治理重心下沉的困局及其突破路径

刘伟 刘远雯

摘 要：治理重心下沉是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方向。对武汉市基层新冠肺炎疫情防控工作展开分析，可以发现治理任务、权力、人员下沉分别呈现从模糊到清晰、从保留到下放、从悬浮到落实的调适过程。治理重心下沉的调适过程，表现出行政体系理性化、权责结构合理化和组织动员高效化的特征。基于此次武汉市基层新冠肺炎疫情防控工作的经验，提出城市基层治理的改革方向在于：党建引领，推进制度化建设;科技赋能，提升网格化治理效能;社会参与，实现多主体协同治理。

关键词：治理重心下沉;城市基层治理;新冠肺炎疫情防控

习近平总书记指出，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考。在新冠肺炎疫情防控工作中，各级政府强化属地管理、压实属地防控责任，防控的压力随之层层传导至基层。同时，基层的防控工作直接影响到全局的疫情防控效果。从现实来看，新冠肺炎疫情给城市基层治理带来了前所未有的冲击。危机状态下，城市基层难以承担超常规的治理任务。基层街道和社区长期面临任务重、资源少、权力小的现实境况，在此次疫情防控中展露无遗。多年来，治理重心下沉一直是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。但是，在治理重心下沉过程中，治理资源的结构性流失，使得基层街道和社区权小责大的局面一直难以扭转。由此导致基层的常规治理任务依赖运动式治理模式，在紧急状态下基层难以应对超常规的治理任务。为什么在治理重心下沉过程中，治理任务能够快速下沉，而治理权力和资源则难以沉到实处？又该如何突破治理重心沉不到实处的困局？本文将以武汉市基层新冠肺炎疫情防控工作为例，着力探究以上问题。

一、文献综述

1.治理重心下沉的内容、途径和问题

治理重心下沉是国内学界研究的热点议题。现有研究主要围绕治理重心下沉的内容、途径、问题等展开。治理重心下沉的内容主要包括：服务下沉[1]、权力下沉[2]、资源下沉[3]等。换言之，治理重心下沉需要将“责权能”下沉至基层。同时，有学者提出，治理重心下沉需要超越简单的向下输送“责权能”，更需要着力解决好基层治理结构的问题[4]。比如，推动管理下移，需要在纵向上处理好上下级政府之间的结构关系，横向上厘清条块的权责关系[5]。此外，优化治理框架、条块关系和培育基层共同体，同样是其重要内容[6]。总而言之，为推进治理重心下沉，可以通过主体、资源和规则三个维度来实现[7]。将基层治理单元进行细化是实现治理重心下沉的途径，其中最具代表性的是网格化治理[8]。在网格化治理的基础上进一步细化，推进“微自治”，激活基层社会的力量，实现基层的有效治理[9]。

伴随治理重心下沉，其问题逐渐显露，这成为学界研究的重点。概而言之，治理重心下沉的“内卷化”问题是其中讨论的焦点，具体包括资源内卷化和自治组织内卷化。资源内卷化主要指国家资源下沉基层，但是由于地方政府与地方势力结盟而产生新的利益结构，使得公共利益反而被侵蚀[10]。换言之，在治理重心下沉过程中，结构性的资源流失导致基层治理效能被削弱甚至消失。自治组织内卷化是指，虽然有新的组织形式要素产生，但是组织性质和运作机制却没有根本的改变[11]。自治组织变革并没有消解其“内卷化”的问题，反而其行政化程度变高。总而言之，其中最关键的问题是，基层治理效能并没有随着治理重心下沉而得到提升，甚至原有的治理成果受到损害。

既有研究为本文奠定了一定的研究基础。在政治实践中，存在治理重心沉不到实处的现象。但是，却鲜有研究对治理重心是否已经沉到实处这一问题进行现实的考量。为了更好地探究治理重心下沉的相关问题，需要将其置于基层治理结构中进行分析。

