乡镇行政体制改革的类型划分研究

叶贵仁 陈丽晶

一、导言

21世纪以来，为破解发达镇“小马拉大车”的治理困境，广东、江苏和浙江等地均进行了一系列乡镇(街道)体制改革，各地改革实践呈现出丰富多彩的图景。乡镇行政体制改革形式多样，关于乡镇行政体制改革的分类研究也不断涌现，总的来说可以分为两类：一类是从改革内容视角进行总结。如李水金基于机构与人员、权力配置与行政费用等维度将乡镇行政体制改革归纳为“撤并乡镇”“三办一所”“综合配套”“强镇扩权”“大部制”五种模式。[1]叶敏等总结了中国快速城市化进程中镇级体制调适的模式，包括镇改市模式、强镇扩权模式、析出街道模式和镇管社区模式。[2]有学者认为经济发达镇近年来的改革有“强镇扩权”与“撤镇设市”两种模式，然而，从改革实践来看，只有2019年的浙江省温州市所辖的龙港镇升级为县级市，有关发达镇最主要的改革仍是各种形式的权力下放、职能转变与调整、机构整合与优化。[3]另一类研究则是以改革的重要影响因素作为划分改革类型的依据。如倪星等基于“地方政府的角色和地方改革的共识基础”两个维度，归纳出“孤岛现象、执行差距、渐进调适和创新扩散”四种地方政府改革类型[4]，然而这一分类未能聚焦于基层政府改革。任剑涛以“政府的各种结构是否同时变革”为标准，将中国政府改革的类型区分为伴生型改革和自主型改革。[5]李文钊认为目前比较有影响的、典型的改革路径主要有三种模式，即上海市改革、浙江省改革和北京市改革。但是，他忽视了近年来广东省、江苏省开展的多种形式的基层管理体制改革。[6]叶贵仁以治理结构调整和政府职能转变为关键变量，认为两者的强弱不同组合形式决定了经济发达镇行政体制改革的四种模式。[7]另外，从省级层面看，改革的政策进程与政策维度演变各不相同，从而塑造了整体建构型的广东模式、渐进调适型的浙江模式以及重点突破型的江苏模式。[8]郁建兴总结了自主探索、设计试验和请示授权三种地方政府改革创新的形式[9]，并发现了纵向制度化和横向扩散两种政策学习机制[10]。

实际上，现有研究虽注意到了乡镇行政体制改革的特征，并对其进行了分类，但是存在以下问题：一是分类标准相对单一、分散和简单，无法系统归纳乡镇行政体制改革模式；二是多从具体改革内容进行分类，抽象化程度不足；三是分类层次不一，例如，镇改市模式和强镇扩权模式属于乡镇行政体制改革，而析出街道模式属于区划调整，镇管社区模式则属于乡镇内部的管理模式；四是乡镇行政体制改革是多样、动态和变化的，现有研究多关注某一类或者某一个乡镇行政体制改革，对乡镇多样性的考量不足，且由于新的改革举措不断涌现，现有研究的解释力度逐渐减弱。那么，究竟应该如何对乡镇行政体制改革做出划分？不同的改革模式又有何区别？

目前学者们对乡镇行政体制改革的看法较多从经验视角出发，标准并不清晰，本文意在进行相应的归纳和总结，并从以下几个方面弥补现有研究的不足：第一，以政策起点和改革内容为划分维度，系统分类改革的模式；第二，以动态的视角，分析乡镇行政体制改革模式的转变；第三，以“撤镇设市”“综合行政执法改革”“构建简约高效的基层管理体制”等最新乡镇行政体制改革实践作为典型案例，增强改革分类理论的解释力。

以政策起点与改革内容作为乡镇行政体制改革分类维度主要具有以下优势：首先，在政策起点方面，现有研究多以改革的发起方向，即改革是自上而下发起还是自下而上发起作为观察视角，但这一观察视角比较笼统，其中的“上”和“下”所指代的政府层级并不明确。为了避免相应的理解误区，本文将政策起点划分为省内发起的改革以及中央发起的改革，这一划分视角聚焦到了具体的政府层级。其次，在改革内容方面，乡镇行政体制改革包括明确权限划分、优化机构设置、升级镇级体制和流程优化等等；但是，现有研究以具体化的维度作为划分乡镇行政体制改革的维度，不利于从“面”上归纳乡镇行政体制改革。本研究认为，将改革内容划分为系统和专项两种模式，能够整体性地观察乡镇行政体制改革，避免陷入“过于具体化”的类型划分困境，从而有利于理论提升。系统改革是“一揽子”的计划，涉及行政体制的多个要素；而专项改革仅指针对行政体制某个要素的改革，涉及的内容较为集中。也就是说，系统改革比专项改革涉及面更宽。

