后疫情时代下中拉基础设施合作：治理空间与风险应对

芦思姮

后疫情时代下中拉基础设施合作：治理空间与风险应对

芦思姮

（中国社会科学院拉丁美洲研究所 北京 100007）

在“一带一路”五通合作模式中，“设施联通”跨越地缘边界，长期为中拉双方可持续发展赋能。当前，随着新冠疫情从需求侧与供给侧两端对全球化理念的重构，“数字革命”浪潮引发全球产业模式与分工结构的深度调整，加之我国“双循环”新发展格局的提出进一步丰富了国家对外开放进程的内涵与外延，中国与拉美在构建基础设施互联互通高质量发展层面出现了新的治理路径与合作机遇，这集中反映在对标新业态下“数字丝绸之路”的转型需求，及拓展开发性金融对基建合作模式参与的维度与层次上。与此同时，在这一变局下，制度性壁垒与地缘政治风险正逐步抬高中拉合作成本，挤压治理空间，对此，我国应从三方合作、多边平台及规制建构层面寻求破局之道。

设施联通；数字丝绸之路；新基建；开发性金融；新冠疫情

自“一带一路”倡议提出以来，中拉关系逐步实现了从高度依赖经贸部门、基于速度与数量的增长方式向贸易、投资、金融协同赋能和以质量及效率为核心的合作模式转变。其中，在“五通”合作建设中，“设施联通”作为驱动上述三大引擎的交汇点，不仅成为中拉产能合作与产业对接的战略重心，更被视为中长期双方释放可持续发展潜能的关键着眼点。

当今世界，随着新冠疫情蔓延对全球产业价值链与居民消费结构的重塑，以及“数字革命”浪潮对世界生产模式与经济生态环境全方位的参与，加之“双循环”新发展格局的提出为增强我国经济运行体系的可持续性与韧性赋予了新的实现路径，在此背景下，习近平总书记重申了高质量共建“一带一路”将成为我国彰显大国担当，应对全球性危机并实现长远发展的重要举措[1]。

后疫情时期，我国亟待顺应对拉合作层次与发展重心的新变化，为进一步推动基础设施互联互通的高质量发展拓展治理空间，旨在：其一，以加速新基建的出海，优化开放结构，提升开放质量，构筑更为高效的开放性体系；其二，通过内外联动，充分释放基础设施要素对拉美社会经济发展的“乘数效应”，并通过新技术标准的制定与输出，形成更有竞争力的地缘经济优势，以对冲来自传统发达国家的压力；其三，实现以资本驱动带动产能输出，以产品驱动带动产业输出，从而进一步开拓我国参与经济全球化条件下国际经济合作的深度与广度。

一、全球比较视野下拉美国家基建发展条件

根据世界经济论坛的测度，基础设施作为考察全球竞争力的12大支柱之一，是检验一国或地区经济发展质量，及其对全球竞争体系参与能力的基础要件与核心变量。据此，如图1所示，本文选取拉美地区最具经济体量的7个国家（约占地区生产总值的85%）[2]5-6，及全球最为典型的新兴经济体，用以衡量这些案例在2014-2018年期间基础设施的发展趋势。结果显示，近5年间，与亚太新兴市场相比，除智利以外，拉美诸国不仅基建初始发展条件薄弱，且优化幅度亦不理想，特别是委内瑞拉，差距尤为显著。该国在所评估的近140个国家中，始终处于最末位的20席。此外，哥伦比亚、秘鲁和巴西一直在排名榜的中游至中下游区间浮动，未出现明显改善。

应当注意，中国与俄罗斯基建表现更为优异，南非尚可，拉低该组织平均值的是巴西和印度两国。然而，尽管后者在2014年的绩效评分中不及前者，但此后，该国得分和位次均出现大幅改善。在所测评的5年间，巴西排名始终保持在75名左右，而印度却上涨了20席，进而实现了对巴西的赶超，因此，两国基建绩效累积水平几近持平（图1）。

