强，农业必须强;中国要美，农村必须美;中国要富，农民必须富。”[4]这充分明确了农村在国家发展中的重要作用。乡村振兴的内涵丰富，实现乡村振兴所涉及的范畴广，而农村的生态环境治理是其中的主要内容之一。实现农村生态环境的良好改善，更能有效推动乡村振興战略的实施。

二、推进农村生态环境治理的困境

我国的农村生态环境治理工作起步比较晚，虽然近年来取得了一系列的成效，但与城市的生态环境治理相比，依然存在明显的差距，当前在推进农村生态环境治理进程中主要存在以下困境。

（一）农村生态环境治理面临的污染困境

1.农村生活污水污染治理难度大

近几年来，国家投入大量财力、精力加大对农村的生活污水进行治理，取得了一定的成效，但是生活污水处理依然是农村生态环境治理的难点。根据2019年住建部颁布的相关数据显示，在全国所有的行政村中，能够对生活污水实行有效处理的行政村仅为40%多，也就是说只有不到一半的农村拥有污水处理设施。生活污水处理既需要技术的保障，又需要资金的支持，因此，农村生活污水的治理难度比较大。

2.农村生活垃圾污染治理率偏低

根据“户分类、村收集、镇转运、县处理”的垃圾治理模式，我国四分之三以上行政村的垃圾基本能实现有效处理，农村的生活垃圾处理力度不断加大，但是在治理过程中，生态化效应比较低，整体治理率不高，而且存在弊端。首先，地方财政负担重。对于一些偏远地区而言，由于垃圾运输的距离远、成本大，需要区域内的财政给予大力支持;其次，容易造成二次污染。在运转过程中，一旦没有做好防渗措施，就很容易在对垃圾进行压缩处理过程中造成渗透水对地下水的污染;最后，加大城镇垃圾处理厂工作压力。大量的农村生活垃圾进城，会对区域内的城镇垃圾处理厂形成饱负荷的工作压力，不利于区域内生态环境治理的稳步推进。

3.农村工业污染治理难度偏大

随着我国工业化的发展，许多企业不断转移到农村地区，而一些小的乡镇企业由于处理工业废弃物的能力偏弱，导致生产中的各类污水、废气没有经过处理就直接排放到周边，造成周边环境的污染。当前农村的工业污染成为农村生态环境污染中的主要因素之一，很大程度上影响了农村的原有生态环境，而且还容易引发群体性事件，造成社会治安问题。

（二）农村生态环境治理面临的多元困境

1.政府之外的群团组织参与性不高

我国现有的农村生态环境治理模式还是采取以政府为主导，实行从上至下的治理模式。在这种治理模式下，旧有的“官本位”理念，让政府之外的群团组织认为农村生态环境治理这是政府的责任，只要没有涉及自身利益，就不会主动参与治理过程。但是，在生态治理过程中，一方面，政府并不能起绝对包揽的作用，缺乏非政府群体的参与，要真正解决农村生态环境问题就显得困难重重;另一方面，因为在农村生态治理过程中，基层政府往往更多的是采用行政命令的强制行为保障治理工作的推进，这极易造成非政府群团组织是因强迫而被动参与农村生态环境治理，不利于生态环境治理工作的有序推进。

2.多元主体参与治理的信息不对称

在农村生态环境治理过程中往往因为沟通机制的不够完善，使参与治理的各主体间信息不对称，难以进行有效的信息交流。这种信息不对称，一是造成信息的“孤岛”现象，使治理的资源显得更加有限，也使政府在颁布治理政策时，缺乏其他群体的意见参与，政策的科学性和全面性受到限制;二是不利于多元主体治理大格局的形成，导致各主体之间各自为主以及相互不信任。政府之外群体不认可政府的治理政策，各部门间配合治理的积极性也不足，影响科学治理格局的确立。

3.各种利益协同机制不完善

生态环境是公共产品的一部分，因而对于生态环境治理成效和收益的界定较难确认。在治理过程中各主体所付出的成本与所取得的收益不一定能成正比，而各主体作为理性的经济人，都是以追求利益最大化为根本目标。由于利益协同机制不完善，导致各主体参与的内生动力不够，在治理过程中各主体不断比较治理的成本与获得收益，一旦出现成本大于收益，就会退出治理，不愿继续参与。而以最少成本获得最大收益的利益诉求，会造成各主体在生态环境治理中的推诿、扯皮。

