生态旅游发展中生态保护的法律保障

邱成梁

生态旅游是生态建设与旅游发展的深度融合。实践中，根据生态资源的差异性，我国不同区域生态旅游发展的侧重点有所不同，《全国生态旅游发展规划（2016—2025年）》是生态旅游持续优质发展的重要规范依据。生态文明建设的未来发展，需要综合运用经济手段、社会手段，生态旅游便有效结合了多种发展路径，是持续协调发展的有效载体。“生态旅游是以人与自然和谐共生的生态系统为对象，通过对它的保护性利用，使游客、当地居民以及旅游经营者都受益，并能使大众受到环境教育的一种旅游形式。”1生态旅游是基于自然生态满足旅游者要求的旅游模式，同时兼具了生态保护与经济发展的双重功能，是发展环境友好型经济、低碳经济的重要途径。

在生态旅游发展过程中，也面临着生态破坏问题。例如，据2021年5月《新华每日电讯》报道，广西凤山地质公园出现借旅游开发之名、破坏生态环境的现象。生态旅游发展，最核心的问题是处理好生态保护与旅游发展之间的关系，寻求两者之间的恰当定位。生态旅游发展中的生态保护，具有一定的特殊性，应得到足够重视，需要完善相应的法律保障体系。在2018年5月18—19日举行的全国生态环境保护大会上，习近平总书记明确提出“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”法律保障应涵盖生态旅游发展全过程的主要环节、关键环节，包括明确权责主体、市场准入评估、市场化补偿以及损害救济等。本文系统梳理相关法律规范，具体涉及生态旅游资源确权登记制度、生态旅游开发评估制度、生态保护补偿制度、生态环境损害责任制度等方面，希望在现有法律规范和政策框架下，能进一步完善生态旅游发展中的生态保护机制。

一、推进生态旅游资源确权登记

在经济社会发展中，生态的重要性日益凸显。要充分发挥生态价值，前提是需要推进自然资源确权登记。确权制度意在明确权责主体，更好地保障生态权益，实现多维生态正义。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》;2019年7月，自然资源部等五部门颁布《自然资源统一确权登记暂行办法》。上述法律文件提供了规范基础，清晰界定所有权和使用权、明确权责归属。“自然资源统一登记是针对生态空间单元进行的整体性确权登记。规定了以生态空间为独立登记客体，对国家所有权行使主体及代表行使主体或代理行使主体登记造册，以关联方式公示管制性事项等全新的登记规则。”1从地理学视角，生态旅游资源也具有生态空间单元的属性，在制度适用上具有可操作性。

生态旅游本身以生态环境、自然资源为基础，是实现生态产品价值的重要途径。“生态系统所提供的资源与服务只有折算在旅游产品的价格中，才能在交易活动中获得游客的付费补偿，转化为相应的货币资产。”2生态旅游资源的权责明晰与归属，将进一步推动生态旅游的深化发展。同时，作为一种经济发展模式，相比于传统的自然资源确权，生态旅游也具有产权易于清晰界定的特点，更能明确生态旅游资源的权责关系。实践中，部分生态旅游景区进行了相关探索，例如2019年6月祁连山国家公园甘肃省片区完成各类资源统一确权登记，并进一步明晰了产权关系。这不仅为国家公园的有效管理提供了基本的规范依据，同时，也会有效促进生态旅游的发展。生态旅游资源确权登记，在前提上明确了生态保护的权责关系，这是法律保障体系的第一步。

二、建立生态旅游开发评估制度

当前，在生态旅游开发实践中，存在诸多破坏生态、过度开发的现象。很多生态旅游景区都在加大基础设施建设，例如部分湿地旅游景区盲目建设步道，再如泰山景区为修中天门索道、炸掉部分峰面。甚至存在某些景区引入了房地产开发，2021年5月曝光的云南滇池长腰山风景区被违规疯狂开发房地产，滇池周边自然生态环境已经遭到严重破坏。生态旅游开发中，难免会存在人工介入的情况，关键在于将介入的负面影响降到最低，乃至无负面影响。因此，需要建立生态旅游开发评估与审批制度，前提上尽最大可能防止出现破坏性开发。生态旅游发展实践中，也已运用评估制度。例如，在2020年中国生态旅游产业高峰论坛上，基于对旅游发展的评估，发布了精品线路和示范景区。

