城市地下综合管廊PPP项目价格形成机制研究

贺广学，韦海民，王 旭

(1. 陕西省水利电力勘测设计研究院，陕西 西安 710001； 2. 西安建筑科技大学，陕西 西安 710055)

0 引言

现阶段我国传统市政管线建设管理模式已不能满足城市可持续发展要求，而且市政基础设施供给不足与需求快速增长的矛盾突出[1]。究其原因主要体现在： 一方面，与国外市政基础设施发达国家相比，我国仍处于发展中国家，国家财政资金负担较大；另一方面，城市地下综合管廊市政基础设施属于准公共产品范畴，是准经营性基础设施项目。这就意味着完全依靠市场机制来获取私营资本投入是不合适的，必须引入适宜的融资模式进行地下综合管廊项目的建设与运营管理。

通过引入PPP(Public-Private-Partnership)模式来鼓励社会资本参与地下综合管廊项目投资建设，既可以缓解政府的财政压力，又可以盘活社会存量资本，促进投资主体多元化发展。政府由传统的基础设施服务“提供者”转变为“监督者”。此外，私营部门的参与可以带来先进的管理理念和经验，从而达到为服务增质提效的目的。但是，由于城市地下综合管廊PPP项目前期投资大、建设周期长、短期经济效益低、涉及利益相关方众多等特点，再加上对于入廊管线没有明确的收费定价机制，地下综合管廊PPP项目存在定价、调价难的问题[2]，这严重阻碍了综合管廊PPP项目的发展。有关的理论研究成果与实践案例也表明，地下综合管廊PPP项目价格问题是项目成败的关键所在[3]。因此，有必要深入地分析综合管廊PPP项目的价格形成机制，为综合管廊PPP项目的入廊定价难、运营期调价难提供科学合理的建议，推进我国综合管廊PPP项目持续健康的发展。

目前对于地下综合管廊项目的价格影响因素研究较少，对于价格影响因素多从静态、单一的角度去分析，鲜有从系统角度研究价格影响因素之间的相互作用关系及其对价格形成的作用，导致入廊定价和运营调价机制不健全。本文基于VENSIM软件对地下综合管廊PPP项目的价格影响因素进行分析，利用因果回路图分析各因素之间的关系，从系统的角度出发，解析地下综合管廊PPP项目的价格形成机制，以期为管线入廊定价和运营期调价提供参考。

1 地下综合管廊PPP项目经济特征

1.1 正外部性与公益性

从经济学的角度来看，外部性也称为外部经济性、外溢性，是指特定经济活动对特定范围以外对象造成影响，却并未因此支付费用或获取收益的现象，可分为外部经济(正外部性)和外部不经济(负外部性)。城市地下综合管廊项目不但会带来直接经济效益，而且会带来巨大的间接社会效益，如改善提升土地增值、节约地下空间资源及减少因开挖导致的交通成本等，这些外部效益很难从非市政管线使用者那里收取回报以阻止其效益外溢，即其具有正外部性。同时，地下综合管廊是为市政公用管线提供“长居之所”的地下基础设施，具有一定的公益性。因此，在引导社会资本参与综合管廊项目投资过程中，若出现市场机制无法解决项目正外部性产生的收益缺口时，政府就要通过合理的财政资金补贴对综合管廊项目的正外部效应予以补偿，将项目外部效应内部化。

1.2 准公共产品性

从社会产品或服务角度来说，综合管廊作为一种市政基础设施，能够极大改善城市居民的居住环境质量，具有显著的社会效益。综合管廊项目服务具有一定程度上消费的非竞争性和受益的非排他性，实践应用和理论研究表明综合管廊是介于公共产品与私人产品之间的准公共产品范畴[4]。基于地下综合管廊服务的准公共产品属性，其服务应具有收费机制。由于地下综合管廊建设投资巨大，资金回收周期漫长，仅依靠传统政府投资建设模式根本无法满足社会发展需求，且政府财政压力过大，因此，引入政府与社会资本合作(PPP)模式的市场机制成为必然选择。但在市场化运作条件下，要兼顾公平与效益。