2.治理重心下沉与基层治理结构

既有研究已达成共识，即治理结构会影响治理效果。如奥斯特罗姆等研究发现，治理结构比政府更加有用[12]。刘凤等研究发现，治理结构调适在治理重心下沉与治理效能提升之间起到关键的作用[13]。中国城市管理体制主要有“两级政府、三级管理”模式[14]或“两级政府、两级管理”模式[15]。因为街道办定位不明，使其在实际运行过程中出现名实分离的现象，存在职责定位不清晰、条块矛盾突出、工作负担重、来自上级政府的压力大等问题[16]。吴晓林认为，治理事务会向街道办和居委会挤压，形成“沙漏型”治理结构[17]。可见，当前城市基层已经形成权小责大的结构困境。这样的现实形塑了居委会的行动逻辑——选择性应付[18]。居委会在实际运行中已高度行政化[19]，大量的行政任务同样会下沉至社区层面。基层除了街道和社区，还存在其他治理力量。李培志认为，以业主委员会为代表的社会力量已经成为社区治理结构中的重要變量[20]。业主委员会是影响社区治理效果的关键主体之一，给基层治理带来了积极和消极的双重影响[21]。其中，业主行动能力的强弱受行动精英间关系的影响而发生变化[22]。处理好各治理力量之间的关系，对于推动治理重心下沉，实现有效治理至关重要。

通过梳理文献可以发现，城市基层治理已长期处于权小责大的结构之中，社区层面的治理主体多元化还引发协调问题。这些问题既需要通过治理重心下沉来解决，同时也给治理重心下沉带来了一定的挑战。下文将致力于从治理重心下沉的不同维度来探究其下沉的效果并分析其中原因。

二、案例描述：治理重心下沉的调适过程

为应对新冠肺炎疫情带来的冲击，武汉市在全市范围内推进治理重心下沉，充实基层的防控力量。下文将结合治理重心下沉的主要内容和武汉市的实际情况，从任务、权力和人员三个维度，描述此次武汉市疫情防控工作中治理重心下沉的调适过程。

1.任务下沉：从模糊到清晰

在压力型体制下，治理任务通过目标管理责任制能够将任务向下级组织传导。目标管理责任制的关键在于将治理目标进行量化分解，通过层层签署责任书的形式，将治理任务下放到下级组织，要求限期完成并进行考核。治理任务下沉主要体现为各项责任、要求、指标等向下级组织传导。治理任务下沉涉及两个关键主体：上级政府和基层，分别遵循约束与适应的逻辑。具体而言，上级政府向下传导工作目标、工作内容、工作要求、考核指标等，以实现对街道社区治理行为的约束;基层作为任务执行主体，调整工作流程是适应治理任务下沉的重要举措。

2020年1月23日，武汉市卫健委称，武汉市对新型冠状病毒感染的肺炎密切接触者管理的具体做法是：全纳入，全覆盖;属地化，网格化;五个一，三包一;及时报，及时治①。但是，社区工作者LL表示：我们得到的指示只有一条红线，就是不能让确诊和疑似的病人在街上走动。我们手中有的，只有一个37.3℃发烧标准[23]。如果治理任务下沉到基层只有简单的标准，那么基层的治理行为难免会依靠该标准展开。这一标准固然是关键内容，但是这无法准确传导治理任务的具体内容，使得基层在具体执行时表现出政策执行的偏差，或治理任务难以得到落实。上级政府明确下级职责要求是基层理顺工作流程的前提条件。

随后，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部（下文简称：市指挥部）连续发布多个通告，以应对疫情对居民健康和城市治理带来的冲击，其中推行的多项制度均需要街道社区落实。基层防控任务加重的同时，工作任务和要求也逐渐明晰。

