住房公积金改革：“取消”抑或“调整”

王焯 姜禹杉

住房公积金制度是重要的社会保障制度，有其历史沿革和使命，也面临现实困境和挑战。本文梳理了公积金改革不同方向的主要观点和理由。本文认为，“逐步弱化公积金制度”和“住房政策性金融机构”两种方案相互补充，或是公积金制度更现实的深化改革的必由之路。应推动公积金全国统筹，并效仿新加坡允许将结余资金更多通过投资资本市场，提高收益率。另可进一步考虑更大保障范围、更高层次的社会保障资金统筹。

住房公积金的历史沿革与运行现状

20世纪90年代以来，住房公积金制度先后经历“试点、推广、确立和完善”四个阶段：1991年，上海借鉴新加坡经验，建立住房公积金制度，推行住房商品化，筹资建设住宅;1992—1999年，全国推广上海经验，并对住房建设提供资金支持;1999—2002年，《住房公积金管理条例》颁布，转向支持住房消费，住房公积金成为职工购房的重要融资渠道;2002年至今，进一步扩大住房公积金覆盖、使用和支取范围，并补充用于保障性住房建设。

历史沿革表明：住房公积金是重要的社会保障制度，影响面大，既支持个人贷款，也为公共住房建设提供资金。截至2018年底的数据显示，住房公积金涉及1.4亿缴存人、5200万提取人、缴存总额14.6万亿元、缴存余额5.8万亿元、贷款余额5万亿元;用于补充廉租房建设资金3365亿元。该制度诞生之初，覆盖群体以机关事业单位和国企为主，并以地方经验为基础推广，加之资本市场和银行体系不发达，公积金制度存在“基因缺陷”。一是体制内占比高。机关事业单位和国企职工占比51%，私营等其他企业占比31%。二是条块分割。地方独立封闭运行为主，很难异地提取或融通资金。三是与资本市场缺乏良性互动。不能充分运用发债、证券化等手段，贷款资金来源和资金使用范围相对单一。存款只能存银行或买国债，实际国债投资不足1%。5.8万亿元存款余额缺乏增值手段，给予职工的年收益率仅约1.5%。

住房公积金改革的主要观点和理由

关于公积金制度的发展方向，一直存在着“取消”和“保留”两种观点。这两种观点围绕“企业负担、宏观经济、制度可替代性、公平效率以及社会保障”等问题存在较大分歧。我们在系统梳理相关文献的基础上，为方便对照，编制成表（见表1）。现将要点总结如下：

“取消论”主要理由：一是从后疫情时代经济发展角度出发，希望取消公积金，全国企业一年将节省资金1万亿元。二是企业减负可扩大再生产，促进制造业投资;每年释放6000亿元强制储蓄资金，又将提振消费。三是银行可取代公积金贷款职能。实际上银行已成为提供房贷的主力，公积金贷款市场份额只有16%。四是公积金制度不够“公平”。包括覆盖不均，全国仅1/10人口缴存;提取困难，2/3缴存职工为1/3购房职工提供补贴;拉大收入差距，单位效益越好，职工收入越高，缴存越高。五是公积金制度又缺乏“效率”。除“条块分割”外，贷款上限与房价脱节。大城市房价高，却得不到公积金贷款的有力支持。治理也存在“缺陷”。公积金管理中心行政化，与公积金运作市场化彼此矛盾。银行既负责公积金贷款抵押发放，又营销商贷，角色上存在冲突。六是缴存收益低，缺乏保值增值手段。如果职工退休时才能领取公积金，个人财富势必大幅缩水。

“保留论”主要理由：一是取消公积金对中小企业“降成本”意义不大，该制度实际上并没有覆盖大多数的中小微企业，截至2018年末，全国中小微企业法人单位有1807万家，而公积金实缴单位只有292万家。二是取消会弱化个人购房能力，抑制房价和房地产投资。因为公积金为税前扣除、单位配缴，若取消公积金，会导致职工长期收入实际下降，从而抑制消费。据相关测算，取消公积金或使房价下跌13.5%。三是公积金影响面大，实际发挥着补充养老的功能。5.8万亿元缴存余额，与基本养老保险相当，并且做实了个人账户。其增值收益是廉租房建设资金重要来源，公积金增值收益分配中，提取城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金累计达3365亿元。四是公平和效率的问题可通过改良或结构性改革加以改进。例如，扩大覆盖面、放宽提取条件。又如，将公积金贷款资产证券化，以拓宽资金来源。

住房公积金改革方案路径辨析以及对资本市场的影响

根据“取消”“保留”两种主要观点，衍生出四种改革方案。每种方案有不同的设计初衷和政策效果，但也存在问题和阻力。其中，“直接取消”“逐步弱化”两种方案，实质是取消公积金。“修补改良”方案，实质是保留公积金。“住房政策性金融机构”方案则介于“取消”“保留”两种观点之间，也可看成独立方案。