图1 拉美国家与全球主要新兴经济体基建绩效水平累积情况

资料来源：作者计算绘制，数据来自2014-2018年各年度《全球竞争力报告》

从基建类别来看，本文以交通和信息通信部门为例。物流运输方面，由图2可知，在公路质量、航空服务效率与海运服务效率三项指标中，表现最突出的是新加坡，在0-7的绩效得分区间，该国分别获得了6.5、6.7和6.7，位居所评估的141国之首。而中国、印度、俄罗斯、南非、马来西亚这些新兴经济体虽稍逊一筹，但所获分值普遍高于4.5，这表明这些国家均进入了全球最优交通基础设施前50名的行列。

图2 拉美国家与全球主要新兴经济体交通基础设施及服务表现

资料来源：作者计算绘制，数据来自2019年《全球竞争力报告》

与之相比，拉美各国整体情况并不乐观，且存在一定程度的异质性。相对而言，智利与墨西哥陆、海、空基建服务体系较为完善，但巴西和阿根廷表现不佳，在公路质量方面尤为堪忧。与其他金砖国家比，巴西的竞争力劣势更为彰显。基建体系最为薄弱的是委内瑞拉，在图2的国别比较中，该国呈现一个明显的凹陷——绩效水平位居全球倒数第五。

信息通信领域，世界银行将移动电话用户、互联网用户以及信息与通信技术（ICT）产品进出口份额归为测度信息通信部门基建发展条件的基础变量。如图3所示，一方面，拉美国家的互联网用户和手机用户群体庞大，分别可以达到63%与106%，高于世界平均水平，尤其是前者，甚至超过了近年来通信基建发展最为迅猛的东亚太平洋地区，仅略低于经合组织。另一方面，在固定宽带使用率及ICT产品进出口份额上，拉美国家的表现相对滞后。就前者而言，每百人拉美固定宽带普及度不足，甚至低于世界平均水平；对于后者，信息通信技术是当今全球经济增长的主要推动力，各国应致力于提升这一要素参与的产品在进出口部门的重要性。从图3来看，亚太地区遥遥领先，业已成为全球通信基建及服务发展的“引领者”，相关占比超过20%，与此同时，随着新兴经济体在ICT产品和服务贸易方面的迅猛发展，经合组织国家在全球贸易中的相关占比明显收缩。在这一格局下，长期处于低位的拉美国家不仅未能像亚太市场一样抓住全球制造业转移带来的机遇，反而“去工业化”问题愈发显著，通信基础设施及服务陷入了更为不利的局面。

图3 通信基础设施及服务的国际比较

资料来源：作者整理绘制，数据来自世界发展指数数据库（data base，WDI）。

二、大变局下中拉基建合作的治理路径与新发展机遇

通过上文国际视野下的地域比较可知，与全球主要新兴经济体相比，当前拉美国家系统性基础设施在质量与存量上普遍缺失，这种脆弱性正在成为影响地区长期社会经济发展潜力的重要制约变量。然而，这一缺口的存在却为兼具基建能力与投资意向的域外国家探索合作空间提供了现实基础。

纵观长达半个多世纪“走出去”的演进历程，我国企业在基建相关的资源、经验和技术方面积累了雄厚的实力，将成本核算、技术研发、合作模式等领域的比较优势融会贯通于全产业链。根据《工程新闻记录》统计，2019年全球最具竞争力的境外工程承包商前50名中，中企数量占比高达五分之一[3]。

特别是近些年，我国正在经历重要的结构性改革，国内基建市场趋于饱和，尤其是高速公路网及大型水电项目，及相关机器设备生产制造部门过剩或闲置的问题日趋严峻。在这一背景下，我国政府向全世界释放出强烈信号——通过鼓励企业“走出去”加强同新兴国家的合作，带动我国施工机械与劳务的输出，以及相关商品和建筑材料的出口，进而提高国内企业对外基建的国际竞争力与参与度。