基层作为治理任务承接方和执行者，具体的工作流程决定着治理任务能否得到有效运转。2020年2月17日至2月19日，武汉市开展第二次拉网式大排查，再次全面排查“四类人员”③，工作要求非常明确，即落实“五个百分百”④工作目标。同时，武汉市委要求各区区委书记、区长签署“责任状”，各区则向下分解责任，要求各街道签署“责任状”，工作目标、工作要求都更加明确。基层工作流程也发生明显变化，图1展示武汉市疫情防控工作三个关键时间段中，基层收集居民体温信息的工作流程。在第二次拉网式大排查中，社区工作人员上门逐户排查必然是增加了工作任务，但是这也确保了数据的确定性和准确性。工作流程的变化，促使“地毯式”排查的实现，为拧紧“水龙头”⑤铺平道路。这也反映出基层为落实治理任务做出的适应性调整。

2.权力下沉：从保留到下放

治理重心下沉被认为是“授权化”的过程[24]，权力下沉是治理重心下沉的核心要义。但是，治理重心下沉的困局恰恰在于“授权”难以实现，即权力不下沉。保留权力是上级实现约束的关键手段。以病床配置权为例，病床资源是稀缺资源，其配置权掌握在市级层面。各区之间的医疗资源不均衡，市级层面掌握配置权能够约束各区病床资源的配置。如图2所示，居民获取病床资源需要经历多层级信息传递与资源分配过程。武昌区HHL街道指挥部工作人员WX接受媒体采访时表示：各个区都在等市里统筹安排空床位，各区和街道都在争取床位。患者进入哪个醫院救治，街道层面是不知道的。街道层面24小时待命，负责转移的人员、车辆等均已准备好，只要接到通知就立即将患者送去医院[25]。上级政府保留权力以加大约束，基层工作处于被动适应的状态。当资源处于稀缺状态时，为发挥“集中力量办大事”的优势，权力往往倾向向上集中而非向下授权，这样更便于实现资源的再分配。可见，权力下沉与否受系统外部的影响。

系统内权力能够通过自身调整结构实现有效下沉。为扩充基层防控人力，省、市、区各级机关事业单位推动党员干部下沉到基层。但是，由于行政权力的层级差序，社区工作人员难以调度下沉的党员干部。此外，还出现多头指挥的情况。所以将人力调度权下沉至基层尤为重要。湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部（下文简称：省指挥部）下发《关于切实加强下沉社区（村）党员干部管理的通知》，其中明确要求“各市、州、县党委组织部门和乡镇（街道）党工委要坚持党建引领，加强工作指导，对安排有下沉党员干部的社区（村），明确1家牵头单位负责组建临时党支部。临时党支部接受社区（村）党组织的指挥和调度”[26]。如图3所示，通过党建引领，下沉社区的党员干部成立临时党支部，以此实现基层权力结构的调整，促使下沉党员干部与原工作单位脱钩，打破原有的行政层级权力差序，将人力调度权下沉至基层党组织，为基层增权。通过调整结构实现社区党组织指挥调度临时党支部的功能。

3.人员下沉：从悬浮到落实

2020年2月10日，市指挥部发布《市新冠肺炎疫情防控指挥部令（第1号）》，要求“市领导立即下沉到区、区领导立即下沉到街道、社区一线指挥，强化调度”[27]。截至2020年2月27日，武汉市下沉人员达4.45万余人，扩充了基层防疫人力[28]。党员干部下沉社区，为筑起疫情防控“第一道防线”提供人力保障。但是，党员干部下沉基层不到位、作风不实等行为，成为武汉市基层疫情防控工作初期的突出问题。

后来，各级通过重塑结构、明确职责分工等方式，使下沉党员干部有效发挥了作用。基层为适应治理任务，重塑了组织结构。表2展示TK街FHWA社区根据防控工作需要，对下沉干部进行规范分组，并明确岗位职责的具体情况。

