中国农村养老保障资金供给现状及多元化探析

张艳霞 刘远冬 吴佳宝 王佳嫒

一、问题的提出

应对人口老龄化已成为社会各界共同关注的议题。第七次全国人口普查主要数据显示，60岁及以上人口为26 402万人，占总人口的18.70%；其中65岁及以上人口为19 064万人，占13.50%(1)第七次全国人口普查公报.国家统计局官网,(2021-05-11)[2021-05-11].http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817181.html。。“十四五”期间我国老年人口增长相对平缓，经济社会不断发展，是积极应对人口老龄化、做好养老保障制度建设的宝贵窗口期(2)李昌禹.“十四五”期间全国老年人口将突破3亿.人民日报,2020-10-24(005)。。2021年中央一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在“三农”，农村养老保障体系建设就是迫切需要补齐的农业农村短板弱项(3)中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见.中华人民共和国农业农村部官网, (2021-02-21)[ 2021-05-11]. http:∥www.moa.gov.cn/ztzl/jj2021zyyhwj/2021nzyyhwj/202102/t20210221_6361867.htm。。2021年6月1日起施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第五十四条规定：国家完善城乡统筹的社会保障制度，建立健全保障机制，支持乡村提高社会保障管理服务水平(4)中华人民共和国乡村振兴促进法.中国人大网, (2021-04-29)[2021-05-11].http:∥www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/8777a961929c4757935ed2826ba967fd.shtml。。

农村养老保障制度是一整套系统性制度体系，主要包括农村老年人的养老金制度、老年社会救助与福利、社会化养老服务三个部分。具体来说主要包括由基本养老保险、商业养老保险、集体和个人为养老准备的储蓄、投资、财产收益等组成的资金供给体系；由国家和社会为加强高龄、失能失智、特困等老年人群体基本生活保障提供资金补助的老年社会救济体系；由居家养老、社区养老、机构养老和相关养老服务产业组成的社会化养老服务体系。

在农村养老保障体系建设中，资金供给最重要也最具挑战性，亟须建立多元混合的养老保障资金供给体系，由政府、市场、社会、家庭多元责任主体共担。本文定义的农村养老保障资金是由政府、市场、社会和家庭等责任主体为应对老龄化和解决农村养老问题，建立和完善农村养老保障体系而投入的资金。本文将深入剖析上述多元责任主体对农村养老保险、老年社会救助和社会福利、社会化养老服务提供资金支持的现状和问题。

福利多元主义是应对福利国家危机而产生的概念，在政策实践和福利研究中逐渐生成和转化。20 世纪70年代经济危机爆发，西方社会结束了二战后近30年稳定迅猛的发展，人口老龄化开始引起国家财政紧张，福利多元主义倡导将市场和社会力量引入公共服务以解决福利国家“国家失灵”的危机。福利多元主义与混合福利经济、公私部门合作、福利国家私有化等诸多概念一同指向了反对国家垄断福利供给、主张引入非政府力量的一种多元混合的福利制度。

作为社会政策的一个宏观分析范式, 福利多元主义关注福利的多元来源、供给、传输的结构[1]，主张福利供给要从单一的国家责任转为多元主体责任，其发展脉络主要从福利供给主体的多元化角度进行深化，以各主体福利供给原理、内容和方式区分，从家庭- 市场- 国家的福利多元组合模型[2]、国家- 市场- 家庭的福利三角[3]发展为国家- 市场- 社会(非营利)- 家庭的四元范式[4]。在更加精细的框架中，福利多元主义可以从资金供给、服务提供和制度规范三个维度进行分析[5]。多元混合福利体系的实践比理论更加复杂，正是理论中主体构成及其职能关系的模糊性带来了实践中的开放性和灵活性[6]。

福利多元主义理论传入中国后便引起国内学者的广泛关注，他们介绍福利多元主义的兴起过程、主要概念和理论流派[7-8]，发展具体的分析框架[9-10]。学者采用福利多元主义视角对儿童福利、社会救助、养老问题等展开了大量实证研究。作为社会力量的代表，非营利性组织备受国内学者的关注[11-12]。在中国的福利多元化实践中，政府在其他多元主体缺失的情况下主动培育市场和社会，产生了具有中国特色的“多元一体”模式——“多元”参与者从属于政府主导的“一体”[13]。

农村养老保障制度是缩小城乡差别、促进农村经济社会发展、应对农村人口老龄化的现实需要[14]。但我国在养老保险、老年社会救助和福利、社会化养老服务上一直重城市轻农村，基本养老金水平城乡之间、地区之间差异巨大[15]，多元养老保障体系中各主体的权责分配模糊。学者特别关注政府的权责和行为，要求转变政府职能、转型公共财政、规范行政支出、调整分配格局[16]，合理配置农村社会保障权责，实现可持续发展[17]，建构一个多主体、多层次、多阶段的综合型养老保障体系[18]。国家迫切需要加大社会保障再分配力度，而持续壮大社会保障体系的物质基础的关键在于增加财政投入，调动市场、社会、个人及家庭的积极性，扩大社会保障体系的资金来源[19]。