二、政策起点与改革内容：一个分析框架

(一)政策起点：省内发起的改革和中央发起的改革

第一，省内发起的改革指的是省、市两级政府发起的改革。然而，在等级复杂的官僚架构下，这种改革由于缺乏层级的政治支持以及其他地区的跟进和学习，改革方案往往会与现行制度产生矛盾，以至于改革被迫回到原来的轨道上去，出现改革的“孤岛现象”。[11]广东、浙江和江苏省都处于改革开放的前沿阵地，无论在改革必要性与紧迫性，还是在政策起点与创造力方面都具有代表性和典型性。表1是广东、浙江和江苏等省份发起的乡镇行政体制改革的政策演进过程。

表1 广东、浙江和江苏发起的乡镇行政体制改革

第二，中央发起的改革是指由党中央、中央各部委以及国务院发起的统一、稳定且刚性的改革。一般来说，包括以下三个途径：一是中央出台的乡镇行政体制改革方案，二是国务院出台的机构改革方案，三是党的重要会议提出的改革理念。首先，在乡镇行政体制改革中，中央部委通过出台改革方案对乡镇行政体制改革作出部署，并向地方政府传达关于改革的命令指示，地方政府逐级贯彻落实中央部委的改革部署。其次，在国务院推动改革的过程中，其改革理念得到宣传和肯定，改革理念逐级落实到基层。因此，具备条件的省、市则会跟进相应的改革。最后，在党的重要会议与文件传达的改革理念方面，由于党的权威对政府行政具有重要影响[12]，因此，党的重要会议所提出的改革理念会先于国务院制定的地方改革方案，成为各级政府改革方案制定的依据(见表2)。

表2 中央乡镇行政体制改革的政策演进

(二)改革内容：专项与系统

专项的改革是指针对乡镇治理体系的某一领域进行的改革，例如行政审批制度改革、大部制改革和综合行政执法改革等。相比于系统性的改革，专项改革的内容更为单一，且更具有解决某个具体问题的导向和针对性。当前我国的乡镇行政体制改革中，既有系统性的改革，也有专项性的改革。随着系统性改革的深入推进，后续的专项改革将会有所侧重地突破乡镇行政体制改革的瓶颈。

系统的改革是指通过“一揽子”改革举措来优化乡镇的职责体系、组织结构和运行机制，系统提升乡镇治理能力和优化乡镇治理体系。具体来说，职责体系包括“外部划分”与“内部划分”、“横向划分”与“纵向划分”。职责体系优化以简政放权、职责配置表、行政审批制度改革等作为支撑，从科学、合理的角度对纵向政府层级间、横向不同主体间的权责关系进行探索。组织结构作为基层政府运行的基本要素，行政区划、机构设置和人员配备的调整是组织机构优化的核心内容。运行机制作为基层权力的重要载体，其优化方式是将组织结构和职责体系进行整合、再造，形成运行顺畅的治理体系，主要包括流程的再造、党政体制的优化、市场监管体制和综合行政执法体制优化与整合。

三、乡镇行政体制改革的四种模式

政策起点可分为省内发起和中央发起，改革内容可分为专项性和系统性。在此分析框架下，依据政策起点和改革内容的不同组合形成了四种乡镇行政体制改革的模式。

(一)省内发起的专项改革

省内发起的专项改革指的是由省或市两级政府发起的改革，旨在针对乡镇治理体系中某一领域存在问题而开展的改革。例如，广东省综合行政执法改革就由广东省司法厅和省编办牵头，目标是解决乡镇行政执法能力不足的困境，是典型的省内发起的专项改革。这种类型的改革一般是为了针对性地解决本地区某一领域的问题，例如审批、服务、执法等问题。比起中央发起的专项改革，省内发起的专项改革的范围局限于省内，具有因地制宜的优势。

2020年8月1日，广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告，粤府函〔2020〕136号发布，省人民政府决定将部分县级人民政府及其所属行政执法部门行使的行政处罚权调整由乡镇人民政府和街道办事处(以下简称镇街)以其自身名义行使，实行综合行政执法。调研中了解到：