自2020年以来，新冠疫情的蔓延限制了全球人员与物资跨境流动，这直接导致我国对外基建项目合作难度加剧。在拉美，这场“大流行”通过周期性和结构性二元路径，重创地区多个支柱部门，使十年来几近陷入“零增长”的区域经济雪上加霜，各国公共收支结构日渐失衡，再加上交通物流管制与防控隔离措施的长时间实施，严重影响了域内绝大部分工程的正常执行进度，基建项目资金链进一步承压，在多重风险叠加下，中拉基建合作步伐放缓，甚至陷入停滞。

然而，疫情的冲击亦为中拉加速培育基建合作新动能提供了契机与空间，尤其是激励双方在新的历史条件下，就如何通过理念创新与合作模式转型升级，实现从“中国速度”向“中国质量”“中国服务”转变而展开更为深入的思考与探索。在此背景下，后疫情时期为中拉高质量共建“设施联通”提供了新的机遇与思路，这集中反映在数字经济新业态与多边开发性金融机制深度参与两个维度上。

（一）对标新业态下“数字丝路”的转型需求

毋庸置疑，在数字化与全球化共振发展的大趋势下，中拉共建“数字丝绸之路”既是顺应全球经济生态转型的时代要求，亦成为双方高度释放合作潜能与互补性红利的必然选择。

1. 信息技术产业领域

当前，新基建合作日益成为中国与拉美对接优势资源，实现产业结构换代升级的优选项。由图3已知，全球范围内，尽管拉美国家信息通信基建及服务的表现并不突出，但其数字消费市场规模相当可观，存在强劲的发展需求，发展潜力甚至高于亚太地区，尤其是巴西、阿根廷、智利、墨西哥、委内瑞拉、哥斯达黎加等域内重要国家，互联网渗透率均高于65%。

关于加强数字经济与人工智能对推动地区经济可持续发展与社会包容性的重要性与必要性，联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（以下简称“拉美经委会”）给予了高度认可，并出台了一揽子指导性文件，旨在为域内各国大规模开启本国数字化进程提供激励。在这一背景下，各国亟待构建顺应全球新经济业态发展需求的数字化基础设施，特别是光纤光缆的铺设，4G覆盖范围的进一步扩张，以及5G的前瞻性布局。然而，地区范围内，面对日益扩张的社会经济发展需求，由于长期受制于资金与人才技术短缺瓶颈，鲜少有信息通信设备与技术服务供应商有能力应对这些挑战，数字鸿沟日益扩张。鉴于此，拉美各国更多地着眼于域外资本为本地的数字化议程带来的增量投资与增量市场[4]。

随着物联网、云计算和大数据技术的广泛应用，我国企业厚积薄发，业已成为全球数字经济大国与数字变革的引领者。如图4所示，世界范围内，我国拥有世界近四分之一的数字平台，仅次于美国。现阶段，在共建“一带一路”高质量发展要求下，我国政府以自身比较优势与包容性的发展理念大力推进“数字丝绸之路”，尤其向存在巨大需求的新兴经济体倾斜。基于此，中国与拉美，作为供给方与需求方，在推动数字新业态发展合作方面具备了高度互补性条件，特别是在当前新冠疫情加剧全球数字化转型的背景下，中拉共建“数字丝路”的迫切性尤为彰显。

一方面，我国企业正在积极参与智利连结亚洲与拉美的跨太平洋海底光缆项目，这一工程对中拉数字互联互通及国际海陆缆等通信网络建设具有重大意义；此外，如巴西、墨西哥、智利等拉美多国均曾公开表明对我国华为公司在全球网络通信技术发展中发挥引领作用的认可，明确表示将向其5G网络敞开大门。

另一方面，近年来，随着‚数字丝路的深度推进，我国企业将围绕共享经济理念的“中国故事”带到了拉美各国，并收获了广泛而积极的社会经济反响。这种创新性的发展观念与开拓方式不仅有利于拉美各国新基建及相关产业技术服务的优化升级，亦为我国新经济新业态企业迈入拉美提供了先驱性的启示与指引。可以预期，中长期内，随着共享经济理念的广泛传播，中拉之间的利益交汇将日趋融合，合作效能将进一步得到释放。