此外，上级政府不断规范社区疫情排查工作。以排查力量为例，要求排查工作力量以网格为单位进行编组，在原有网格配备的人力（1名网格员+1名下派机关干部）基础上，根据网格实际情况，由社区统筹街道下派干部、社区“两委”成员、机关企事业单位报到党员干部、物业服务人员、楼栋长、志愿者等其他力量，原则上每个网格排查力量不少于4人。表3为武汉市KF区机关企事业单位下沉社区党员干部工作职责清单的部分内容。上级政府以清单制的形式不断规范并细化下沉党员干部的工作职责，借助定岗定责定人的方式落实下沉党员干部的责任。

三、案例分析

从武汉市经验可以发现，治理重心在调适的过程中逐步沉到实处。治理重心调适的过程主要表现为：逐步实现行政体系理性化、权责结构合理化和组织动员高效化。

1.行政体系理性化

（1）明确的组织体系

明确的组织体系是防控工作有序开展的基础，严密的组织架构在很大程度上确保了防控工作的高效运行。如图4所示，中央到基层各个层级都设置了疫情防控指挥部（或领导小组），统一指挥疫情防控工作。同时，中央指导组到湖北省各个层级指导防控工作，深入基层进行调研、监督、指导。此外，指挥部的组织结构随着疫情变化而进行了及时的调整。以武汉市指挥部为例，2020年1月20日成立，指挥部下设应急保障、宣传、交通、市场、医疗救治、疫情防控、社区、综合等8个工作小组;2月16日，市指挥部新设床位保障组、疾病控制组、党建考核组、援汉医疗队接待协调组等4个组;2月21日，市指挥部新设非新冠肺炎医疗救治组。组织结构的变化是适应疫情防控情况转变的表现，这也意味着治理任务的内容在不断发生变化。

基层不仅要适应治理任务的变化，还要承接下沉的治理任务。通过图4可以看出组织结构中的条块关系。众所周知，条块分割是当代中国政府亟须突破的结构困境，加之压力型体制的影响，这使得治理任务沿着“条块”迅速下沉。所以基层需要承担上级组织层层加码、层层下压的治理任务。除此之外，职责同构也是当代中国政府结构的特征之一，这样的结构特征导致层级之间出现了分层不分工的现象，这也推动了治理任务的下沉。治理任务大量涌向基层，导致基层超负荷运行。为此，国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制下发《关于切实为基层减负全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》（肺炎机制发〔2020〕21号），并在《关于依法科学精准做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》（联防联控机制发〔2020〕28号）中提供了《社区（乡镇、村）新冠肺炎防控技术方案》。可见，该组织体系具有很强的调整和适应能力。明确的组织体系一方面推动治理任务下沉，另一方面规范治理任务下沉。

（2）高效的执行机制

执行机制影响到任务完成的效率和效果，高效的执行机制是治理任务得到有效落实的必要条件。首先，优化工作流程是基层落实治理任务的重要途径。将武汉市两次大排查的工作流程做比较，会发现其中的差别在于：第一次大排查，由居民主动向社区报告体温，如体温异常，社区再上门核查;第二次大排查，社区逐户排查居民体温情况。该工作流程变化，影响社区落实排查工作的效果。具体而言，第一次大排查实现了高效率，人数排查的百分比达到了99%⑥，但是效果欠佳。第二次大排查，社区基层则在最大程度上确保排查的效果。其次，科学的执行方式是基层高效完成治理任务的重要手段。依靠科技是基层防控的重要手段，如借助微信群、QQ群、“微邻里”、综治助手App或是人工智能随访系统AI智能语音机器人拨打电话收集信息。这样既能够解放人力，又能够提高效率和精细化程度。网格化治理能够实现信息的快速传递，并打破信息不对称问题。通过收集居民需求、生活隐患等信息，精确及时地解决治理问题。