近年来，中央不断推进社会保障体系改革。中央政府强调在中国特色社会主义现代化国家的社会政策体系下的养老保障体系设计与实践，一是发挥社会主义制度的优越性统筹各主体力量，二是通过试点探索有启发能推广的发展道路。顶层设计和试点办法的结合是党的十九大以来中央一再重申保障和改善民生“既尽力而为，又量力而行”的原则要求，体现的是一种积极稳妥的社会政策发展道路[20]。从全能型国家向规制型国家的转向为社会领域的改革创造了条件[21]，以“放管服”(简政放权、放管结合、优化服务)改革为代表，党的十八大以后的行政体制改革、政府职能转变处理了政府和市场的关系这一核心问题，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这为养老保障资金多元化的落实破除了制度约束。

本文将对中国农村养老保障资金供给相关政策和实践资料以及研究团队2020年到江苏省多地开展的实地调研所收集的资料进行综合分析，梳理农村养老保险、老年社会救助与福利、社会化养老服务三方面的资金供给现状，深入剖析农村养老保障资金多元化发展存在的突出问题，并尝试针对农村养老保障资金多元化发展提出对策建议。

二、农村养老保障资金供给现状

“十二五”以来我国致力于发展社会养老服务体系，社会养老资源日益成为老年人养老的重要依托。我国农村养老服务体系建设和完善以资金作为重要支撑，取得了一定成效：农村社会养老保险制度不断健全，特殊困难老年人获得重点保障，社会化养老服务体系开始建立。

(一)多元共筹农村养老保险资金

中央通过不断提高资金统筹层级有效调整财政支出结构，加大再分配力度，优化资金转移支付，强化农村养老保障的互助共济功能。近年来国家将机关单位、城镇职工、城乡居民三个群体的养老保险进行统筹，并将统筹的层级从单位和村镇逐渐上升到省级。中国农村社会养老保险制度的建立几经波折，1992年开始在全国逐步推广的农村社会养老保险在1999年被整顿规范，取而代之的新型农村社会养老保险自2009年开始试点并逐步推广，于2012年基本实现制度全覆盖，2014年在全国范围内建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，养老保险基金纳入社会保障基金财政专户投资运营。

农村养老保障中最重要的保险资金是并入城乡社会养老保险的新型农村社会养老保险。根据国家统计局的数据，城乡居民社会养老保险参保人数由2012年的48 369.5万人增加到2020年的54 244万人(5)城乡居民社会养老保险情况.国家统计局国家数据网,(2021-05-11)[2021-05-11].https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。。中国健康与养老追踪调查(CHARLS)的数据显示，中国农村60岁及以上人口社会养老保险覆盖率不断提高，从2011年的37.1%增长到2018年的96.7%。城乡居民社会养老保险按照“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的筹资原则实施，其最大的特点在于对各级政府财政责任的规定和落实：政府全额支付基础养老金，中央财政全额补助中西部地区，对东部地区给予50%的补助；地方政府对参保人缴费给予补贴，为困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费。新型农村社会养老保险基础养老金从2009年的55元/月上调至2020年的93元/月。尽管新农保的领取金额呈增加趋势，但是相对于以企业职工为主的城市养老保险来说，数额很小，且两者的差距不断扩大，这深受地区经济差异、国家政策扶持、地区老龄化人口情况等多重因素影响[22]。例如，我国四个直辖市2020年的基础养老金标准就有显著差异：北京为820元(6)关于《关于启动城乡居民基本养老保险基金市级统筹工作有关问题的通知》的问答解读.北京市海淀区人民政府网,(2021-02-25)[2021-05-11].http:∥zyk.bjhd.gov.cn/zwdt/xxgk/zcjd/zcjd/202103/t20210301_4454337.shtml。，上海为1 100元(7)关于2021年调整本市城乡居民养老保险领取养老金人员养老金的通知.上海市人民政府官网,(2021-04-29)[2021-05-11].http:∥service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKuJyh/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_007187。，天津为295元(8)基础养老金标准调整本月发放.天津政务网,(2019-07-09)[2021-05-11].http:∥www.tj.gov.cn/sy/ztzl/ztlbone/mxgc/xwdt/202005/t20200520_2451889.html。，重庆为115元(9)关于2018年提高城乡居民基础养老金标准的通知.重庆市人力资源和社会保障局官网, (2018-09-05)[2021-05-11].http:∥rlsbj.cq.gov.cn/ywzl/shbx/zczs/yldyl_110786/202006/t20200604_7541826.html。；经济发达的江苏为160元(10)关于提高全省城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知.江苏省人力资源和社会保障厅官网, (2021-02-20)[2021-05-11].http:∥jshrss.jiangsu.gov.cn/art/2021/2/20/art_77277_9675529.html。，而经济欠发达的青海为180元(11)我省连续第8次提高城乡居民基本养老保险基础养老金水平.青海省人力资源和社会保障厅官网, (2020-10-21)[2021-05-11].http:∥rst.qinghai.gov.cn/qhrstweb/article/articleinfo.action?rid=78007。。各省基础养老金增加费用中省、市、区、县财政按比例分担，财政紧张的市、区、县都没有余力进一步提高补助水平。比如，江苏省内部差异显著：2020年苏南地区苏州市的基础养老金标准为590元(12)2019年度市区居民养老保险待遇和缴费标准调整.苏州市人力资源和社会保障局官网,(2019-02-25)[2021-05-11].http:∥hrss.suzhou.gov.cn/jsszhrss/zxdt/201902/71b9c09c44cf4026bbb2a2b4c646bfb3.shtml。，而苏北地区宿迁市为160元(13)2020年工作总结及2021年工作计划.宿迁市人力资源和社会保障局官网,(2020-11-25)[2021-05-11].http:∥sqhrss.suqian.gov.cn/rlzyj/ghjh/202011/2a7dcb3ec53243e8a82a8282d52d5132.shtml。。