图4 全球最大的70个数字平台（以资本市值计算）

资料来源：作者绘制，数据来自联合国贸易与发展会议（UNCTAD）[5]23。

2. 数字贸易领域

当前在“双循环”新发展格局下，我国亟待培育参与国际合作和竞争的新优势。而拉美地区，如上文所述，业已成为全球最具发展势头的电商市场之一。通过数字化电商平台的构建，我国得以更加高效便捷地推动“中国制造”产品“走出去”，并将拉美特色产品“引进来”，凭借中拉多元化的贸易布局与市场的精准对接，降低供应链成本，促进双方数字贸易的提速升级，进而为近年来弱势的中拉传统贸易业态注入新的增长引擎。

从“引进来”视角来看，随着我国社会经济结构转型，国内消费者对外国产品需求类别趋于多元化，这一条件为我国拓展跨境电商平台的全球维度提供了机遇，在这一过程中，凭借数字化技术驱动的分销平台、营销渠道的构建与开拓，加之全球最具竞争力的新兴物流市场的保障，拉美国家具有比较优势的特色农产品与生鲜食品将在我国获得更为广阔的消费市场。

从“走出去”视角来看，对于致力于海外业务规划的我国资本，尤其是中小企业，与欧美那些具有高准入门槛的电商市场相比，拉美新兴经济体所蕴藏的需求潜力更具吸引力。应当指出，该地区大部分国家的网购主体以青年为主。这一群体不仅熟练掌握相关操作技能，且对于购买外国产品常年保持强劲的需求水平。

当前，随着新冠疫情的蔓延，拉美零售市场与制造业部门遭遇重创，本土产能受到严重冲击，但这种困境却为我国利用跨境电商平台深化对拉合作提供了新的突破口。一方面，诸如车厘子、鳄梨、牛肉、水产等高质量的拉美生鲜食品将大规模登陆我国电商平台，这既高度迎合了居家条件下实现饮食多元化的我国居民需求，又一定程度上弥补了拉美出口部门的经济损失；另一方面，受保护社交距离、实体商店休业等规定限制，拉美民众的消费方式被迫从线下转移到线上，当地网购需求的扩张使我国企业获得了更多的消费群体，尤其是疫情改变了拉美民众的消费偏好，家电、家居用品、卫生防护用品等我国具有比较优势的商品受到了更广泛的青睐。

（二）拓展开发性金融参与的维度与层次

毋庸置疑，基础设施是“一带一路”下中拉资金融通合作最为密切的方式之一。以中国对拉开发性金融最重要的两大支柱——国家开发银行和进出口银行为例，自2005年以来，基建类贷款约占我国对拉贷款总额的五分之一，仅次于能源类贷款[6]154。

纵观“一带一路”倡议8年的发展历程，我国政府在全球与区域多边开发性金融的制度建构层面进行了诸多具有建设性的尝试。金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行、丝路基金相继成立。针对拉美地区，2013年，我国与美洲最大的开发性金融机构——美洲开发银行合作共同设立投资基金；自2015年起，我国政府特别成立了以基础设施为重点的中拉产能合作基金与中拉合作基金。

2019年，由国家开发银行牵头，中拉首个多边金融合作机制建立，这标志我国与拉美7家创始成员银行之间将发挥各自比较优势，推动协同发展，进一步提升中拉金融合作的制度化水平。在此背景下，日渐完善的开发性金融机制对“设施联通”的深度参与将显著增强中拉合作治理路径的有效性。

具体而言，我国开发性金融能够充分发挥“耐心资本”的比较优势，切实化解拉美基建融资长期供求失衡与高波动性问题。众所周知，随着区域社会经济的加速发展，尤其是2003-2008年全球大宗商品“超级周期”带来的经济繁荣极大地扩张了该地区整体的基建需求，域内各国基础设施供求矛盾日益尖锐。

为了缓解供不应求局面，各国政府致力于加大投入力度，提高基建能力，然而，却不得不面对更为严峻的公共财政困境。低储蓄、高消费和短视性公共财政结构特征导致域内各国财政赤字的普遍存在，并长期阻碍国家可持续发展资本积累的形成。

