科研经费为“人”松绑

南方周末记者 徐庭芳发自上海

科研经费改革，将给研究者们以更好的环境进行科学创新。图为山东大学一角。　视觉中国　❘图

2021年5月，沈阳一高校的导师和学生们在实验室里进行科研探讨。　　视觉中国　❘图

★这份涉及数千亿资金、需要多部委合作协调的文件从起草到最终公开发布，只用了不到两个月时间。

“这也是科研人员反映最多的问题之一，报销手续非常繁琐，因为财务检查环节太多，导致他们没有时间静下心来认认真真做研究。”

“科研项目经费中用于‘人的费用可达50%以上，对于科研人员的激励力度是前所未有的。”

2021年8月14日，国务院办公厅印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（下文简称“《意见》”）。这份涉及数千亿资金、需要多部委合作协调的文件从起草到最终公开发布，只用了不到两个月时间。

“在如此短的时间内完成起草和下发，并且由国办（国务院办公厅）下发，这样的速度非常罕见。”李玉杰告诉南方周末记者，他是中科院自动化研究所总会计师，也是该意见的起草人之一。

通常，重大改革意见从筹备、起草到最终发布至少要近一年时间，由“国办”下发，更意味着这不只是一项规章制度，而是带有强烈的政策导向和社会指导意义。

这可能是近十年来在全国科研创新领域最具突破力的一次改革。

精简、放权、减负、松绑，在意见中都能找到与之相对应的条款，文件的最终目的只有一个——给研究者们以更好的环境进行科学和技术创新。

2021年3月的全国“两会”，“创新”是被提及最多的词汇。这背后也有“真金白银”的支持，据财政部数据，2013至2020年，中央财政科学技术支出达到2.3万亿元。2021年，在中央本级支出继续负增长的情况下，科技支出预算仍达3227亿元。这还不包括地方财政的投入，国家财政对科学技术支出的数字已经连续攀升多年。

多位高校研究人员向南方周末记者表示，《意见》出台之前，科研经费管理和报销制度已经出现了“被滥用”和“不够用”的矛盾。前者是因为部分科研人员对资金的严重浪费，后者则是由严苛复杂的资金监管所导致的问题。

如何让科研人员更好地支配研究资金？　这项政策改革引起了科技界的广泛关注。

“用打酱油的钱买醋”

李玉杰全程参与了《意见》的调研、讨论和起草过程，“速度快”并不意味着“简单”，他解释，“表面看这只是一项有关资金管理的政策，但背后协调了财政部、科技部、人社部、司法部、税务总局等多个部门。”

财政部管理资金的进出，科技部负责项目的具体实施，提供无纸化报销则要与国税局进行协调。

针对研究中的设备采购等涉及政府采购法的内容，意见出台前也曾向司法部进行确认。李玉杰说，“目前的这条设备采购规定是协调了司法部解释的，相当于给科研人员提供了绿色便捷通道。”

最关键的还是科研人员的待遇问题，涉及人社部门，相关建议同样突破了相关现行的监管办法。

《意见》对科研项目的预算、使用、结余等各个流程都做了较大幅度的改进，首先是“精简”，科研项目的预算科目从九个以上精简为“设备费、业务费、劳务费三者”。

在科研项目申请阶段，研究人员除了要撰写开题报告，另一项重要工作是编制项目预算表。之前的管理方式详细规定了科研人员未来的课题开销，大到几百万的设备，小到一支笔，都要求“事无巨细”地详细列出。

此次《意见》将项目预算科目精简为三个，除了50万元以上的设备费，其他费用只需提供基本测算说明，不必“事无巨细”，一笔一笔列出来。

同时，《意见》扩大了预算调剂自主权，研究人员如果突发需要购买设备，或是取消预算表中的设备购买决议，可以直接行使“设备费调增权”。以前由项目管理部门审批（如教育部），现在要下放到项目承担单位（如高校），除设备费外的其他费用调剂权，全部由项目承担单位下放给项目负责人。