中央正在试点的长期护理保险将来有可能成为社保“第六险”，为养老保障提供资金支持。2016年，人力资源和社会保障部总结了前期青岛等地的试点经验，在全国选择了15个城市和2个重点联系省份扩大长期护理保险制度试点，探索建立互助共济、责任共担的长期护理保险多渠道筹资机制。各试点城市的实施方案中长护险的资金来源包括医保基金、个人缴纳、单位缴纳、财政补贴、福彩公益金。在第一批试点城市中，6个城市仅覆盖职工，2个城市覆盖职工以及城市居民，7个城市覆盖职工和城乡居民；在两个重点联系省中，山东16个市中只有经济较发达的青岛、烟台、东营覆盖了农村居民。苏州张家港市长期护理保险基金由个人缴费、政府补助和职工基本医疗保险、居民基本医疗保险统筹基金结余划转部分组成，政府补助部分由财政依法依规每年从财政预算安排、福彩公益金、残疾人就业保障金等资金中划转，由市镇两级财政共同负担；要求个人缴费不高于上年度全市常住居民人均可支配收入的0.2%。2020年，张家港市为失能6个月以上参加医保的城乡老人提供的长期护理保险待遇，按评估的失能等级(中度每月13次两小时居家护理、重度15次)，每小时居家护理服务费用由长期护理保险支付37.5元，个人支付2.5元。2020年国家医保局、财政部将试点城市增至49个，进一步推进试点工作。与2016年相比，2020年的试点工作指导意见着重强调筹资以单位和个人缴费为主，健全多渠道筹资机制。试点各地在长期护理保险参保筹资、待遇享受、标准体系、服务提供等方面存在较大差异，长期护理保险多元筹资效果有待考察。

当前中国农村的养老保险主要以社会养老保险为主，商业以及其他养老保险的覆盖率仍然较低。随着人口老龄化加速，养老保险金承受的财务压力越来越大，社会养老服务的多元化筹资是必然的选择。其中，政府、市场、个人、社会慈善力量都是养老金投入的重要来源。

1.国家统筹财政，充实养老保险资金

国家通过转移支付，解决地方养老保险资金短缺问题。中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助(14)国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见.中国政府网,(2014-02-21)[2021-05-11]. http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2014-02/26/content_8656.htm。。2019年，中央调剂基本养老保险基金规模达到6 000亿元左右，进一步缓解个别省份基金收支压力，并加大补助力度，适当提高退休人员基本养老金水平(15)财政部：推动尽快实现养老保险全国统筹.新华网,(2019-03-08)[2021-05-11]. http:∥www.xinhuanet.com/money/2019-03/08/c_1124207156.htm。。但面对我国城乡养老金差异较大、农村老年人难以依靠养老金生活等问题，目前具体的政策和举措较少。

除了内部调剂，还有国有资本和彩票公益金对养老保险资金的补充。2013年中央要求划转部分国有资本充实社会保障基金，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生(16)中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.中国政府网,(2013-11-15)[2021-05-11]. http:∥www.gov.cn/zhengce/2013-11/15/content_5407874.htm。。2019年中央财政安排彩票公益金的60%分配给全国社会保障基金理事会，共计464.28亿元，用于补充全国社会保障基金。

2.激活金融市场，满足养老资金投融资需求

目前农村金融市场的发展远不能满足农村养老融资的需要，限制了农村养老的发展，养老保险设立基金就是为了利用市场机制通过投资实现养老金的保值增值[23]，增加养老金的供给[24]，同时优化资源配置形成多赢。2021年，《建设高标准市场体系行动方案》要求促进资本市场健康发展，培育资本市场机构投资者，提高各类养老金、保险资金等长期资金的权益投资比例，开展长周期考核(17)建设高标准市场体系行动方案.中国政府网, (2021-01-31)[2021-05-11]. http:∥www.gov.cn/zhengce/2021-01/31/content_5583936.htm。。同年，所有省份均启动包含城乡居民养老基金的基本养老保险基金委托投资，合同规模为1.25万亿元，到账金额1.07万亿元(18)人社部2021年一季度新闻发布会.中国网,(2021-04-26)[2021-05-11]. http:∥www.china.com.cn/zhibo/content_77439260.htm。。养老年金基金投资运营工作正稳步推进，运营管理和风险防控措施还需要进一步调整落实，国家紧密关注金融市场的反应，期望投融资收益成为养老保险资金的稳定补充。

3.鼓励个人筹资，自建多重保障

农民对养老保险的投资主要在于城乡居民基本养老保险和商业养老保险。新农保让参保人自主选择档次缴费，多缴多得。这一方面体现了低水平起步、广覆盖、保基本的福利理念，另一方面也在养老保险内部增加了资金供给多元性。各省设立的新农保缴费档次差异很大，但在政策推行过程中都遭遇了逆向选择问题[25]。绝大多数农民采取象征性参保缴费的策略选择了最低档次缴纳养老保险费[26]。实际上农民的选择是符合经济理性的，综合考虑收益和机会成本，在低龄时按低档次缴费、高龄时提高缴费档次收益最高；高参保率、低参保水平也是地方政府的最佳选择，既能完成政治任务又没有过大的财政补贴压力[27]。