在拉美各国积极寻求“外援”弥补基建融资缺口的过程中，我国具有长期导向的“耐心资本”开始彰显其比较优势。根据新结构经济学范式的界定，所谓“耐心资本”，是指投资于一种“发展伙伴关系”的资本，其中，投资者因乐于见到被投资者在未来获得成长而选择向其注入超长周期的金融资本（适用于基础设施项目的成熟期可能达到10年以上），并期望能在所投项目得到壮大时收获更大的回报[7]6-7。

近年来，我国所倡导的多边开发性金融机制对拉美提供的基建融资是一种典型的“耐心资本”。尽管与欧美发达国家相比，我国开发性金融的制度建构起步较晚，但以此路径所形成的自身比较优势更为契合拉美国家基建融资需求，这是因为，我国的“耐心资本”通常依托准主权的国家信用，具有长期稳定性，且不附加任何政治条件，尤其是对于那些长期游离在国际资本市场之外、金融可获性低的域内国家而言，如阿根廷、厄瓜多尔等。不可否认，我国多边开发性金融的这种特质既有益于拉美国家规避短期资本退出而遭遇信贷紧缩冲击的风险[8]3-4，又可以助推其摆脱由于对世界货币基金组织、世界银行等西方主导的多边金融机构的高度依赖，而再次陷入政治立场被操控、政策空间被挤压的困境。

疫情冲击下，这种构建良性可持续合作伙伴关系的理念尤为重要。一方面，我国开发性金融机构充分运用中拉抗疫专项贷款，支持拉美国家的公共卫生项目，旨在助力各国加速摆脱疫情负面影响，实现复工复产；另一方面，以新基建领域为重点支持对象，致力于加强同东道国的项目规划与协调，并积极引导政府、企业、社会团体、金融部门等各方力量，以期在潜在风险多方共担的前提下为基建合作项目在后疫情时代的平稳推进提供保障。这种模式既有利于对冲多重风险叠加与不确定性加剧的负面溢出，也契合了我国高质量推动“一带一路”对企业主体作用及市场在资源配置中发挥决定性作用的根本要求。

三、中拉基建合作的预期风险与破局之道

（一）制度性壁垒引致合作成本高企

当前，推进“一带一路”高质量发展对中拉合作的精度提出了更高的要求。我国开发性金融正在寻求对拉基建项目的商业合作模式从传统的承包工程向建设投资集团转型升级，尤其体现在对PPP公私合营项目的承揽与实施方面。可以认为，这种模式作为当前国际主流合作供给方式，日趋成为“一带一路”倡议下我国对政府与市场资源创新结合的一种新探索。

尽管我国企业对于这一新兴商业运营体系的重要性与必要性广泛认可，对其发展前景亦报以正向预期，但不可否认，作为一种基于企业投资建设经营的政府—市场发展模式，PPP项目不仅资金规模大，回报周期更长，需要投资者在长时间的运营中跟进，且对投标材料[9]55，尤其是对企业在前期科研、立项等阶段的参与度制定了更严苛的标准。这些特征与条件，一方面，要求投资企业对东道国公共部门监管水平与跨期可信度更为重视，特别是对PPP项目管理规制与核算评估能力；另一方面，需要投资企业对东道国自然与社会环境的了解熟习程度达到更高的水平。

遗憾的是，上述两点的结果均未能尽如人意。具体而言，基于新制度经济学框架，根据道格拉斯·诺斯对制度构成的划分[10]62，在正式制度层面，拉美国家政府治理能力与政策绩效的普遍缺失拉低了投资者对PPP模式的收益预期；在非正式制度层面，中拉之间差异显著的社会价值传统与文化观念为增进相互理解，夯实互信基础制造了障碍。可以认为，我国企业在面向拉美“基建出海”的过程中，这种制度性壁垒不可避免地引发了风险敞口的扩张，抬高了中拉合作的交易成本，从而进一步挤压了双方共建“设施联通”的治理空间。

