新时期地方政府债务管理存在的问题及解决措施

周聪

债务管理一直是地方政府重点关注的问题，与地方财政运行息息相关。随着地方政府大力发展经济，投入城市基础设施建设、公共项目建设的资金日益增长，地方政府的财政支出压力加大，财政收入增长缓慢，地方政府债务规模随之增加。虽然增加政府债务可以缓解特殊时期财政收支压力，但对未来地方财政可持续性提出了更大的挑战。债务问题将影响地方政府公共服务的供给能力，极易引发财政金融风险，不利于社会稳定发展。本文主要围绕地方政府债务管理展开论述，首先简要阐述地方政府债务管理理念，其次对新时期地方政府债务管理存在的问题进行讨论，最后提出解决地方政府债务管理问题的有效措施，旨在减少地方政府债务风险，确保地方经济稳定增长。

一、引言

近年来，随着城市化进程不断加速，地方政府长期投身于城市基础设施建设，参与公用事业和公益性项目，带来了明显的社会效益、经济效应和生态效应。地方政府财政支出增加的同时，在产业结构改革、新税制政策的影响下，地方政府财政收入有所缩减，财政收入与支出失衡，进而导致地方政府的债务增加。随着地方政府债务管理改革不断推进，政府债务风险总体可控，隐性债务风险有所缓释，但结构性和区域性的风险仍在上升。加强债务管理是地方政府目前的重要任务，地方政府必须严格规范管理债务，化解存量债务风险，严控新增债务规模，保证财政收支稳定。

二、地方政府债务管理理念分析

（一）地方政府债务界定

世界银行提出的“财政风险矩阵”将政府债务分为直接与或有，显性与隐性四个维度两大类，具体包括直接显性债务、或有显性债务、直接隐性债务、或有隐性债务。其中，直接债务和或有债务是从债务发生的可能性出发，显性债务是建立在法律或合同基础之上的政府负债，隐性债务虽然没有法律或合同的明文规定，但政府出于道义责任、市场预期、公众压力而承担的支出义务。

以2014年《新预算法》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）为标志，我国地方政府债务进入规范发展期。围绕“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，地方政府债务管理以及融资平台公司规范融资等方面的政策不断出台。政府债务只能通过政府及其部门举借，地方政府举债采取政府债券方式，不得通过企事业单位等举借，剥离融资平台公司政府融资职能。

2013年，审计署对地方政府债务的基本含义进行了明确界定，将地方政府债务具体分为四大类：一是地方政府负有偿还责任的债务;二是地方政府负有担保责任的债务;三是地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务;四是通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。结合上述“财政风险矩阵”，可将第一类归为直接债务，第二、三类为或有债务，第一、二类为显性债务，第三、四类为隐性债务。

（二）地方政府债务管理的必要性

自2009年以来，积极的财政政策已实行数十年，财政赤字不断扩大，政府债务规模急剧扩张。根据财政部相关数据显示，截至2020年12月末，全国地方政府债务余额25.66亿元，较2018年债务余额18.39亿元增长近40%。当前地方政府债务余额包括政府债券和非政府债券形式存量债务，其中，非政府债券形式存量政府债务占比不足1%，政府债券平均年限为6.9年，项目期限与债券期限错配以及发行债券期限分配不合理可能导致地方政府面临违约风险。

另一方面，财政风险与金融风险呈现相互交织和转化的趋势。地方融资平台的融资环境收紧导致非信贷融资规模显著增加，金融机构对地方政府兜底的幻觉又起到推波助澜的作用。一旦发生偿债危机或爆发系统性风险，政府作为公共风险管理者，往往需要通过财政注资、担保、购买不良资产等方式实施救助，以防止金融风险最终转化为财政风险。

所以，政府债务问题已经越来越成为影响未来地方财政金融稳定和经济安全的重要因素，由此看出加强地方政府债务管理是必然趋势。

三、新时期地方政府债务管理存在的问题

（一）债务结构复杂，监管难度较大

我国大部分地方政府需要承担较大的人员经费、社保基金缺口补助、地方亏损国企补贴、应急救援等多方面的支出，而且多地的基础设施和公共服务还有待改进，改造老旧基础设施是地方政府的重要政治任务，新型城镇化、信息化和工业化发展导致政府投融资的刚性需求十分巨大。地方政府基础设施建设资金缺口逐漸增加，而上级部门针对地方政府发行的债券额度无法满足资金需求，地方政府只有通过政府融资平台向社会金融机构、社会资本等借款筹集资金，确保地方经济发展以及税源培植工作能够顺利推进。但是就目前的实际情况来看，举借主体形式繁多，主要有政府部门和机构、经费补助事业单位、融资平台公司、国有独资或国有控股企业等，导致监管难度加大，部分债务信息披露不充分，缺少独立的机构对地方政府支出债务资金进行全过程的跟踪监督，导致监管成本增加。同时，债务结构相对复杂，嵌套各种交易关系，运用各类金融工具，各个类型的债务背后通常隐含着政府信用背书，加剧了政府未来偿债压力。

（二）法定限额内债务规模大，债务风险高

随着地方政府举债持续规范，政府债务限额内债券形式的政府债务逐年增加，特别是地方政府专项债券，2020年全国发行额度较2019年增长近40%。专项债在抗疫情、稳增长的特殊时期发挥着重要作用，并逐渐取代地方政府融资平台公司在基础设施建设和公共服务等领域的投融资功能。在专项债快速扩容的背后，其资金闲置风险、项目运营风险和收益平衡风险不容忽视。加之专项债偿债来源单一，地方政府性基金收入乏力，或将进一步加剧地方财政压力。一般债券主要用于没有收益的公益性项目，主要以一般公共预算作为还本付息资金来源，地方政府的财政压力直接增加。据粗略估算，在“十四五”期间，大约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债券的还本付息，守住不发生区域性系统性风险的重要性与迫切性更加凸显。

（三）债务总量递增，隐性债务风险增加