有条件的个人购买的商业养老健康保险是建立多层次养老保障计划的重要环节，我国主要有普通型、合作型、补贴型、创新型和税优型五种类型商业保险[28]，但我国商业养老健康保险发展起步晚、品种少、声誉不佳、农村老人参与度尤其低。中国健康与养老追踪调查(CHARLS)数据显示，从2011年到2018年中国农村60岁及以上人口养老保险覆盖率不断提高，从38.3%增长到96.9%，其中商业养老保险仅仅从0.5%增长到7.0%。影响我国商业保险发展的因素主要有：个人购买意愿不强、资金运用受限、产品供给不够丰富、服务滞后、宣传力度不够等[29]。基于中国家庭金融调查(CHFS)数据的实证分析表明，农村家庭购买商业保险从高到低依次受教育背景、新农保参与度、年龄、健康状况、职业、婚姻、子女数量、社会信任度和年收入等多个因素影响[30]。参与新农保的农村户籍家庭风险金融资产的配置比例和参与风险金融市场的比率均有所提高[31]，可见商业保险目前还只是锦上添花，资金保障效果有限。

总体而言，中国农村养老保险水平仍然较低，农村老年人难以依靠养老金生活。根据2014年中国人民大学开展的中国老年社会追踪调查数据，不同地区、不同类型老年人的养老金差别很大。根据调查数据计算各类老年人养老金的中位数，从高到低依次是机关事业单位离退休老年人的养老金(3 000元)、城镇职工基本养老金(2 300元)、城镇居民社会养老金(1 070.9元)，而农村社会养老保险金的中位数仅为60元，难以满足农村老年人的基本生活需求[32]。城市老年人平均收入是农村老年人的4.5倍，经济收入差距明显。城市地区老年人群依靠自己的养老金的比例远高于农村地区老年人，分别为71.93%和17.22%，而农村地区老年人主要依靠子女的资助和自己劳动或工作所得，对子女在经济上的依赖依然较大。老年人家庭中的经济资源以“向上”净转移为主体，但城市老年人的“向下”转移比例和程度相对较高[33]。

我国城市老年人的收入以保障性收入为主，占79%，经营性收入占10%，转移性收入占7%，资产性收入只占4%。在农村老年人的收入中，保障性收入仅占36%，经营性收入占39%，转移性收入占19%，占比最低的是资产性收入，为6%，经营性收入是老年人收入最重要的来源(图1)。

图1 2014年城乡老年人收入结构 数据来源：《老龄蓝皮书：中国城乡老年人生活状况调查报告(2018)》。

(二)各级财政兜底农村老年社会救助

在农村老年社会救济方面，对兜底的农村特困人员养老资金筹集的统筹层级也从村逐级提升到省，支出责任不断上移。2018年，困难群众救助纳入中央与地方共同财政事权范围，特困人员供养资金实现了中央、省市县各级财政的多元化供给。

1.建立特殊老年人补贴制度

围绕高龄、失能的特殊老年人养老保障问题，民政部推动各省建立符合经济社会发展水平的补贴制度，增加各级财政资金供给，加强老年人基本生活保障。2014年财政部推动各地建立针对经济困难的高龄、失能等老年人的补贴制度，到2018年我国各省均已建立高龄津贴制度，30个省份建立服务补贴制度，29个省份建立护理补贴制度，20个省份建立留守老年人关爱服务制度。到2019年底，全国共有2 963万老年人享受高龄津贴，516万老年人纳入经济困难老年人服务补贴范围，386万老年人纳入特困供养范围，1 446.8万老年人纳入最低生活保障。

目前特殊困境老年人高龄补贴政策属于地方事权、财权，补贴政策高度依赖地方财政状况，因而不同地区之间会存在显著差异。例如，北京市2020年为城乡居民发放的高龄老年人每人每月津贴标准为：80～89周岁的100元；90～99周岁的500元；100周岁及以上的800元(19)《北京市老年人养老服务补贴津贴管理实施办法》新闻发布会召开.北京市民政局官网,(2019-11-01)[2021-05-11].http:∥mzj.beijing.gov.cn/art/2019/11/1/art_281_519074.html。。成都市的高龄津贴标准则为：80～89周岁的60元；90～99周岁的240元；100周岁及以上的600元(20)成都市民政局、成都市财政局关于进一步完善成都市老年人高龄津贴制度的意见.成都市人民政府官网,(2021-02-25)[2021-05-11].http:∥gk.chengdu.gov.cn/govInfo/detail.action?id=124668&tn=6。。

在省财政兜底、鼓励经济发达的地区自行筹措资金提高津贴水平的政策下，地方政府资金供给更不平衡。江苏省2011年开始实施高龄津贴制度，当地称为尊老金。2019年，江苏省农村地区高龄津贴和老年人护理、服务补贴制度实现全覆盖。经济发达的苏州张家港市支出尊老金近4 000万元，当地将100岁以上的老年人标准提到500元，省财政负担300元，另外200元则由市政府牵头本地私营企业补贴。经济相对落后的宿迁市沭阳县虽然户籍人口比张家港多一倍，但县财政尊老金支出才2 500多万元，且无力再提高100岁以上老人的补贴标准(21)张家港市与沭阳县的数据由研究团队2020年在江苏对民政、人力资源与社会保障等部门调查获得。。