4.生态理念宣传教育不到位，生态意识淡薄

在农村生态环境治理过程中，由于生态理念宣传教育不到位，各类非政府群体对于生态环境治理重视不够，生态意识缺乏，容易在治理过程中形成旁观者心态，只有在切身利益受到损害的时候，非政府群体才会愿意采取相应的措施。

（三）农村生态环境治理面临的法制困境

1.缺乏全面的法律体系

“由于生态法治建设的过程具有复杂性与渐进性，因此决定了相当数量的生态法律都带有探索性质和应急性质。”[5]尽管十八大之后党中央颁布了一系列的法律法规，基本上形成了生态文明建设的有力法制保障，但是这些法律法规更多的是以城市生态环境的保护为主，而对于全面针对农村生态环境保护的法律还不够完善。在现有的相关法律中，涉及农村生态环境保护的也比较零散，没有形成系统有效的法律保障，从而导致监管作用不能有效发挥。

2.执法力度有待加强

《环境保护法》第十六条明确规定：“各级地方政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”[6]。在农村生态环境治理中，政府理应发挥积极的主导作用，加大各类执法力度，做到执法必严、违法必究，但在实际的推进过程中，往往因为政府有关部门不积极作为，所以执法效果不够显著，尤其是一些基层政府依然把GDP作为唯一的目标，降低了对生态环境治理的力度。

（四）农村生态环境治理面临的文化困境

1.农村生态文化的氛围比较淡薄

当前党中央提出的乡村振兴战略涉及到农村生产生活发展的各个方面，其中关于农村的生态文化建设是农民群体都应该参与的。在农村生态环境治理中，农民既是农村生态环境建设的执行者也是生态环境治理成效的受益者，作为主要主体，更要把建设美丽乡村内化于心、外化于行，积极参与，发挥积极作用。但是，由于农村生态文化氛围比较淡薄，导致农民生态文化意识不强。由于一直以来受到各种小农传统观念的影响，加上生态科学知识的教育普及不够，使得追求短期经济利益的现象依然普遍存在，甚至一些地区还依然在走以自然资源换取经济效益的老路。为了发展经济破坏了当地的自然环境，比如，部分农民由于缺乏生态文化和生态科学意识，缺乏生态环境治理自觉，为了追求农作物的增产增收，过量使用各种化肥、农药，超过了环境的承载能力，造成土壤资源的污染和破坏。

2.农村生态文化的人才比较缺乏

随着乡村振兴政策的不断推进，越来越多的人愿意参与到农村发展建设的队伍中来，但是在农村生态文化建设方面，专业人才依然比较缺乏。特别是现有农村生态文化建设的人员普遍都是以本地人员为主，大部分不具备专业的技能，导致生态文化工作难以有效推进。一方面，相关的宣传、教育工作以及一些专业的科学知识得不到有效地普及;另一方面，由于缺乏专业的人才队伍，导致具有当地特色的生态资源不能得到全面地挖掘和推广，特色优势不能全面发挥。

3.农村生态文化建设的设施比较滞后

虽然当前很多乡村在推进美丽乡村建设的过程中村容村貌都发生了很大的改变，但是，还有很多地区因为缺乏资金，存在重形式轻内容的问题，还未建成相应的文化活动场所，基础设施不健全，设备比较老化。一是农村的生態文化场所不足，不能为广大农民提供更多有效的文化产品，农民的娱乐方式依然比较单一;二是很多乡村的宣传栏依然还是以宣传各类经济政策为主，而提升生态文化的渠道不够广，不利于提升农民的生态文化素质。