优化机构设置中有一个亮点，跟这四项是最紧密相连的，就是执法体制改革。首先是执法权下放，整合成一支队伍执法、一个平台来进行运作，还有一个很重要的方面，就是在县这个层面建立了一个执法的漏斗。县的依法治县办下面有一个协调小组，负责对综合执法工作进行协调，对镇街的执法队伍进行统一的培训、监督和考核。过去多对一，现在通过漏斗的形式实现一对多。通过综合执法这个协调机制，一个口对应镇街的执法队伍，目的依然是发挥执法队伍的综合性和专业性，发挥各自的效应，产生合力。广东省的改革措施在全国内基本都是亮点，是第一个解决乡镇执法主体资格的省份。(访谈资料2020年10月20日)

行政执法体制改革是基层治理体系现代化的关键。对于乡镇来说，执法是日常工作的重中之重。尤其是对于广东这样的经济大省来说，虽然乡镇的企业数量多，执法任务重，但是乡镇却一直存在没有执法主体资格、执法权分散以及执法权限划分不合理等问题。针对这些问题，广东省相继出台了《关于深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系的意见》(粤发〔2019〕27号，以下简称《意见》)、《中共广东省委全面依法治省委员会办公室关于推进乡镇街道综合行政执法工作的通知》(粤法治办发〔2020〕3号)和《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》等文件启动综合行政执法改革。各地级以上市政府通过梳理执法事项目录并发布公告正式实行综合行政执法。这次改革通过将行政执法权授权由镇街以自身名义行使、整合一支队伍执法和建立执法协调机制等措施，推进镇街综合执法工作。从2020年以来的调研情况来看，深圳市在各街道组建了综合执法中队；佛山市南海区大沥镇则把执法人员分散在各个部门，综合执法办发挥协调统筹的作用；清远市龙塘镇则是各个部门负责巡查和管理环节，执法办负责执法。

(二)中央发起的专项改革

中央发起的专项改革是指由党中央、中央各部委或国务院发起的，针对乡镇治理体系的某一部分，即针对职责体系、组织结构或流程优化中的某一要素所进行的改革。这类改革主要是为了解决两方面的问题：一是近年来，随着经济与社会的发展，全国各地的乡镇出现了一些共性的问题。二是地方改革多样，但经验不具有普适应，需要提升改革的整体效应。十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，强调“优化党和国家机构设置和职能配置、合理设置地方机构”。改革顺序上，“在党中央统一部署下启动中央、省级机构改革，省以下机构改革在省级机构改革基本完成后开展。鼓励地方和基层积极探索，及时总结经验”。这一改革由中央发起，针对机构设置进行改革和优化，是典型的中央发起的专项改革。

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》强调：“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责、合并设立或合署办公、精干设置各级政府部门及其内设机构”。中央对机构改革作出重要部署后，各省相继推进了乡镇机构改革。以广东省为例，出台了《关于深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系的意见》，以机构改革为重要抓手，全面推进乡镇机构改革。以应急管理部门的设置为例(如表4)，2018年3月21日中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，提出“组建应急管理部”。2018年4月16日，应急管理部举行挂牌仪式，正式对外履行职责。2018年10月10日，广东省委组织部印发《关于设立省应急管理厅党组及其组成人员等的通知》，批准设立省应急管理厅党组。2018年10月27日，广东省应急管理厅正式挂牌。2019年1月15日，佛山市委召开十二届七次全会，贯彻落实省委、省政府批准的《佛山市机构改革方案》，该方案提出“组建市应急管理局”。2019年2月2日，佛山市应急管理局挂牌成立。根据《佛山市顺德区机构改革方案》，2019年3月25日，佛山市顺德区应急管理局举行挂牌仪式。可见，改革由中央、省、市、县逐级推开，对应设置了相应机构。中央设置“应急管理部”，广东省一级设置“省应急管理厅”，佛山市设置“市应急管理局”，顺德区设置“区应急管理局”，容桂街道相应设置“应急管理办公室”。

表4 应急管理部门自上而下的设置过程

(三)省内发起的系统改革

省内发起的系统改革是指由省、市级政府发起的，旨在系统优化乡镇治理体系的改革。省内发起的系统改革通常是由于乡镇的职能跟不上经济社会的发展，在社会需求的驱动下，由省政府或市政府发起改革。因此，这类改革通常发生在经济发达的地区，改革需求也最为迫切。广东是地方行政体制改革的排头兵，早在20世纪末就开始了乡镇行政体制改革的探索，尤其是佛山市顺德区的行政体制改革呈现出政策起点来源于省政府，改革内容系统而全面的特征，是典型的省内发起的系统改革。