1. 拉美国家治理能力薄弱

自20世纪90年代新自由主义改革在地区范围内全面铺开起，拉美各国“小政府、大市场”的特征便日益彰显。大多数情况下，域内国家并非没有建立必要的规范，而是各级政府无力将这些约束有效下沉到具体实施层面。与我国稳健的宏观政治环境与高效的政府调控能力不同，拉美长期陷于治理能力，特别是政治稳定性与政府效能水平缺失的困境。

如表1所示，在政治稳定性方面，与1996年相比，2019年，拉美地区整体尽管出现一定程度的优化，但仍与世界其他区域存在相当差距，巴西和委内瑞拉的恶化幅度尤为显著；在政府效能方面，2019年，除智利以外，拉美各国不仅无法与OECD和北美这些发达国家群体相比，也低于以新兴经济体和发展中国家为主体的亚太地区。

表1 政府治理能力的国际比较

资料来源：作者整理绘制，数据来自世界发展指数数据库（data base，WDI）。

具体而言，鉴于域内各国政权更迭频繁，政策连续性、稳健性无法保障，加之负责跨期合作有效施行的监管部门能力薄弱，权力制衡与问责机构不作为，新政权往往以对国家主权不公或有损于国家利益为由，采取单边行动，更改或完全背离前任政府所达成的契约条件。如：2015年，阿根廷中右翼总统马克里在上任伊始，紧急叫停我国葛洲坝集团在阿承建的水电项目，并要求中方进行合同条款变更的谈判。

这种不确定性显著抬高了政府与投资企业订立、履行合同并进行议价的交易成本，进而导致投资者对东道国政策动向呈高度敏感且负面的反应。拉美作为世界投资争端的频发区、高发区，基建部门对外资的吸引力长期不足。根据国际投资争端解决中心（ICSID）的数据，中南美洲牵涉的投资纠纷案件占比近30%，居全球首位[11]13，且相当程度上是由东道国政府政策频繁变化引发的。

2. 中拉传统社会文化价值观念存在偏差

在“一带一路”框架下，中拉基础设施互联互通项目的全面铺开，社会传统与文化价值观这种非正式制度性壁垒不仅阻碍了双方增进作为合作根基的政治互信，而且很大程度上对我国企业优化本地化管理，高质量推进对拉基建工程的努力制造了障碍。

（1）劳工问题。一方面，拉美民众对劳动价值的认可度普遍较低，具有“反劳动”却注重体面的特征，尤其着眼于过去和现在，甘愿牺牲未来[12]165，这与我国时刻保持危机意识，主张通过劳动与储蓄实现自我发展的观念截然相反；另一方面，域内国家庞杂的工会势力构成该地区重要的社会文化传统。这些组织往往掌握众多的政治资源，恩庇网络牵涉面甚广，尤其反映在强势介入企业的劳资纠纷，声援工人关于提高薪酬与工作待遇方面的谈判中。某种程度上来看，该地区工会体系的话语权与影响力更甚于地方政府，这与我国企业在投资时惯常依靠与各级政府相关公共部门进行制度化沟通协调方式具有重要差别。

（2）环保与原住民问题。一方面，拉美国家的公民社会通常具有高度的环境保护意识，非政府性质的环保组织在对是否启动投资项目的议案讨论中充当重要的影响因子。具体而言，即使一个投资项目在当地议会中获得了批准，但如果遭到环保团体的集中反对，该项目可能在实施过程中面临堵路、蓄意破坏等一系列暴力抗议行为，这种风险或使外国投资企业前期巨额投入付之东流，变为沉没成本。

特别值得指出的是，这种高度环保意识尤其体现在原住民社群。这一团体不仅异常活跃，而且往往对政府的现代化发展手段持消极排斥的态度。如：2012年，玻利维亚时任总统莫拉莱斯提出修建一条穿越亚马孙河流域自然保护区的公路，旨在发展联通陆路运输线，促进地区经济发展，但最终因遭到当地原住民反对导致工程陷入停滞。