在诸多领域，评估技术已经得到廣泛应用，生态旅游开发领域也应拓展适用。原国家旅游局、环境保护部2012年9月颁布《国家生态旅游示范区管理规程》《国家生态旅游示范区建设与运营规范评分实施细则》，这些规范性文件提供了重要参考依据。生态旅游开发评估制度，涉及经济、社会、文化与生态等多方面。其中，生态评估是核心关键，其他评估维度也应围绕生态影响评估进一步拓展。进行生态影响评估，主要是确保生态旅游开发应在生态自身承载力范围之内;超过承载力的开发，应被禁止。在此，也要完善生态旅游资源的分类机制，根据生态旅游资源的不同情况，予以分类评估。特别是生态脆弱区，应适用更加严格的评估标准。生态旅游开发实践中，通过严格的评估与审批制度，实际上实行了更加严格的市场准入，实现生态保护的目的。

三、生态保护补偿制度的适用

在确权、准入等环节之后，生态旅游中生态保护的关键问题，是如何适用生态补偿机制。生态保护补偿制度实现了生态保护的经济保障。立足于生态环境保护以及生态价值转化，生态补偿是基于生态成本与生态价值、运用法律手段来平衡各方利益需求的制度激励。2016年5月，国务院办公厅出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》;2019年1月，国家发改委等部门颁布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》。上述文件完善了生态补偿机制，有助于进一步实现协调持续发展、改善生态环境。在这个过程中，要兼顾各方主体的利益需求，才能更好地实现生态旅游的协调发展。

生态旅游发展与生态补偿制度建设，具有紧密相关性，旅游生态补偿广泛应用且具有自身的逻辑立场。首先，生态旅游发展是市场化生态补偿制度的重要途径。生态旅游兼具了生态价值、经济价值、社会价值等，通过生态旅游的优化发展，来推动生态补偿制度的市场化。在这个层次上，旅游生态补偿是具有博弈均衡性的制度激励。“旅游生态补偿机制作为各利益相关群体之间的一种平衡关系和制约机制，能使各利益相关群体找到利益与责任的均衡点，平息矛盾冲突，从而促进地区整个旅游地体系的可持续发展。”3另外，旅游生态补偿适用目的还在于缓和发展与生态之间的矛盾。因此，生态旅游的收益，要合理适度地向生态保护侧重，即有偿使用、反哺补偿的逻辑。

四、生态旅游发展中生态破坏的救济

在生态旅游发展中，不可避免地会出现一些生态破坏的现象。一部分源于不当旅游开发及超承载能力运行。例如，索道缆车已严重破坏了玉龙雪山自然生态，而且实践中景区运营超过了其接待能力，引起了冰川的逐步消融。另外，在生态旅游景区还普遍存在旅游者破坏生态环境的现象，如因旅游产生的垃圾问题及污染问题。源于与其他旅游模式对比，生态旅游具有自身的特殊性，实践中生态破坏现象也难以得到有效治理。面对生态旅游发展中生态破坏现象，《中华人民共和国民法典》第一千二百三十四条及第一千二百三十五条，已建立起相关法律救济制度，即生态环境损害责任制度。生态环境损害责任制度指向如果出现生态破坏如何法律救济的问题，这也是生态旅游发展中生态保护的最后一道防线。

生态环境损害责任制度主要涉及归责问题与责任形式问题，要保证适用的客观性和逻辑一致性。“生态环境损害责任适用过错归责原则，采用‘违反国家规定的客观过错归责路径。在具体责任形式上，以生态环境修复责任为中心、并优先适用，在特定情况下补充适用赔偿损失责任形式。”1生态旅游发展中的生态破坏，具有更加明显的潜在性、隐蔽性，在适用过错归责时，应适当扩大解释“违反国家规定”。《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》《中华人民共和国民法典》明确规定了生态环境修复责任。实际上，在我国生态旅游发展中已经存在生态修复实践经验，应积极予以推广。为更好地兼顾发展与保护，应侧重生态环境修复责任，以及赔偿中生态修复资金的专款专用。另外，明确生态旅游景区管理者为生态责任一方，广泛适用积极磋商制度，提高生态保护的及时性和有效性。

在生态旅游发展过程中，要坚守生态环境底线，坚持生态环境保护优先。相比于其他旅游模式，生态旅游本身强调要立足于优质的生态环境。同时，借助生态旅游为生态保护提供经济保障，实现旅游发展与生态保护的良性互动。生态旅游发展的逻辑起点、逻辑重点和逻辑终点，都是生态保护，这些都需要系统化的法律保障。生态旅游发展中生态保护的法律保障，应予以逻辑化、体系化，形成前后连接的逻辑脉络，实现全覆盖、无死角的保护。

（作者系该院讲师;收稿日期：2021-06-15）

[责任编辑：吴巧红;责任校对：宋志伟]