1.3 准经营性

根据公共财政学理论，公共项目按照是否“可以直接产生现金流”、“是否以盈利为目的”分为经营性、准经营性与非经营性项目。在现阶段的市场环境与制度下，地下综合管廊建设的初衷是为满足社会公众的利益最大化而非盈利，建设综合管廊项目前期投资巨大，建成后可以向管线单位收取一定的入廊费、运营维护费，以实现现金流的滚动。但是，仅依靠入廊费与日常维护费难以实现社会资本方的预期收益，甚至无法回收项目的成本。因此，准经营性项目需要在政府参与投资的基础上，给予社会资本方合理的补贴。

1.4 自然垄断性

从经济学角度来看，具有规模经济、资产沉淀及专用性等特点的产业均可以形成自然垄断。地下综合管廊项目建设具有显著的规模经济特征，即形成网络系统的服务规模时，才能充分显示其带来的经济效益。一般来说，地下综合管廊项目服务规模越大，服务的使用者数量就会越多，单位使用者的使用成本就会越低，消费者剩余就越高；同时，项目所服务的入廊管线数量越多，由于建设固定投资变化不大，故其边际成本的增加就会低于平均总成本的增加，生产者剩余就越高[4]。此外，地下综合管廊项目建设投资巨大，资金回收周期漫长，一旦建成其固定资本很难挪为他用，具有一定的专用性。因此，综合管廊项目具有一定的自然垄断性。

2 地下综合管廊PPP项目价格影响因素

国内外学者在PPP项目产品和服务价格研究方面，其成果主要集中在交通运输、污水处理、垃圾焚烧发电等PPP模式应用较早的领域，其他类PPP项目价格影响因素主要考虑项目参与方、项目市场与环境等因素。

地下综合管廊PPP项目价格影响因素需要综合考虑在入廊阶段和运营阶段会影响定价水平准确性与可行性的所有因素。影响地下综合管廊PPP项目价格的因素较多且复杂： 从项目参与方来看，涉及到参与项目的政府方、管线单位、社会资本方(投资方、承包方、运营方等)、社会公众各利益相关方或参与方等[5-6]；从项目特许经营期来看，涉及项目的投融资、设计、建造及运维管理等阶段；从项目所处的环境来看，涉及政治、法律、社会和经济等因素。以上各因素对地下综合管廊PPP项目价格的影响是动态的，也是相互关联和相互作用的。

本文主要在韦海民等[6]研究的基础上，基于现有地下综合管廊PPP项目定价相关资料和地下综合管廊PPP项目特点(因综合管廊PPP项目参与方诸多，本研究仅考虑参与核心利益相关方)，从项目内部和外部的角度分析综合管廊PPP项目的价格影响因素。内部因素包括项目的核心利益相关方(社会资本方、政府方、管线单位)和项目自身特征，外部因素包括政治法律因素、经济因素、社会因素和技术因素。总结归纳地下综合管廊PPP项目的价格影响因素如图1所示。

图1 地下综合管廊PPP项目价格影响因素

3 地下综合管廊PPP项目价格形成机制

3.1 地下综合管廊PPP项目均衡价格系统分析

地下综合管廊PPP项目建设运营涉及众多利益相关方，核心利益相关方为政府、社会资本和管线单位，各方参与项目均有其利益诉求。“利益相关方满意”是指参与主体利益诉求的实现。项目核心利益主体对综合管廊PPP项目服务的利益诉求不同： 政府的目标是社会效益最大化，即政府通过与社会资本合作共同为社会提供基础服务，由直接提供者转变为合作者和监督者，实现公共服务供应的增质提效，同时减轻政府财政负担；社会资本具有逐利性的本质，其参与项目的根本目标是实现自身利润最大化，即通过向使用者收费和政府补贴，获取预期的投资回报率；管线单位是服务的最终直接使用者，其追求的是自身保留效用最大化，即在付费承受能力范围内，希望以较低价格使用优质的服务。显然，三方的利益目标与综合管廊PPP项目价格密切相关，制定合理的平衡价格成为实现三方利益目标的关键[7]。

地下综合管廊PPP项目价格主要受项目利益相关方、项目自身因素及项目外部环境因素的共同影响。根据综合管廊项目经济特征分析可知，综合管廊项目具有一定的垄断性、较强的外部性及公益性，其价格形成不能完全由市场决定，政府要提供合理财政补贴并对价格实行管制。政府、社会资本和管线单位三方之间也会相互影响，政府以特许协议约定给社会资本合理政府补贴，同时政府作为定价的最终决策者要考虑社会福利和投资者的收益率；社会资本在定价建议时要考虑服务质量和使用者选择。此外，综合管廊PPP项目价格还会受到经济因素、社会因素等外部环境的影响，这些因素的变化最终作用于政府的财政补贴水平、社会资本的利润水平和管线单位的付费能力。