（二）地缘政治风险挤压合作空间

近年来，“一带一路”框架下中国对拉合作的纵深发展引发了美国政府的高度警觉，尤其是基础设施领域成为美国蓄意挑拨中拉互信关系的重点。根据美国国会发布的一份中国对拉投资的评估报告[13]3，我国政府，作为资本或技术服务的供给者对拉进行长期的战略利益渗透，凭借21世纪以来所参与的91项拉美大型基础设施项目，在该地区地缘政治影响力与日俱增，而这将对美国资本在拉战略利益构成威胁。

该报告指出，自2005年以来，中国政府通过政策性银行向该地区提供的大规模资本注入削弱了美国凭借融资手段影响拉美国家政策取向的能力。鉴于此，2020年，美国特朗普政府推举其拉美事务顾问克拉维尔—卡罗内出任新任美洲开发银行行长。然而，应当知晓，作为拉美地区发展融资最重要的来源之一，长期以来，由拉美国家代表出任该机构行长被视为是一种尊重拉美区域自主性的表现方式，具备有效性，而美国打破这一传统惯例无疑是意图将这一职位所掌管的地区项目贷款批准审核权作为向拉美国家施压的筹码，进而用以左右各国政府对我国的政治立场。

特朗普政府时期，美国多次将我国对拉资本定性为具有“腐蚀性”，并用以抨击我国企业的进入对西半球政治经济生态产生的冲击[14]。值得指出的是，鉴于新基建在当今世界大国博弈中占据的关键性位置，我国信息通信企业在拉美开拓市场受到了更为猛烈的打压。2019年，针对中兴公司与阿根廷胡胡伊省签订商业合同，向当地提供摄像头、监控中心、应急服务等一系列电信基础设施，美国国务院官员表示对该项目高度关切；对于华为公司及其5G网络的构建，美国则依靠“威逼利诱”持续性向拉美国家施压。

近5年来，随着“逆全球化”与贸易保护主义的回潮，美国针对中国的全方位打击愈演愈烈，加之当前新冠疫情的蔓延对拉美地区社会经济基本面造成空前压力，西方趁机对我国刻意抹黑的言论甚嚣尘上。基于此，我国对拉基建投资领域或将变得更为敏感，尤其是在当地就业与环保方面[15]54。这种地缘政治风险引发的不确定性加剧将对新时期中拉双方构筑更为高质量的良性互信关系带来更为严峻的挑战。

（三）未来预期与应对思路

针对新变局下如何破除中拉基建合作所面临的“内忧外患”壁垒，可以从以下三点进行考量：

1. 依托三方合作实现优势互补

在对拉基建合作模式的探索上，不应忽视西班牙的历史作用、现实诉求及其所蕴藏的发展潜力。一方面，从海外市场开拓来看，该国企业在大型基础设施建设领域拥有独一无二的比较竞争优势，无论从技术还是经验层面均在全球名列前茅；另一方面，鉴于与拉美天然的历史文化与社会经济联系，加之优越的地缘区位条件，该国对拉美投资启动时间之早、范围规模之广和涉足领域之深，是当前我国企业所不能比拟的。不可否认，西班牙对拉美当地的劳动市场规则、社群环保意识与文化传统更为了解，且具有系统化的管理经验，尤其是在当前中拉正在积极推进的PPP模式方面积累了大量的一手资料。鉴于此，我国应秉承“合则两利”准则，与西班牙开展第三方合作，旨在实现强强联合，有效推进基建项目的资源整合、成本管控与风险规避。