三、农村生态环境治理困境的原因分析

（一）农村工业化进程的快速发展

农村工业化进程推动了农业的科技化以及现代化，也促进了城乡之间的各项互惠与互助，为农村现代化提供了有利条件。但是，快速发展的农村工业化，引发了一系列农村资源的破坏与污染问题，比如，一些地方政府过渡追求经济利益，在唯GDP的作用下，一味招商引资，对农村地区的水资源和土壤资源都造成较严重的破坏，也让一些污染较重的企业开始不断向农村地区迁移。一旦农村的生态环境遭到污染，最终危害的一定是食物链顶端的人自身，进而对整个社会的现代化造成损害。我们要实现的现代化不仅仅是经济的发展或者是社会的进步，更应该是生态化的现代化。在农村工业化的进程中，要坚持可持续发展。

（二）农村经济发展方式的粗放化

在我国许多农村地区，农业发展方式还是以粗放化和小农经济为主，一是农业生产通过农药、化肥来增产依旧是主要方式;二是一些主要依赖消耗资源的传统行业需要进行产业生态化的升级，一些传统的农业、手工业因为没有形成科学的生产发展模式，依然在走先污染后治理的老路。这些粗放型的、资源消耗型的产业及发展方式将制约农村生态环境治理工作的推进。

（三）农村生态建设的资金投入不够

健全的农村生态基础设施建设，既有利于促进农村地区的社会发展，同时又能推动形成农村地区良好环境保护氛围的形成，而资金投入明显不足则成为制约农村生态基础设施建设的因素之一。在现有投入农村建设的各项资金中，带动经济发展的大项目所占的资金比例往往是多数，而针对农村生态环境治理及保护的资金所占比例却很少，甚至没有。大部分地区农村生态建设的资金都比较缺乏，不利于长效推动农村生态环境治理工作的进程。

（四）农村生态环境治理的制度不全面

首先，现有生态环境治理的相关法律制度不健全。一是专门针对农村生态环境污染防治工作的法规比较缺乏;二是对政府应该如何有效推动农村生态环境治理工作没有明确的法律规定，也没有形成科学的生态环境治理评价与考核机制。即使有部分地方政府根据当地实际颁发相关的规章，但这些对于落实农村生态环境治理工作还不能提供有力的法律保障。

其次，现行农村组织机构没有专门的农村生态环境建设部门。在基层部门既没有明确农村生态环境管理的负责领导，也没有专门的管理队伍，生态管理人员大多是临时抽调的兼职人员。农村的生态环境治理工作往往分散在多个部门，由于没有形成明确的隶属关系，所以，对于相关政策的落实、制度的执行都极为被动，生态环境治理工作较难有效开展。

最后，农村地区生态环境的监管机制不健全。在一些地区还存在经济建设明显重于生态建设的问题，农民关于生态治理的诉求得不到很好的路径保障，基层组织与群众之间存在沟通屏障，政府的生态行为缺乏有效的民众监管。

四、有效推进农村生态环境治理的对策

在新的发展时期，要实现美丽中国宏伟目标、落实乡村振兴战略、推动农村的现代化发展，必须推动农村生态环境治理工作。而要形成农村生态环境治理的现代化治理体系，提升农村生态环境治理的高效治理能力，应该从以下几个方面不断推进。

（一）发挥党在农村生态环境治理中的领导作用

在农村生态环境治理工作中必须加强党的领导，为农村生态环境治理提供根本的组织保障。

1.加强规划建设

为了全面实现“十四五”时期农村生态环境治理的治理体系和治理能力建设规划蓝图，必须制定农村生态发展的评估方案、实施细则，加强治理规划建设，包括对相关领域、时间点、目标任务等都要作出具体的规划和要求，从而确保生态环境治理工作的顺利开展以及有序推进。

2.加强基层组织建设

一是要积极发挥基础党组织的作用，推动以党建促生态环境治理，形成“党建+”的模式;二是要把治理农村生态环境工作纳入村规民约中，发挥党员的先锋模范作用;三是要加强生态环境保护的教育，提高农村民众的环保意识，内化于心，形成上下一心、内外一体的共建共治模式。