2.提升特困老年人集中供养水平

2019年国家发展和改革委员会组织的特困人员供养服务设施(敬老院)改造提升工程要求各地优先满足辖区内所有生活不能自理特困人员的专业照护需求。“十三五”以来，发改委组织实施社会服务兜底工程，累计安排中央预算内投资超134亿元支持各地养老服务设施建设，重点保障失能失智、贫困高龄等老年人的基本养老服务需求。2018年筹集彩票公益金643.6亿元，比上年增长3.6%；全年民政系统共支出彩票公益金251.7亿元，比上年增长3.0%，其中171.5亿元用于社会福利，9.1亿元用于社会救助(22)数据来源于：中华人民共和国民政部.中国民政统计年鉴2019.北京：中国社会出版社，2019。。2020年，中央要求中央和地方都集中彩票公益金，用于特困人员供养服务设施改造提升工程。

在发达地区，地方财政能够也愿意拿出足够多的资金投入农村特困供养机构的改扩建和运营。苏南张家港市塘桥镇敬老院升级改造为社会福利中心，政府共投入了2 000万元，其中苏州市财政提供30%建设补贴，张家港市财政提供25%，镇财政负担45%。硬件建设完成之后，政府公开招投标引进的专业养老服务企业又投入了几百万对软件进行设计和改造。而苏北宿迁市沭阳县推动公建民营优化改造镇敬老院时，镇财政无力负担，县财政全靠福彩公益金才完成50万元筹资。经济相对落后地区只有财政专项资金单列专账核算才能够保证农村特困人员的供养经费到位，改扩建经费更难筹措，只有依靠专项彩票公益金才勉强填补空缺。

(三)培育市场创新社会化养老服务

养老服务体系主要由居家养老、社区养老、机构养老和相关养老服务产业组成，养老服务在中央放管服改革和供给侧改革的背景下作为养老新业态在养老保障体系中最具活力，也是培育养老服务供给市场主体和社会主体、吸纳民间资本的主要领域。

1.财政牵头带动民间资本激活养老机构

养老服务体系以机构为补充，机构养老解决的基本上是高龄、失能半失能老年人的养老问题，是农村养老服务中最为根本和基础的，需要政府、市场、社会以及个人的资金投入。政府投资兴办的养老机构，可以采取委托管理、租赁经营等方式，交由社会力量运营管理(23)养老机构管理办法.中华人民共和国民政部官网,(2020-09-17)[2021-05-11]. http:∥xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/pc/content.jsp?id=14589&mtype=。。农村养老机构目前存在数量不足、资金不充分、服务水平低等问题；乡镇养老机构主要接收农村经济状况相对较好的老人，难以惠及大多数农村老人；民营养老机构还没有得到群众的充分信任。

(1)政府出台支持性政策，加大财政投入

目前，政府对养老服务机构的支持主要表现在政策支持和资金扶持上[34]。“十三五”期间，政府在养老服务行业的投入进一步加大，合计投入2 908亿元，年均581.6亿元[35]。从财政负担看，政府支持养老服务业发展的财政资金支出负担逐年增加，养老服务业支出占比从2013年的0.19%上升到2017年的0.28%[36]。

在福利彩票公益金资助的项目中，养老保障项目使用资金最多。2017年，财政部和民政部规定彩票公益金用于老年人福利类项目预算总额不得低于总额的50%(24)中央集中彩票公益金支持社会福利事业资金使用管理办法.中华人民共和国民政部官网, (2017-12-27)[2021-05-11]. http:∥www.mca.gov.cn/article/xw/mzyw/201712/20171215007140.shtml。，2019年国务院要求到2022年该比例不低于55%(25)国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见.中国政府网，(2017-12-27)[2021-05-11].http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2019-04/16/content_5383270.htm。。财政专项资金和福彩公益金作为财政紧张的市县政府推进养老保障建设最稳定的资金来源，收入支出受到严格控制，基本上都最大限度地投入到农村养老服务发展中去。

(2)带动民间资本催化养老产业

2011年以来中央逐步放松民间资本市场准入，2020年完全取消设立养老机构的门槛，鼓励投资基金、私募股权基金等加大对养老领域的投资力度。有了政府的政策支持和财政投入，民间资本才愿意配合投入资金，而养老这个朝阳产业有巨大的资金容量。“十三五”期间，江苏省财政安排养老服务体系建设资金42亿元，带动市县财政超过80亿元，撬动社会资本投入500亿元以上(26)数据由研究团队2020年对江苏省民政厅的调查获得。。民间资本进入养老机构，可以灵活高效地满足差异化的养老需求，在保质保量满足大众照护需求的同时，还可以开辟生活照料和医疗照护的中高端养老照护市场[37]，有助于释放“银发经济”的市场潜力。

为了激发农村养老机构的发展活力，各地普遍实行养老院公建民营改革。政府财政带动社会资金可以缓解养老服务企业生存压力，同时以奖代补加强监管，激励养老服务企业做好做长。如苏南张家港市塘桥镇社会福利中心返聘退休老院长到公建民营养老院指导监督工作，政府还通过第三方机构考核，按评分和成果最高可以奖励20万元，基本与政府所收取租金相当。

绝大多数公办机构采取招标方式吸引社会组织参与养老机构的承包经营。在经济发达地区，可以公开招标，提高运营效率；在社会组织不发达的地方，可以委托经营或引进合作方。大多数公办机构承包期限为10～20年，少数为3年或30年，有些养老机构承包的年限不固定，采用奖励机制的承包年限模式[38]。