2. 捍卫多边主义

提高话语权，重塑美国因素冲击下的中拉互信基础。可以肯定的是，拜登新政府在对华方面，将继承并进一步利用特朗普时期取得的既得利益，打压的基本方向与程度并不会发生根本性改变。鉴于此，拉美国家的政治生态，尤其是对华政策取向将在美国愈发猛烈的施压下遭受考验。面对日趋严峻的地缘压力，我国如何寻找突破口，以应对政治互信脆弱性对中拉基建合作产生的负面溢出是一个重要课题。在这一背景下，应当指出，捍卫多边主义始终是中国和拉美应对全球挑战，构建国际新秩序的核心关切与共同主张，而这一原则亦却是中拉与美国之间的主要分歧。随着美国政府一系列“退群”操作与新冠疫情引发的不确定性对多边治理体系的削弱，我国应在国际舞台构筑维护多边主义的发展平台与沟通渠道，尤其大力倡导多边治理机制在应对全球性危机的关键作用，进而为与拉美国家形成高度共识提供利益契合点。

3. 进一步完善规制构建

一方面，我国对拉基建合作模式创新，尤其是PPP项目所产生的潜在债务和金融风险，及其所涉及的具体问题仍需更为健全的法律依据。当前，我国正在加快推进《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（简称PPP条例）的出台，旨在以制度、标准和政策体系建设引领PPP高质量发展；另一方面，应加强企业责任与属地化管理能力。在对拉基建项目推进过程中，我国企业应主动寻求适应对方的市场规则，尤其考虑到拉美国家对环境与文化的高度保护诉求，应尽可能维护当地生态环境，摒弃粗放型的资源投入与排放，统一环保标准，并在尊重当地风俗习惯的基础上，与社区保持畅通的对话协商机制。应当指出，在当前日趋发酵的负面舆论环境下，我国更应注重履行作为外资企业的社会责任。

[1] 中新网. 加强“一带一路”国际合作携手抗击新冠肺炎疫情[EB/OL]. （2020-06-20）[2020-09-12]. http：//www. chinanews.com/shipin/2020/06-20/news859899.shtml.

[2] SINNOTT E，NASH J & DE LA TORRE A. Los recursos naturales en América Latina y el Caribe ¿Más allá de bonanzas y crisis?[R]. Banco Mundial，agosto de 2010.

[3] ENR 2019 Top 400 Contractors 1-100[EB/OL]. Engineering News-Record. https：//www.enr.com/toplists/2019-Top-400-Contractors1，2019-05-01.

[4] 芦思姮. 中国与拉美，共享发展理念，同筑‘数字丝路[EB/OL]. 光明日报（第14版）. （2020-05-14）[2020- 09-21]. https：//epaper.gmw.cn/gmrb/html/2020-05/14/ nwD110000 gmrb_20200514_2-14. htm.

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China and Latin America Infrastructure Cooperation in “Post-Pandemic Era”：Governance Space and Risk Response

LU Siheng

（Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100007，China）

In the Five Pillars’ cooperation mode of Beltand Road Initiative，Infrastructure Connectivity has crossed the geographical boundaries，enabling sustainable development of China and Latin America. At present，the Covid-19 has reshaped the concept of globalization from both the demand side and the supply side，and the wave of Digital Revolution has adjusted the global industrial model and division structure in an all-round way. In addition，China’s new development pattern Dual Circulation has further enriched the connotation and denotation of the national opening-upprocess. In this context，new governance paths and cooperation opportunities have emerged in the high-quality development level of jointly building Infrastructure Connectivity between China and Latin American countries，which are mainly reflected in conforming to the transformation needs of Digital Silk Road under the new industrial form，and expanding the dimension and level of development finance’s participation in infrastructure cooperation mode. At the same time，under the momentous changes，institutional barriers and geopolitical risks are gradually increasing the cost of Sino-Latin American cooperation and squeezing the governance space. Therefore，China should seek solutions from the aspects of tripartite cooperation，multilateral platform and regulatory construction.

infrastructure connectivity，digital silk road，new infrastructure，development finance，COVID-19

F114.43

A

1672-4860（2021）04-0001–09

2021-04-02

2021-06-03

芦思姮（1987-），女，汉族，北京人，副研究员，博士。研究方向：新制度经济学、公共政策及拉美区域合作研究。

中国社会科学院拉丁美洲研究所创新工程项目《“一带一路”与中拉互联互通研究》，项目编号：2021LMSB04。

·感谢匿名审稿人对本文的建议，作者文责自负。