基于上述分析可知，政府、社会资本和管线单位三方之间的利益是相互影响、相互依存、相互转化的。因此，地下综合管廊PPP项目的价格形成是在3个核心利益相关方的相互影响下达到平衡状态，即综合管廊PPP项目价格形成是三方利益平衡的结果，同时还受到项目自身和外在环境因素的影响，具体如图2所示。

图2 地下综合管廊PPP项目三方满意的均衡价格系统关系

3.2 地下综合管廊PPP项目价格形成的因果反馈关系分析

3.2.1 地下综合管廊PPP项目价格因果关系

地下综合管廊PPP项目的价格形成是一个涉及诸多利益相关方及多反馈的复杂系统，在项目全生命周期中，存在着许多影响地下综合管廊PPP项目价格水平的不确定因素。这些因素来自项目利益相关方和项目所处环境，随着因素的不断变化与发展，各因素之间相互作用，最终影响地下综合管廊PPP项目的价格水平。因此，基于系统动力学的基本原理，通过构建地下综合管廊PPP项目价格的系统动力学模型，分析各影响因素之间的相互影响及因果反馈关系，从根本上厘清地下综合管廊PPP项目价格构成系统中各因素之间的相互关系以及对价格形成的作用过程，解析其价格形成机制。

地下综合管廊PPP项目价格形成的影响因素主要涉及利益相关方和项目所处环境，项目成本、收入及政府补贴直接影响价格水平，而上述3个直接因素会受到项目利益相关方决策行为的影响，同时项目利益相关方的决策行为又会受到项目所处环境因素的影响。以系统内的反馈关系为线索，将图1中价格影响因素划分为现金流入和现金流出2个系统，剔除对价格影响小的因素，同时引入部分相关变量，由此得到地下综合管廊PPP项目价格的因果关系，如图3所示。

图3 地下综合管廊PPP项目价格因果关系图

3.2.2 地下综合管廊PPP项目价格形成因果反馈关系

图3系统、清晰地描述了系统内部各变量之间的逻辑关系和定性关系，可以通过解析反馈回路的形成路径来预判变量的变化趋势。从图3中识别出4条主要反馈回路如下：

1)“政府补贴水平(-)—综合管廊PPP项目价格(+)—年运营收入(+)—项目公司年收益(+)—社会资本年收益(-)—政府补贴水平”，该因果回路为正反馈。当地区经济发展水平越高，地方政府财政越雄厚，补贴承受能力越强，对项目的补贴就越高，综合管廊PPP项目入廊定价就越低，相应的项目年运营收入下降，项目公司收益和社会资本收益均减少，政府补贴就会越多，如图4所示。

2)“政府补贴水平(-)—综合管廊PPP项目价格(-)—入廊率(+)—年运营收入(+)—社会资本年收益(-)—政府补贴水平”，该因果回路为负反馈。地方政府对项目补贴越高，综合管廊PPP项目入廊定价就越低，相应的管线入廊率就越高，项目的年运营收入就越多，社会资本方获得年收益越多，政府补贴水平随之降低，如图5所示。

图4 因果反馈回路1

图5 因果反馈回路2

3)“政府补贴水平(-)—综合管廊PPP项目价格(+)—年运营收入(+)—项目公司年收益(+)—社会资本年收益(-)—特许经营期(-)—政府补贴水平”，该因果回路为负反馈。地方政府对项目补贴越高，综合管廊PPP项目入廊定价就越低，项目的年运营收入就会下降，相应的项目公司年收益和社会资本年收益也会越低，需要回收投资的特许经营期就会越长，政府补贴水平随之降低，如图6所示。

图6 因果反馈回路3

4)“政府补贴水平(-)—综合管廊PPP项目价格(-)—入廊率(-)—单位运营成本(+)—年运营成本(-)—项目公司年收益(+)—社会资本年收益(-)—政府补贴水平”，该因果回路为负反馈。地方政府对项目补贴越高，综合管廊PPP项目入廊定价就越低，相应的管线入廊率就越高，项目的单位运营成本就越低，那么年运营成本也就越低，项目公司年收益就越高，社会资本获得年收益就越多，政府补贴水平随之降低，如图7所示。