2.试点探索居家社区养老服务新业态

农村养老服务体系以居家为基础、以社区为依托，面对的是作为大多数的低龄、自理、分散居住的农村老年人，他们以往是被社会化养老服务所忽视的群体。政府不断增加资金投入主导社区居家养老服务改革，扩大试点地区，市场主体和社会组织配合政府不断拓宽养老服务体系覆盖面，丰富服务内容，满足涌现的养老需求。居家和社区养老服务改革也是通过试点推进，从2016年到2020年，中央财政先后在全国遴选了五批203个地区试点开展养老服务业综合改革，探索出了养老服务由政府扶持、社会力量运营、市场化运作的发展经验。养老保障体系改革正是这样深深嵌入国家现代化建设的体制改革和经济转型进程中，国家从顶层设计出发推动渐进式改革，地方则是在中央的框架下因地制宜地推动改革，最后形成了资金供给多元化的局面。

(1)中央财政建立试点，政府购买推动社区居家养老服务发展

我国的居家养老服务主要是由以地方为主的政府购买，存在三种方式：一是投资养老服务设施建设，加强服务人员专业化培训和提高服务覆盖率；二是直接向养老机构支付服务费用购买相应标准的服务；三是发放养老服务券或优惠券，为老年人提供无偿、低偿和有偿的养老服务[39]。2016年中央财政安排专项彩票公益金，通过以奖代补方式，选择一批地区进行居家和社区养老服务改革试点，促进完善养老服务体系(27)民政部 财政部关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知.中华人民共和国民政部官网, (2016-07-13)[2021-05-11]. http:∥xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/pc/content.jsp?id=14133&mtype=1。。“十三五”以来，中央预算内投资养老服务体系建设超134亿元，中央财政投入50亿元支持开展包括农村居家养老服务在内的居家和社区养老服务改革试点工作，支持、指导203个地市开展改革试点。目前试点的地区中养老服务覆盖了所有城市社区，虽然只覆盖了一半的农村社区，但对农村社区居家养老改革的工作领导、经费保障、督促指导、筛查摸底、多元供给、服务清单、服务设施、各地特色八个领域展开了重点探索。

(2)政府、市场、社会协同创新养老服务资金供给方式(28)本节所有江苏的案例都来自研究团队2020年在江苏的调查。

在国家政策的推动和引导下，提供养老服务的相关市场主体和社会组织也在不断建立和发展，成为实施居家养老服务的中坚力量。虽然目前养老服务市场还不成熟，没有实现市场主体之间较为充分的竞争，企业和第三部门在居家养老服务方面的资金支持力度也相对薄弱[40]，但在试点中还是有不少案例通过灵活的资金筹措和运作手段创新养老服务供给方式，满足农村老年人多样化的养老需求。一是通过虚拟养老院搭建养老服务平台，降低交易成本，优化市场。例如，江苏省张家港市每年花费100万元运营的虚拟养老院吸纳85家社会化运作管理的服务提供商和800多位服务人员，用数字化技术助力居家养老服务供给。二是充分利用农村人力资源和闲置资金。例如，江苏省太仓市打造了“银龄伙伴”系列服务品牌，实现农村地区志愿互助小组全覆盖；苏北沭阳县农村建设的“日间照料幸福小院”，小投入解决养老照料问题；泰州市兴化市探索“互助式代伙”的邻里互助养老。三是通过创新消费方式，拉动内需，建立内循环。例如，安徽省安庆市宜秀区的“贴心之家”养老服务中心，引入第三方徽商银行形成老人先享受、子女再支付的信用模式。四是多渠道筹措资金。例如，江苏省启东市采取“四个一点”筹措资金，整合原有被合并的敬老院资产置换拍卖、社会筹集、民政部门补助、市级财政补贴的资金。

2013年，国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出鼓励公益慈善组织支持养老服务，重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供。政府通过购买服务与慈善组织合作，也为社会组织的发展壮大提供了有利契机[41]。2018年，全国社会组织捐赠收入达919.7亿元，比上年增长26.1%。在现有的经济、社会和文化背景下，引入慈善力量等民间力量进入农村养老服务体系，已经成为解决农村养老服务难题的重要途径(29)张明锁，郑玉英. 引入慈善与志愿服务 健全农村养老服务体系. 中国社会报，2014-10-13。。慈善力量进入农村养老服务领域可以有效解决机构养老所面临的成本和效益问题，使养老机构获得可持续发展的能力。企业直接赞助养老项目可以打消对资金使用的担忧，如沙钢集团为江苏省张家港市锦丰镇联兴社区60岁以上老人提供助餐服务；张家港市锦丰镇建设村链接本地企业认捐居家养老服务中心的养老慈善项目。在传统氛围浓厚的地区，将慈善和孝道文化联系起来解决养老问题，如河南省武陟县建设的“村级慈善幸福院”，形成了“政府+慈善+村级+个人”四级联动的新型农村养老服务模式[42]。

综合来看，我国在改革农村养老保障体系中整合了国家、市场、社会、家庭的力量，特别是通过动员资金投入，各地试点开启农村养老服务工作新局面，一定程度上满足了农村老年人多样化的养老需求。

三、农村养老保障资金多元化发展存在的问题

农村养老保障体系建设的最大障碍是国家不平衡不充分的发展，多元化的改革是现阶段兜底农村养老保障、丰富养老服务供给、满足居民养老需求的重要途径。农村养老保障体系建设的发展方向要求建立多元混合的养老保障资金供给体系，由家庭、政府、市场、社会多元责任共担，共同促进老年人福利的普及和增长。目前，农村养老保障资金多元化存在的问题同样集中体现在四个责任主体和乡村区域发展上。

