地方税务部门非税收入征管改革研究

高旭

摘 要：目前，各地区非税收入划转工作进度不一，难度较大。从对地方非税收入历年征管工作的研究中发现，基层部门工作协调不统一、相关法律法规不健全、相关部门宣传培训不充分、工作人员配置不合理、征管主体部门信息化程度不一致等问题。结合税务部门征收非税收入的历史经验，从建立省级统一的部门协调机制、统一执法标准，建立非税收入“同征同管”的征收机制、内外宣传培训制度、非税收入考核督办制度等角度提出可行性建议。

关键词：税务部门;非税收入;征管改革;规范化管理

中图分类号：F812.423        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）25-0058-03

一、非税收入概念理论界定

（一）非税收入的内涵

非税收入概念的界定是理论研究与财政实践的基础性课题，也是非税收入问题研究的重要出发点。从国外研究来看，并不存在“非税收入”这个专有名词，关于政府非税收入的概念界定[1]，不同的部门对于非税收入有着不同的理解。

经合组织（OECD）主要从有偿性与无偿性角度考量税收收入与非税收入（费）的界定。

国际货币基金组织（IMF）的政府财政统计体系是目前世界上运用最为广泛的政府收入统计体系。IMF指出政府收入一般被划分为经常性收入、资本收入和赠与收入三类，其中经常性收入包括税收收入（Tax）和非税收入（Nontax）。经常性非税收入是指政府为公共目的而取得的无须偿还的收入，包括罚款、管理费、政府财产经营收入等，以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项，不包括政府间拨款、借款、前期贷款回收、固定资产、股票、土地、无形资产的售卖变现的收入[2]。

从财政的观点来看，《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号）明确指出，非税收入是除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式（不包括社会保险费、住房公积金）[3]。

（二）非税收入在国民经济中的作用

1.重要的财政收入来源。2019年全国财政总收入36万亿元，其中税收收入15.8万亿元，非税收入12.1万亿元（包括一般公共预算中的非税收入、全国政府性基金收入、全国国有资本经营收入），非税收入与税收收入比为43∶57。由表1可知，这个比例在2015—2019年分别为：37∶63、38∶62、39∶61、40∶60、43∶57。由此可见，非税收入在财政收入中的比例是逐年升高的。

2.重要的分配关系，是政府参与国民经济收入分配与再分配的主要途径。在实际工作中，很多地方是非常重视非税收入的。政府通过非税收入在国民经济中经过初次或二次分配，为城市基础设施建设或交通设施建设、城乡建设筹集了大量资金。

3.重要的民生保障。非税收入涉及所有民生领域，衣食住行、业教保医;伴随日常生活每一天，关系千家万户，甚至可以说是涵盖生老病死的全过程。比如，买房办房产证涉及到不动产登记费、开展技能培训涉及到职业技能培训鉴定费、家家户户倾倒的生活垃圾涉及到城镇垃圾处理费，还有职业资格考试考务费等等，辐射到生活的方方面面。

二、税务征收非税收入的演变轨迹

税务部门征收非税收入的工作起始于1986年代征的教育费附加，经历了“要我征”“我要征”、适宜征收三个发展阶段。

（一）“要我征”阶段

第一阶段是以提高征收效率为主要目的“要”税务征。2015 年10月之前，各级政府着眼于税务部门高征管、低成本的优势，将部分适宜税务部门征收的非税收入划转由税务部门征收。比如教育费附加征收起步于1984年，1986年即明确由税务机关负责代为征收;2008年开始，各省财政部门陆续委托税务部门代征地方教育附加;最典型的例子要属残疾人就业保障金的改革路径，残保金的征缴首先由部分省市代征，然后逐步扩大范围，最后由税务部门统一征收。据统计，2015年前，全国税务部门代征非税收入共计14项。

（二）“我要征”阶段

第二阶段是以充实职能为主要目的的税务“要”征。2015年10月至2018年2月期间，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》（中办发〔2015〕56号），在“营改增”和国税地税征管体制改革的背景下，明確地税部门对收费基金等的征管职责，全国各省市共计划将10多项非税收入交由税务部门征收，包括彩票公益基金、防空地下室易地建设费等。

（三）适宜征收阶段

第三阶段是以提升治理能力为主要目的的适宜征收阶段。2018 年3月开始，按照《国务院办公厅关于做好社会保险费和非税收入征管职责划转工作的指导意见》（国办发〔2018〕74号）文件要求，到2020年12月31日前分批完成依法保留、适宜划转的非税收入项目交由税务部门统一征管的总体目标，财政部已分两批划转部分非税收入至税务部门征收。比如湖北省，将三峡电站水资源费、农网还贷基金、大中型水库移民后期扶持基金、三峡水库区基金、跨省际大中型水库库区基金、可再生能源发展基金、油价调控风险准备金、免税商品特许权经营费、石油特别收益金9项专员办划转项目，及公路桥梁路产赔偿费1项省级非税项目，划入税务部门征收。2019年湖北省彩票公益基金、土地出让金等非税项目已经经过多次摸底调研，待时机成熟也将逐步划转至税务部门征收。

三、地方税务部门征收非税收入面临的困境和挑战

非税收入作为重要的财政收入来源，征收工作早在新中国成立初期就已经存在，经过半世纪的发展和演变，目前也取得了阶段性成效，但与“逐步建立职责清晰、流转顺畅、征管规范、便民高效的非税收入征缴体制”的总体要求，还有一定的差距。目前一些突出问题亟待解决。