图7 因果反馈回路4

3.3 地下综合管廊PPP项目价格形成过程

在特许经营期内，地下综合管廊PPP项目价格形成涉及运营前的入廊定价、政府补贴、费用分摊的确定，以及运营后因项目所处环境变化引起的价格调整，其价格的形成过程如图8所示。以下将具体分析综合管廊PPP项目价格的形成过程。

图8 地下综合管廊PPP项目的价格形成过程

3.3.1 地下综合管廊PPP项目入廊定价

地下综合管廊PPP项目入廊定价是以成本为基础的融合政府规制和市场化形成价格的机制，必须在管线传统建设运营成本测算以及掌握综合管廊建设运营成本信息的基础上，从项目成本效益、安全、提供服务质量等因素出发，在考虑融合政府规制和市场机制的条件下，参考管线传统直埋成本信息。由于综合管廊PPP项目有较强的外部性和公益性，其定价要以保障实现社会效益最大化为根本目标，同时考虑管线单位的承受能力以及政府的财政补贴能力，并兼顾社会资本方的预期投资收益，采用科学的方法形成多方满意的利益均衡价格，即入廊价格，并提出价格的分摊方案。同时，为保证定价的科学性及合理性，政府相关部门应组织召开价格听证会，在充分可行性论证和征求各方意见基础上，形成最终的项目入廊定价方案。

3.3.2 地下综合管廊PPP项目政府补贴确定

地下综合管廊PPP项目投资巨大，运营周期长，具有显著的社会效益，考虑到管线传统建设运营成本和管线单位使用付费的承受能力，仅依靠向管线单位收费无法满足综合管廊PPP项目的可持续发展，且根据“使用者付费，受益者付费”的原则，政府作为综合管廊正外部效益的主要受益者代表，应该承担部分费用，但需考虑政府财政补贴能力。此外，综合管廊项目具有一定的垄断性，引入市场机制必须要加强政府管制作用，健全综合管廊PPP项目建设运营成本信息监审机制，为激励社会资本主动管控成本和提质增效，设计基于依效付费和激励相容的补贴机制，提高政府财政资金使用效率和补贴的科学性及合理性。

3.3.3 地下综合管廊PPP项目运营期价格调整

在地下综合管廊PPP项目的特许经营过程中，由于项目所处环境是动态多变的，为避免因环境变化而造成项目利益相关方的利益长期受损问题，合理的价格调整机制就显得尤为关键。当满足特许协议中规定的调价条件或责任风险发生时，可由社会资本运营公司提出调价申请，政府价格主管部门负责审核调价申请方案，审核通过后组织价格调整听证会，对经听证会完善的最终价格予以公示并执行[7]。同样，当社会资本方运营服务质量不达标或出现超额利润时，管线单位也可以提出调价申请，调价过程同上。

地下综合管廊PPP项目的价格形成过程要充分权衡政府方、社会资本方、管线单位三方利益，既要考虑管线单位的合理使用成本，也要考虑社会资本方的合理利润和适当风险控制，同时还要考虑政府的财政补贴承受能力，并通过依效付费和激励相容的补贴机制来激励与约束社会资本方，促使其主动管控成本和提高服务质量。总之，地下综合管廊PPP项目的价格应在满足社会资本方合理收益、管线单位支付承受能力、政府财政补贴承受能力的前提下，实现社会效益的最大化。

4 结论与讨论

1)从项目内部和外部出发，识别出的综合管廊PPP项目价格影响因素，可为项目价格制定提供参考。

2)通过建立的综合管廊PPP项目价格因果关系SD模型，识别出4条价格反馈回路，从系统角度解析了价格影响因素之间的相互作用关系及其对价格形成的作用，对完善入廊价格机制具有一定意义。

3)基于综合管廊PPP项目价格影响因素分析和价格形成的因果反馈关系分析，归纳出综合管廊PPP项目价格形成过程，可以为建立合理的入廊价格制度提供参考。

由于地下综合管廊PPP项目参与主体众多，涉及价格的影响因素多且复杂，本文在SD建模过程中对入廊价格的影响因素、参与主体考虑仍不够全面，后续研究需进一步深入考虑，探索从量化角度研究价格形成机制。