(一)农村养老保障资金供给过于依赖政府财政

社会保障社会化的转型过程中存在着路径依赖，不论是政府部门还是群众都还没完全从全能型国家政府和集体包办一切的福利文化中走出来，政府职能转变的滞后导致公共资源的不良配置和公平性欠缺，市场主体和社会主体无法发育成熟，没有能力参与到农村养老保障多元化的改革中来。问题主要呈现在三个方面：一是农村养老保险高度依赖中央和地方政府财政补助，绝大多数农民无力也不愿选择更高的缴费档次，大多数农村集体经济组织也没有能力对参保的农民进行补助，中央制定的城乡居民基本养老金标准过低，各省市对基本养老金的补贴又受到地方财政支付能力限制，导致养老金总体待遇水平偏低、替代率不高，难以满足农村老人的日常生活；各地试点的长期护理保险目前很少覆盖到农村居民，在资金筹集上也存在依赖医保基金、个人和单位缴费占比偏低、权责不对等不合理、难以持续运营的问题。二是农村养老机构作为实行企业化管理的事业单位，产业化意识不强，公共资金使用效率低，在改建和运营中也主要依托政府资金，资金筹集渠道狭窄，对财政补助依赖性高。三是农村社会化养老服务主要由政府购买，试点期间民间资本比较谨慎，提供专业化养老服务的企业和社会组织数量非常少，财政投入又存在重城镇轻农村、重机构轻居家社区、重硬件轻软件、缺乏制度化等问题，在服务体系构建中政府仍然倾向于包揽市场和社会的工作。这种政府工作方式也导致当前农村社区居家养老在服务对象甄别、服务内容供给、服务保障支撑的瞄准方面存在非精准化问题[43]。

(二)市场在农村养老资金中缺乏长远打算

在养老保障领域投入产出的下限低上限高，回报周期长，企业想要做大做强需要持续稳定投入大量资金。但大部分农村地区的营商环境不佳，市场主体信心不足，在农村养老保障资金供给中缺乏长远打算。一是商业养老保险发展不成熟，农村老年人对养老保险了解少、接受度不高，国家对商业保险的支持力度不大，保险行业发展滞后，商业保险公司定位不准。二是农村养老服务机构资金的持续性受到挑战，前期资金投入需求巨大，特别是场地的租赁费用占据整个支出费用的比重很高，国家优惠政策又不允许资产抵押融资，加上投资回收期过长，民办养老机构很难与公办养老机构竞争。三是市场提供的居家社区养老服务选择有限，能够物美价廉地提供专业化、精细化养老服务的企业和社会组织并不多。

此外，金融证券市场也没有成为农村养老资金稳定的投融资渠道，养老基金保值增值能力堪忧。一是养老金管理能力不强，统筹层级过低。二是养老基金投资渠道单一，抵抗风险的能力不够。三是资金运作缺乏监管，作为新业态需要新的监管方式和全面的监管体系，促进养老领域持续健康发展。

(三)参与农村养老资金投入的社会力量薄弱

社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量，而在大部分农村地区社会组织还是新生事物，参与农村养老资金投入的社会力量比较薄弱。一是村集体经济衰落，无力培养本土社会组织，投入农村养老服务业的资金也不足，社会服务机构无从发展。二是社会组织很少参与农村养老资金投入，大部分农村地区并没有基金会为养老保障提供相应的资金支持。三是农村养老服务市场不发达，竞争不充分，缺乏成熟的社会服务机构。四是由于政府购买服务是大多数社会组织最重要的资金来源，社会组织很容易对政府依附和妥协，甚至被行政化，民政部推行的三社联动就存在这个问题。

(四)集体经济无力为农村养老提供资金保障

按照农村养老保险的规划，集体经济对农民养老保险的补助本应成为农民养老保障的一大支柱，开办养老服务机构、开展社区居家养老服务也离不开村集体支持，这除了需要“村两委”及村老年协会等的有效运作，也与村集体经济的强弱关系密切。一是乡村凋敝、集体经济薄弱使我国大多数农村集体经济没有能力对参保的农民进行补助。二是乡镇、村财政紧张，无力垫付养老机构和居家社区养老服务运营经费，也就无法成为农村养老保障的支柱。在集体经济薄弱的地区存在大量空壳村、赤字村，很多乡镇也是如此，没有资金可供支持发展养老福利事业。

(五)家庭养老持续弱化，资金保障难以为继

在不断推进现代化建设的社会转型期，家庭养老在很长一段时间内都会作为国家、社会、市场失灵后最根本的养老保障方式。当前家庭养老发挥资金保障作用的问题是在发展中出现的。一是家庭人口结构、农村家庭生计和福利文化的转变使得传统家庭养老难以为继，家庭代际支持持续弱化。二是农业收益过低导致老年人在劳动能力降低后土地收益无法提供养老的资金保障，公益性岗位的稀缺让老年人无法通过工资补充养老资金。三是未富先老的老年人没有足够的储蓄和财产性收入。四是各地区文化历史背景和发展的巨大差异使家庭养老问题更加复杂。