（二）构建多元主体参与的系统型治理体系

创新农村生态环境治理体系，要从生态环境的治理主体、治理部门以及治理空间着手，运用整体生态治理方式、构建多元主体的治理体系，促进人与自然和谐共生的治理模式。

1.运用整体生态治理方式，实现治理主体共赢

在农村生态环境治理过程中，政府、企业、社会组织以及农民都是不可或缺的治理主体，要实现利益的最大化，就需要各主体在农村生态环境治理过程中积极发挥应有作用，达到协同共治的目的。在治理中，政府要通过政策对企业进行规范，通过制度对农民和社会组织进行规范，促进生态环境治理过程中各项措施的有效推进，发挥行政促效率的作用;企业要通过合理规划内部环境、创新技术、节能减排，提供高效、安全、环保的产品，在农村生态环境治理中积极承担起企业的社会责任;农民和社会组织要通过行动积极参与政府相关政策的制定，在治理过程中发挥参与者、监督者的作用。只有四个治理主体形成一致的目标，才能实现农村生态环境保护、农村经济发展以及农民生活幸福三者的共赢。

2.整合部门功能，积极发挥能动作用

在农村生态环境治理过程中要运用整体的观念整合各个治理部门，打破各自为主、各管一方的现象，整合部门功能。一是在治理过程中，无论是水利、环保还是农业其他部门都要转变理念，实现大数据平台的云共享，进一步明确各部门的治理责任，在绩效考核、评估中明确标准;二是农村基层组织要明确职责，积极发挥在生态环境治理中的能动作用。

3.运用生态学进行治理，不同区域采用不同的治理方式

在推进农村生态环境治理的过程中要打破原有碎片化的治理模式，运用生态学对治理空间进行整合，不断提高农村生态环境的空间利用率。要把農村生态环境按照职能进行有效划分为居住区、生产区以及保护区等，在不同的区域采用不同的治理方式：在居住区主要针对生活污水以及生活垃圾进行治理，避免污染向其他区域的扩散;在生产区主要针对水污染以及土壤污染，根据生产作物的不同进行有效的治理;在保护区主要针对生态系统的价值进行全面评估、重点保护，尤其对于从城镇转移到农村的企业更要严格控制区域，绝不能设置在生活区。各区域治理的重点不同，采用的方式也各异，严格避免各区域出现交叉污染，防止污染风险加剧。

构建多元主体参与的系统型治理体系是在“十四五”时期贯彻习近平生态文明思想的具体实践。生态环境治理主体多元参与、治理部门功能整合、治理空间科学划分并有效治理。在治理过程中，既强调区别又重视协同，最终实现农村生态环境治理各项事业的统筹发展。

（三）完善农村生态环境治理的法治途径

法律手段是推进农村生态环境治理顺利开展的强制性、基础性保障，要实现农村生态环境治理的法治化，必须从立法和执法两个方面协调推动。

1.完善农村生态环境治理的立法体系

农村生态环境治理离不开相关法律法规的保障，习近平总书记在不同场合多次强调要解决好生态环境存在的问题就必须要建章立制。可以说，在环境立法中的“城市中心主义”[7]是造成农村生态环境立法不足的一大原因，由此也形成了农村生态环境法律需求和供给失衡的现状。

一是没有系统地制定农村生态环境保护的专门法律或者制度，在立法层面明显存在缺失;二是既有涉及农村生态环境保护的法律原则性多、操作性少。新《环境保护法》《农业法》等环保方面的法律规定中更多的采用的是原则性规定，对农村农业生态环境保护并无实际操作性标准，无法全面覆盖农村生态环境治理的各个方面。要适应新发展阶段的新局面，必须推进农村生态环境治理的立法建设，完善农村生态环境治理的立法体系，以《中华人民共和国环境保护法》为基本蓝本，进一步整合修订农村生态环境保护的单行法，明确农村生态环境治理的各方面具体内容：对农村生活环境的不同污染制定不同的治理条款，对农村的不同发展区域制定各异的保护条款，确保单行法既结构合理、制度统一，又覆盖各个生态环境部门。另外，各地区还应该从各地的实际出发，根据当地的生态环境治理现状，制定适合当地发展的法规与制度，从而形成更全面的农村生态环境保护体系。