“以往要取消大类设备，需要研究人员层层上报给学校、教育部甚至科技部，现在各个中间环节都没有了，你作为项目的直接负责人，小件物品可以自行变更，大型设备只需向学校一级的相关部门申请，不用层层上报。”李玉杰解释。

这也被业内形容为可以“用打酱油的钱去买醋”，这是因为，科研往往带有不可预知性，尤其是那些要进行试验的理工科项目，单个实验结果可能将研究完全引导至其他方向，对未来的工具使用情况无法准确预测。

“之前的管理方式，对于一些探索性比较强，或者一些关键领域项目的开展是不利的。”河南大学物理与电子学院教授戴树玺告诉南方周末记者。

他举了一个光刻机的例子，这类项目的不确定性很强，而且设备经费巨大，又属于“高精尖”的核心研究领域，“像这样的项目，你拨给他多少钱都是值得的，资金可能超过一个亿，光是一台设备就要几百万了，这类项目就更适合粗放型管理，科学家拿到钱怎么花、买什么都不需要这么细致，硬是要按照预算条目先凑够这一个亿，就把科学家们难坏了。”

科研人员的两道关：拿课题，上项目

对一线科研人员而言，科研方向或学术成果得到认可，最直接的表现就是拿项目、申请课题。

无论是国家级、省部级还是校级课题或项目，都会有相应的配套资金资助，科研人员也就有了对科研资金的支配权。但是，这个过程相当不易。

当前国内自然科学、社会科学领域的科研项目不胜枚举，规模最大的两项是国家自然科学基金委员会项目（偏向理工科），以及国家社会科学基金项目（文史哲为主），前者主管单位为国家自然科学基金委员会，后者由全国哲学社会科学工作办公室负责，二者均为国家级科研项目。

寒假是老师们最忙的时候，因为每年3月是自然科学基金申报的日子，“这个时候基本上所有的老师都在写申请书，我们叫作‘写本子。”戴树玺说。他先后参与过多项国家级的自然科学基金。

戴树玺当年的第一个国家级科研项目是自然科学基金下属的青年学者项目，这类项目比其他的项目更好申请，主要针对35岁以下的学者。2009年8月“放榜”之时，戴树玺得知自己“高中”，他开玩笑说，“就跟范进中举一样。”

他的兴奋主要源于对自己未来的笃定，在大学的职称评定中，拥有国家级课题相当于一只脚踏入了“教授”行列，也是凭借这个项目，他日后申请到了多项省级自然科学基金项目，并发表了三十余篇SCI核心论文。

课题，是职称升级的硬指标，有课题意味着有学术论文的产出，这也是评级的重要指标。此外，中标课题还能增加自己在学校的科研业绩，这就像是对科研工作人员的KPI考核，与个人的工资、奖金收入直接挂钩。

国家课题就像一块“敲门砖”，在帮助年轻学者走稳科研道路之余，还能吸引一些省部级项目和社会项目的青睐，相比国家级项目，有时这些项目的资金反而更加雄厚。

近日，国家自然科学基金公布2021年项目名单，总计27.6万余项申请，共获批4.5万余项，通过率约16.3%。

戴树玺仍记得当年自己第一个国家级项目的研究经费只有19万元，项目结题第二年，38岁的他获评教授职称。“19万资金还是分摊四年给到，从这个角度来说，大部分中青年学者申请课题的目的不是经费，而是前途。”

经费管理两难

年过40岁，张琳仍奋斗在科研一线，她在上海的一家985理工院校任副教授。

此次《意见》出台当天，张琳就详细研究了一遍，她手中还主持着一项国家级的项目，令她惆怅的是，自己手中一堆打印发票无法“消化”。

绝大部分科研人员可以接触到两类项目，国家级、省级或是校级项目，称为“纵向课题”，企业方或其他自然人的委托项目，称为“横向课题”。二者的课题经费都必须首先汇入项目负责人所在的单位账户，再由单位财务部门对经费统一监管。

此前，科研人员对经费的支配权相当有限，每一笔经费都必须经过有关财务部门的审核。按照财政部制定的《中央和国家机关差旅费管理办法》，“科研经费使用与报销管理规定”中，允许报销的项目一般包括采购机器设备费用、差旅费用、学术会议支出费用、资料费用、出国考察或调研费、资料复印费等。