四、农村养老保障资金多元化发展的对策

(一)理清政府权责，落实农村养老保障制度建设和财政保障

政府需要坚持渐进式改革，加强对农村养老的统筹规划和顶层设计，明确提出在“十四五”规划期间，国家初步建立并逐步完善“农村养老保障体系”的目标和实施内容。第一，建议中央根据农村养老面临的形势和问题，广泛开展实地调查，积极研究制定全国农村养老的相关政策，对全国农村养老工作予以全面指导和规范。第二，完善农村养老工作统筹协调机制，改变目前存在的部门分割、各自为政的局面。第三，积极研究制定关于农村养老的法律法规，在相关立法中增加建设完善农村养老资金保障的内容。第四，建立有效的农村养老财政保障制度，加强国家对农村养老的财政统筹，将“农村养老财政保障资金”列入各级政府财政预算，不断增加支出比例。第五，中央和各级财政用合理的方式分担权责，完善转移支付制度，充分发挥再分配功能，积极应对各地养老保障发展的不平衡不充分。

(二)养老保障政策向农村老人倾斜，将更多的公共财政资源投入农村

长期以来的历史欠账致使农村养老服务的基础设施建设落后，基本公共服务水平低下，农村养老保障体系应该发挥保障老年居民基本生活、调节收入分配、促进社会和谐稳定的作用。第一，各级政府要明确分担责任，把农村养老资金列入预算，划定明确的预算比例。第二，进一步完善城乡居民基本养老保险制度，在实现全覆盖的基础上，建立科学的基础养老金待遇调整机制，缩小城乡差距和地区差距。第三，划转国企利润更多用于农村养老保障，分配本级彩票公益金时向农村养老服务倾斜，吸引社会资金投入，完善相关土地政策激活农村集体经济资源。第四，继续完善农村社会救助体系，加大对困境老人，特别是贫困、失能、高龄老人的救助力度，完善农村特困人员供养、高龄老人津贴和护理补贴制度。第五，政府根据财力和公共服务职能通过购买服务等方式实现农村老年人享受部分服务的低偿化和无偿化，探索建立面向社会大众的成本可负担、方便可及、质量可靠的普惠型养老服务。第六，长期护理保险制度试点的探索和推广应该城乡统筹，将农村老年人明确纳入长期护理保险制度的保障范围。

(三)优化营商环境，鼓励支持市场和社会力量投入农村养老事业

政府需要逐级推动放管服改革，优化营商环境，处理好政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用。第一，大力发展农村社会服务组织，通过政府补贴和政策倾斜等措施鼓励建立农村社会服务组织。第二，积极推进公办养老机构进行公建民营改革，以政府养老投资带动民间投资进入机构养老市场，实现专业化的管理运营。第三，着眼培育乡村新动能，因地制宜发展农村养老服务产业，激发农村养老服务市场活力。第四，加强监管规制，推进民政牵头的多部门联合监管体制建设，创新公平有效的监管方式，促进农村养老事业健康发展。第五，有关部门进一步研究制定支持鼓励市场力量和社会力量参与农村养老事业的财税金融土地等扶持政策。

(四)孵化社会组织，承接政府转移的公共服务职能

社会组织因服务国家、服务社会、服务群众、服务行业而生，需要投身公共服务生产，弥补政府和市场在农村养老保障和服务供给中的缺口。第一，老年人协会、基金会、社会服务机构是农村养老保障提供中的重要资金供给和服务供给主体，乡村需要激发基层老年协会活力，加强能力建设、树立权威、发挥动员能力，积极参与到农村养老保障体系的建设中去。第二，国家需要进一步落实改革逻辑，明晰社会组织定位和运营管理规范，超越对社会组织技术主义的项目化扶持方式，促进社会组织深化发展[44]，真正做到政社分开、权责明确、依法自治，才能进一步壮大社会组织队伍，充实养老保障资金供给中的社会力量。第三，社会组织要发挥贴近群众的优势，坚持公共性，在政府、市场失灵的时候要能够有所防范、有所作为，紧密联系群众。足够的筹资、恰当的支付方式以及一定程度的独立，是走出社会组织发展困境的关键[45]。

(五)增加农民家庭收入，保护家庭承担养老保障的能力

当前国家确立了中国特色的社会主义市场经济制度和社会保障制度，应该统筹推进，形成相互适应的经济政策和社会政策，同时需要出台家庭政策，综合考虑婚姻、生育、抚幼、养老等密切关系家庭生计的政策措施，让家庭稳定发展成为国家稳定发展的基石。第一，进一步提升基础养老金发放水平，确保农村老人生活在贫困线以上，应根据经济发展水平和财政可承受能力不断提高农村老人的养老金水平，优化养老保险缴费档次、稳定增加多缴长缴收益，缩小城乡差距。第二，积极开发老龄人力资源，为农村老人创造和优化参与经济社会活动的环境，并让农村老人参与到农村养老保障政策制定、执行和反馈中来。第三，建立助农长效机制，提高农业经营收入，保证对农民和农民工的初次分配，并鼓励子女加大对老人的代际经济支持，提升居家养老服务消费能力，尤其要为老人购买必要的居家养老服务提供资助。第四，采取积极的财政支持措施促进家庭照护者的技能培训、住房和环境适老化改造，通过赡养老年人个人所得税专项扣除、照料假、“喘息服务”等政策措施减轻家庭照顾老年人的负担和压力，支持与老年父母共同生活或者就近居住的成年子女提供资金和照料，保护家庭的养老功能，发挥家庭养老的基础作用。第五，积极促进农村土地流转，增强老人的经济实力和购买居家养老服务的能力。第六，发展壮大集体经济，通过集体经济分红增加农村老人收入，定额划转集体经济利润用于购买基本居家养老服务。第七，统筹合理安排养老保障资金多元化体系中家庭、国家、市场、社会的权责，形成符合各地农村群众福利文化的家庭友好的现代养老保障体系。