2.提升农村生态环境治理的执法能力

农村生态环境治理工作需要执法来实现，提升农村生态环境治理的执法能力是实现农村生态环境治理法治化的重要途径。

首先，要加强农村生态环境治理的执法力量。可以在乡镇一级增设基层环境保护工作站，对区域内的环境保护进行各类监督执法;增强执法人员的执法能力，定期举办执法能力培训班，完善执法人员的职业晋升机制;明确生态环保的考评机制，在有效执法的过程中，加强自身的执法能力建设。

其次，完善各部门之间的联动机制。要形成以环保部门为主，其他各部门协同配合的模式，提升农村生态环境治理的执法成效;深入推进生态环境治理机构体系的建设，加强与各基层自治组织的配合，形成执法合力。

最后，提高执法科技水平。要通过不断增加科学技术的投入，运用新科技、新技术在生态环境的执法监督中实现执法方式的现代化。比如，构建生态环境执法的各信息共享平台，通过大数据分析，实现科学执法，充分发挥现代科学技术在生态环境治理中的监测和监控作用。

（四）加强农村生态环境的文化建設

在农村生态环境治理过程中必须加强文化建设，提高广大农民的生态文化素养。

1.加强生态环境文化的宣传教育

通过大力宣传生态环境治理的重要性，提高广大农民的生态环保意识;定期开展各类农民环保培训，通过多种方式让民众更全面了解自然发展规律，深刻了解经济效益与生态效益的同等重要性，形成爱护环境、保护资源的良好习惯，树立生态环境保护的道德理念。

2.加快生态环境文化事业的人才队伍建设

要鼓励更多的人才、乡贤回到农村，推动生态环境文化事业的发展，不断挖掘本地的传统生态文化风俗，以文创、多媒体的形式打造具有当地特色的生态文化品牌，推动当地生态文化事业的纵深发展。通过建设农村生态环境文化事业，丰富广大农民的精神文化生活，并且通过生态环境文化事业的发展促进生态产业化，让乡村焕发新的活力和生机。

3.加强生态环境文化的基础设施建设

政府要对农村生态环境文化的基础设施建设实行财政倾斜，加大相关的财政投入比例，同时吸引更多的社会资金进入农村生态环境文化基础设施建设。要不断提升农村文化服务的服务水平，满足农民日益增长的生态文化服务的相关需求，尤其是要完善乡村文化活动中心、各种新媒体平台等相关的配套设施，让生态环境文化理念在日常的文化活动中不断入脑入心。

五、结语

党的十八大以后，我国的生态文明建设进入新的发展阶段，“十四五”规划又为我国的生态文明建设指明了新的发展方向。农村的生态环境治理是落实生态文明建设的重要保障，关系到美丽中国建设目标的实现。当前，我国农村的生态环境治理成效显著，但也面临诸多困境，要进一步推动农村的生态环境治理，必须结合新时期的发展实际，以习近平生态文明思想为指引，推动农村的生态环境治理工作更好更快地发展。让更多的乡愁萦绕心中，让更美的村貌展现眼前，让广大的老百姓享受更好的生态福祉，享有更美好的农村人居环境。

参考文献：

[1]文丰安.农村生态治理现代化：重要性、治理经验及新时代发展路径[J].理论学刊，2020（3）：72-79.

[2]习近平李克强张德江俞正声刘云山张高丽分别参加全国人大会议一些代表团审[N].人民日报，2017-03-09（01）.

[3]秦光荣.改善生态环境就是发展生产力——深入学习贯彻习近平同志关于生态文明建设的重要论述[N].人民日报，2014-01-16（07）.

[4]董峻，王立彬.中央农村工作会议在北京举行——习近平作重要讲话 李克强汪洋讲话 张高丽栗战书王沪宁赵乐际韩正出席会议[N].人民日报，2017-12-30（01）.

[5]钭晓东，杜寅.中国特色生态法治体系建设论纲[J].法制与社会发展，2017（6）：21-38.

[6]中华人民共和国环境保护法（主席令第九号）[EB/OL].（2014-04-25）[2021-02-28].http：//www.gov.cn/zhengce/2014-04/25/content_2666434.htm.

[7]文军，沈东.当代中国城乡关系的演变逻辑与城市中心主义的兴起——基于国家、社会与个体的三维透视[J].探索与争鸣，2015（7）：71-77.

责任编辑：谭桔华