2.权责结构合理化

（1）物随事转：缓解资源与需求的结构性矛盾

武汉市疫情防控初期，有限的医疗救治资源和无限扩大的医疗需求之间形成了难以调和的结构性矛盾，而且武汉市推行分级分类就医制度，居民需要通过社区才能获取医疗救治资源。以上结构（制度）对基层造成了挤压，具体表现为：基层需要满足居民的救治需求，但是缺失配套资源，也无权调配相关资源。有限资源与无限需求的结构性矛盾带来的压力，从医疗系统转移到基层。处于行政末梢的基层要承担系统转移的压力，整体性的资源与需求之间的矛盾，加剧了基层治理任务与治理资源失衡的结构。

随着医护人员、床位资源、医疗设备等相关资源的增多，资源与需求之间的结构性矛盾逐渐得到缓解。上级政府向基层配置的资源增多，基层可调配的资源也随之增加。可见，基层的治理资源多寡受系统性的影响较大。也就是说，基层获取治理资源缺乏一定的自主性和主动权，在很大程度上依赖系统内的资源下沉。

（2）权随事转：突破固化的行政权力结构

行政权力的大小与行政层级的高低相对应。党员干部下沉打破了原有的行政层级限制，使得各个层级的党员干部在基层共同开展防控工作。但是问题在于，结构性行政权力差序导致基层难以指挥调度下沉的党员干部。换言之，由于固有的权力分布结构，基层不仅没有实现增权，反而造成指挥权受损。此外，条块分割的组织结构使得上级多个部门均可指挥基层，这直接引发多头领导的行政困局。这就可以解释为什么党员干部下沉社区存在作风不实等现象，其中关键的原因就在于行政权力的结构性差序。

下沉党员干部成立临时党支部，并統一接受基层党组织的指挥，以党建突破固化的行政权力结构，是本次防控工作推进治理重心下沉的关键。以党组织的权威突破行政权力差序，一方面能够使熟悉治理环境的基层掌握指挥权，另一方面消解了行政结构中的条块分割问题，有效避免了多头指挥的情况。可见，通过重塑组织结构能够实现权力结构的调整。

3.组织动员高效化

2020年1月27日，习近平总书记作出指示，各级党委要加强统一领导，各级党组织领导班子要坚守岗位;基层党组织要发挥战斗堡垒作用，广大党员要发挥先锋模范作用。随后，中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，一方面要求加强党的领导，另一方面动员党员投身到防控工作中[29]。党中央面向党内的组织动员，为各级实现党员干部下沉提供了政治保障。武汉市委、市政府发布《致全市党员干部的一封信》，既为鼓舞士气，又为强调党员干部要发挥模范带头作用[30]。党员干部下沉社区不仅是行政层面的人员下沉，也是党内动员的要求。各级纪检监察干部下沉一线靠前监督，政治监督为党内组织动员提供强大约束力。党内动员和党内约束使得党员干部下沉社区参与疫情防控工作上升到政治任务的高度。党员“双报到”调动党员力量，下沉到社区进行疫情防控工作。可见，党建引领助推党内组织动员的高效化。面向党内的组织动员为扩充基层人力提供了保障，同时，对党员的监督约束和党员“双报到”都促使党员力量在基层发挥作用。

四、关于建立长效机制的讨论

武汉市的疫情防控治理场景既将治理重心下沉要面临的挑战放大，又为推进治理重心下沉提供了实践经验，更证明了推动治理重心下沉的改革方向是正确的。我们一方面需要反思此次武汉市经验的特殊性，另一方面要从中提取经验以建立长效机制，从而探索城市基层治理的改革方向。