方案一：直接取消公积金。优点是充分考虑后疫情时代经济发展的现实需要，迅速减轻企业负担，稳就业。缺点是牵涉面广、改革难度大。以长期性制度调整应对暂时性冲击，综合效果有待商榷。此外需出台配套政策，承接公积金社会保障、补充廉租房建设资金等职能，并妥善解决存量公积金投资管理的问题。

方案二：逐步弱化公积金制度。分阶段下调缴存比例或将强制缴存改为自愿。优点是兼顾了经济发展和职工利益。通过市场化手段，把公积金“存废”交给企业和职工协商解决，可以降低改革阻力。缺点是企業减负红利释放相对缓慢。与“直接取消”类似，须出台配套政策，承接公积金除贷款以外的职能。

方案三：在公积金制度基础上修补改良。优点是政策风险低，阻力小。缺点是无法彻底摆脱公积金制度的掣肘因素，如条块分割、治理缺陷、缴存收益低等。这些深层次问题，若错失改革机会，未来或会更加突出。

方案四：设立住房政策性金融机构。优点是改变公积金存贷的传统模式。通过资本市场发债或证券化，拓宽资金来源。打破“条块分割”，实现地区间融通。可解决公积金管理中心行政化与公积金运作市场化的矛盾，避免银行既负责公积金贷款抵押发放，又营销本行商贷的角色冲突。缺点是改革难度大，涉及部委、地方和银行的职能调整，需要强有力的顶层设计。例如，该机构管理所属权如何划分，如何调动地方积极性，如何平衡国有银行利益等。

不同的改革方案对资本市场会有哪些影响？我们初步判断：“直接取消”及“逐步弱化”方案，短期利好资本市场，因为将减轻企业负担、稳定就业。长期偏中性，得看配套安排及效果。“修补改良”方案，对市场的影响总体看比较有限。实践中，2016年、2018年、2020年曾规范、阶段性降低公积金缴存，或放松社保补缴政策，A股市场短期表现为上涨，但长期趋势并未改变。“住房政策性金融机构”方案，通过发债或发行抵押支持债券（Mortgage-Backed Security，简称MBS）、资产证券化（Asset Backed Securitization，简称ABS）等产品，可提供更多优质标的，丰富债券品种，拓宽市场广度深度，与资本市场能够更好互动（见表2）。

初步建议

住房公积金制度有其历史沿革和使命，面临现实困境和挑战。“直接取消”的方案，牵涉面广、影响较大，不宜“一刀切”。“修补改良”方案，又难以满足现实需要。面对后疫情时代经济社会发展的重要任务，若仅对此重大社会保障制度小修小补，既不能根除公积金深层次的掣肘因素，也难以达到减轻受困企业负担的良好效果。我们认为，“逐步弱化”和“住房政策性金融机构”两种方案相互补充，或是公积金制度更现实的深化改革的必由之路。此外，推动公积金存款全国统筹，采用现代化的资产管理方式，提高缴存的收益率水平，亦是当务之急。借鉴新加坡中央公积金、建屋发展局成功经验，结合中国疫情防控和经济社会发展工作任务，尝试提出如下建议：

第一，根据企业经营实际需要，可考虑分阶段下调“缴存比例下限”，最终降为零，从而将强制缴存转为实质上的自愿缴存。利用市场化手段，企业、职工的自愿选择，实现企业减负，减少改革阻力。

第二，针对公积金制度深层次的掣肘因素，可效仿新加坡建屋发展局等的经验，设立住房政策性金融机构。资金端：实现与资本市场的良性互动。通过发债补充资金，或把分散的公积金贷款，打包成资产支持证券出售，盘活存量。资产端：整合各地住房公积金管理中心、受托银行公积金贷款职能，实现与银行商业贷款差异化定位和有序竞争。加大保障性住房建设支持力度并完善配套措施，改变供给方式，弥补需求缺口，化解“有人没房住、有房没人住”的结构性矛盾。

第三，特别针对公积金缴存收益低的问题，可效仿新加坡中央公积金，推动公积金存款全国统筹，平衡好资金安全和收益。一是保障资金安全。规定公积金账户最低额度，赋予固定利率。二是兼顾资金增值。试点放开个人选择权，允许职工将超额资金投资国债、保险、交易型开放式指数基金（Exchange Traded Fund，简称ETF）、基金等被动产品，以及适当比例股票。还可进一步考虑借鉴新加坡等经验，进行更大保障范圍、更高层次的社会保障资金统筹。

当然无论哪种方案、路径和做法，目前对相关住房公积金的改革提议，更多还停留在想法层面，缺乏严密的论证和沙盘推演，彼此矛盾又顾此失彼。因而，未来还需要更多立足实际的研究来支撑改革的深化。

（王焯为中证金融研究院研究员，姜禹杉为中证金融研究院助理研究员。本人仅代表个人观点，不代表所在单位意见。本文编辑/秦婷）