对张琳而言，材料复印费是最便捷的报销渠道，属于科研“直接费用”。科研项目资金可以粗略分成直接费用和间接费用，简单理解，“任何可以用发票报销的款项都属于直接费用，比如设备购买、差旅出行、劳务费，剩下的如对研究者的绩效奖励属于间接费用。”

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2021年6月，合肥的科研人员在对一个核聚变实验装置的外部设备进行检测维护。

视觉中国❘图

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科研人员经常要为走哪一项报销渠道绞尽脑汁，比如差旅费用，研究者需要提前估算出项目期间需要完成的出差次数，并按照不同单位、个人职称级别确定差旅金额。如果结算费用超出预期，或是从其他资金“找补”，或是干脆自掏腰包。

张琳的找补方式就是用资料复印费代替，然而资料复印数量有限，如果有大额需求，还必须向商家“购买”发票，“复印店一般会收发票8—10个点的提成，下半年还得提前和老板预约，同事也都会在年末放假前统一报销。”

张琳的处境部分源于上世纪九十年代进行的科研院所和高校体制改革。彼时，科研单位纷纷放弃了“大锅饭”，在科研人员职称评聘和岗位绩效津贴方面，将个人项目的数量（项目数和经费额度）以及档次（国家级或省部级等）作为主要评价指标。

科研机构们为了防止“养懒人”、鼓励优胜劣汰，但愈发激烈的竞争让不同科研单位之间开始了“拉练赛”，不断进行项目数量和总经费数的“比拼”。科研人员为了提高自己的地位和待遇，又进一步争取更高“层次”项目的支持。

“这也是科研人员反映最多的问题之一，报销手续非常繁琐，因为财务检查环节太多，导致他们没有时间静下心来认认真真做研究。”李玉杰谈道。

但严格审核的经费管理仍不能堵住有人“套利”，尤其是在劳务费支出这块“高危区”，借由劳务费等间接费用违规套取科研经费的现象屡见不鲜。

2020年1月，有“最年轻院士”之称的中国工程院院士、中国农业大学教授李宁采取侵吞、虚开发票、虚列劳务支出等手段，伙同同案被告人贪污课题科研经费共计人民币3756万元。

同年9月，原浙江工业大学膜分离与水科学技术中心主任助理兼办公室主任陈贤鸿利用职务便利，以给学生、父母等人虚假发放劳务费，给自己虚假发放奖励费、违规报销差旅费、通过相关公司虚开发票等方式，套取浙江工业大学公款共计215万元。

此次《意见》指出，对于500万元以下的项目，间接费用比例从不超过20%提高到30%，500万元至1000万元的部分从不超过15%提高到25%，1000万元以上的部分从不超过13%提高到20%；对纯理论基础研究项目，间接费用比例进一步提高到不超过60%。

李玉杰介绍，“其实此前也曾宣布要提间接费，那是‘画大饼，因为钱确实给了你了，但是你吃不到。因为每个事业单位都有工资总额的天花板在，就算给了你10块钱，但是政策规定工资总额只给你发5块钱，那么另外5块钱你只能看着，却吃不到。现在通过有关部门的备案和申请，有关机构可以将间接费用转换为对科研人员的绩效奖励。”

在2021年8月19日国务院新闻办公室举行的政策例行吹风会上，财政部部长助理欧文汉说，“我们初步匡算，通过上述激励措施，科研项目经费中用于‘人的费用可达50%以上，对于科研人员的激励力度是前所未有的。”

据国家统计局2020年发布的数据，2019年中国基础研究占比首次突破6%。其中，基础研究经费快速增长。2019年，我国基础研究经费为1335.6亿元，比上年增长22.5%。高等学校、政府所属的研究机构和企业的基础研究经费分别为722.2亿元、510.3亿元和50.8亿元，分别比上年增长22.4%、20.6%和51.6%。

（应受访者要求，文中张琳为化名。）