1.反思：依赖外部力量

从上文分析可以发现，行政体系理性化、权责结构合理化、组织动员高效化共同推进治理重心下沉，治理重心下沉促使基层提高适应能力。高强度的外部压力加速防控工作“平战状态”切换，但是实现治理重心下沉的过程依赖外部力量的强力推动。第一，依赖中央指导组的强力约束实现行政体系理性化。治理任务下沉容易产生层层加码的现象，导致基层不堪重负，容易诱发形式主义等行为。中央指导组一方面能够规范治理任务的有效转移，另一方面可以监督执行的具体效果。但是，中央指导组到各个层级开展工作并非常态，具有一定的临时性和特殊性。第二，依赖临时党支部，以此突破行政层级差序和条块分割导致的多头领导的权力困境。临时性是临时党支部的突出特征，临时党支部是特殊时期的产物，是实现高效组织、强力推进而推行的组织形式。临时党支部也会随着下沉党员干部回归到原单位而解散，并非常设机构（组织）。第三，依赖党内高强度的政治压力实现组织动员高效化。政治高压弥散在基层防控工作的全过程，追责问责的强度提至高压状态。毫无疑问，这样的做法能够很好地规范基层防控工作。但是，我们也应该看到，这是战时状态下的政治加压，回到常规治理状态，依然需要探索与之相符的治理环境。

2.启示：城市基层治理的改革方向

建立长效机制的关键作用在于，治理行为能够依靠制度展开并发挥预期的功能。对于基层而言，其实不乏科学合理的制度设计和治理机制，但是问题在于运行失效。通过本次武汉市基层疫情防控工作可以看到被激活的治理机制。

（1）党建引领，推进制度化建设

城市基层治理需要党建引领以加强组织建设。街道社区加强党建引领，实现党组织的全覆盖，并利用基层党组织，全面推动各项工作的统筹和展开。首先，党建引领与城市基层治理相结合。一方面，党建向服务型发展，通过党建引领带动城市基层服务，实现城市基层服务发展;另一方面，城市在基层治理中加强党建，在治理过程中实现党组织的全覆盖，借助治理效果提升党组织建设水平。由基层党组织整合碎片化的组织权威，实现条块的协同治理。城市基层依托党建引领整合治理资源，推动城市基层集中治理资源以提升治理效能。其次，城市基层治理应坚持党建引领推进基层治理的制度化建设。制度化建设既是规范基层治理的重要内容，也是巩固城市基层治理经验的有效途径。城市基层需要解决社会中多样、复杂的治理问题，具有较强的差异性和灵活性，这就要求约束基层治理的各种行为，使其在法律制度的轨道上运作。

（2）科技赋能，提升网格化治理效能

网格化治理的一大关键在于及时有效收集居民信息，并精准解决治理问题。对此，依托移动终端的普遍使用，网格员可以提高收集信息的效率。比如，借助线上的社区App、社区网格、微信等方式来进行集中高效的信息收集，既能够提高效率，还能解放人力。信息平台可以汇总居民反馈的意见、居民信息、社区出现的问题等各类信息，从而减轻人力的消耗。当然，对于那些不擅长或无法使用信息平台的少数居民，也应提供相应的培训或协助。此外，本次武汉基层疫情防控工作在收集信息方面，已经为网格化治理打下了坚实的基础。城市基层可以搭建数字平台，依托大数据信息处理技术，缩短基层治理的反应时间，促进治理的精准性，真正实现城市基层治理的信息化、高效化和精准化。

（3）社会参与，实现多主体协同治理

培育基层社会组织既是承接治理任务下沉的要求，更是推进基层治理现代化的必然选择。随着基层疫情防控工作的有序推进，基层的社会力量也逐渐被动员起来。被动员起来的社会力量可以继续在常规的基层治理中发挥其功能。首先，社区应该引导社会组织的规范化和制度化建设。社会组织内部的制度化、结构化和专业化，在很大程度上影响该组织的有效运转。其次，居委会应该协调好社区各治理主体之间的关系。多主体治理的关键环节是协调问题，要明确各个主体的治理内容、增进各主体之间的融合性、促进各主体之间的交流合作。最后，要实现社区、社会组织和社会工作者的“三社联动”。在社区营造良好的多主体治理氛围，激发并提升社会组织的治理能力，提高社会工作者的专业化水平，实现社区治理的多主体化和专业化。

五、结语

基层治理是国家治理的基石，治理重心下沉是夯实基层治理的重要举措。武汉市基层新冠肺炎疫情防控工作为我们提供了一个考察治理重心下沉的现实场景。透过武汉市基层从超载失序到科学运行的变化，可以看到治理重心下沉不断调适的过程，并有力地证明推进治理重心下沉的改革方向是正确的。由于结构性的原因，治理任務、权力、人员在下沉过程中表现不一。具体而言，治理任务受职责同构、条块分割的影响，表现为快速下沉;治理权力受系统整体性资源多寡和固有行政层级权力结构的制约，表现为下沉受阻;人员下沉则容易产生作风不实、工作不力等行为，表现为悬浮型下沉。对此，武汉市通过外部压力和内在机制的双重调整，规范治理任务下沉、推进治理权力下沉并落实下沉人员的工作职责。基于此次疫情防控治理的经验，提取其中有利于建立长效机制的内容，可以提出城市基层治理的改革方向在于：党建引领，推进制度化建设;科技赋能，提升网格化治理效能;社会参与，实现多主体协同治理。

注释：

①全纳入，全覆盖：凡是与观察、疑似或确诊病例同工作、同学习、同生活以及其他近距离接触的人员，凡是对病例实施医疗、护理的医务人员等，均作为密切接触者进行追踪和排查，尽最大可能不遗漏一人。属地化，网格化：主要以现居住地为依据，及时、准确地将密切接触者交由居住辖区进行管理。各区将人员名单分配到网格管理小组，确保接受规范化的医学观察。五个一，三包一：对每名密切接触者均提供一本防控知识手册、一副口罩、一支体温计、一张体温检测表、一支记录笔。由社区群干、社区医生、社区网格员组成医学观察小组，每日入户（每日至少1次），每天监测，及时报送信息。观察期（14天）满，经评估通过后予以解除医学观察。及时报，及时治：当密切接触者出现发热（37.℃及以上）、咳嗽等异常状况时，立即上报、逐级上报，迅即调配救护车将其转运至定点医院救治。

②“双测温两报告”制度：居家人员每日两次（上午、下午各一次）测量体温，超过37.3摄氏度必须立即如实向社区（村）报告，有工作单位的人员还应同时向所在单位报告。

③四类人员：确诊患者、疑似患者、不能排除感染可能的发热患者和确诊患者的密切接触者。

④“五个百分百”工作目标：确诊患者百分百应收尽收，疑似患者百分百核酸检测，发热病人百分百检测，密切接触者百分百隔离，小区村庄百分百实行24小时封闭管理。

⑤2020年2月8日，中央指导组副组长陈一新在“碰头会”上说：“水龙头不关，拖地板再起劲也是徒劳！”“水龙头”思想指：只有阻断疫情传播源，才能打赢防控阻击战。

⑥2020年2月10日，在湖北省新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会上，时任湖北省委副书记、武汉市委书记马国强表示：截至2月9日，武汉全市共排查1059万人，人数排查百分比达99%。

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The Predicament and Breakthrough Path of

the Downshift of Governance

——An Analyse Based on the Prevention and

Control of COVID-19 in Wuhan

Liu Wei / Liu Yuanwen

Abstract：To move down the gravity of governance is an important direction to promote the modernization of national governance system and capacity. An analysis of the prevention and control of COVID-19 at grass-roots level in Wuhan shows that task， power and personnel sink from obscurity to clarity， from centralization to decentralization， from levitation to implementation. The Adjustment Process of governance gravity center shows the characteristics of rationalization of administrative system， rationalization of power and responsibility structure and high efficiency of organizational mobilization. Based on the experience of the prevention and control of new crown pneumonia in Wuhan， this paper puts forward the reform direction of the urban governance at grass-roots level： firstly， party-building promotes the institutional construction; secondly， the science and technology enhances the efficiency of governance; and the last， the social participation implement multi-agent cooperative governance.

Keywords：Downward Shift of Governance; Urban Governance of Basic Level; Prevention and Control of COVID-19

（責任编辑 矫海霞）