以顺德的综合改革为例，从政策起点来看，改革的动力源自广东省政府的大力推进。时任广东省委书记汪洋非常重视顺德综合改革，并强调“广东要大力推广深圳、顺德试点经验，加大行政审批制度改革力度”，主要以“大部制改革”和行政审批制度改革为着力点，改革全面铺开。2011年，顺德区提出要以社会建设的总目标统领行政审批制度改革、农村综合改革和社会管理体制改革三大改革，构建“小政府”“大社会”的顺德模式，探索与该区大部门体制和简政强镇改革相适应的行政审批管理模式。2013年7月印发的《顺德区深化综合改革规划纲要(2013—2015年)》指出，顺德将沿着“大部制—小政府—大社会—好市场”的路径，从四方面进行顶层设计：以行政体制改革为龙头，加快转变政府职能；以社会体制改革为重点，提升和凝聚社会活力；以城乡基层治理改革为基础，完善基层治理结构；以社会主义民主建设为保障，重点规范权力行使。

从改革内容上看，顺德区开展以大部制改革、简政强镇事权改革和省直管县试点改革为重点的系统改革试验。其事权调整的主要内容包括扩大事权承接范围、事权下放与服务前移相结合以及调整事权下放的方式等。实际上，顺德的改革之所以被称为综合改革，正是因为其改革的内容涉及多个方面。例如，在机构调整方面，顺德采取党政联动方式，对职能相近的党政机构进行大幅整合；在社会治理和政务服务方面，顺德区创新实施“一门式”服务模式；在财政管理体制方面，建立与简政强镇相适应的镇级履行职能的财政保障体制。按照 “人随事走，费随事转”的原则，在下放事权的同时配套相应的人员和经费。总之，顺德区的综合改革结合实际情况，在规范机构设置和人员配备模式、理顺权责关系、完善财政保障机制等领域推进改革，创新了政府管理和服务模式。

(四)中央发起的系统改革

中央发起的系统改革是指由党中央、中央各部委或国务院发起的，系统优化乡镇治理体系的举措。中央发起的系统改革通常是为了解决两方面的问题：一是乡镇出现的共性问题，且这些问题涉及行政体制的多个方面，此时需要系统的改革举措，系统提升乡镇的治理体系。二是中央牵头的改革探索。为了探索行政体制改革的经验，同时使改革具备合法性，这种改革需要由中央来发起。龙港“撤镇设市”改革就是这一改革模式的典型代表。

从政策起点来看，龙港撤镇设市改革则直接由中央牵头并推进。党的十八大以来，党中央就深入推进新型城镇化建设作出一系列重大决策部署，龙港“撤镇设市”正是在新型城镇化建设这一背景下实现的。不同于一般意义上的乡镇行政体制改革，龙港镇作为全国首批国家新型城镇化综合试点镇，这一改革属于国家新型城镇化的组合拳之一，直接由国家发改委和民政部牵头，得到党中央、浙江省委省政府以及国家部委更多的重视和支持。自2014年起，党中央就深入推进新型城镇化建设做出一系列重大决策部署，重要内容之一就是要推进“撤镇设市”改革，出台了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》、《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》、《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》(厅字〔2016〕49号)和《2019年新型城镇化建设重点任务》等一系列文件对“撤镇设市”改革作出了重大部署。

从改革内容来看，龙港“撤镇设市”改革从各个维度提升了治理能力，其改革可以分为三个阶段：一是国家新型城镇化综合试点阶段。龙港获批成为全国首批国家新型城镇化综合试点镇，并进行了四年的综合试点改革。二是“撤镇设市”阶段。龙港申报、推进和正式撤镇设市。此阶段龙港改革的亮点是“大部制、扁平化、低成本、高效率”。首先，通过大幅度精简机构、市管社区以及不增加党政机关行政编制，改革政府的静态结构要素。其次，在动态运作机制方面，龙港改革的着力点是行政流程的优化和行政体系的创新。龙港把政府行政审批和公共服务延伸至基层治理平台和村居，并开展了一窗受理服务模式、最多跑一次改革等改革工作以优化行政流程。此外，龙港构建了“基层治理委员会—基层治理中心(片区服务综合体)—居民委员会”的基层治理体系，以及“市管社区、分片服务、智能高效”的基层治理新模式以实现行政体系创新。三是深化阶段。进行“村改社区”改革和打造新型城镇化综合改革示范窗口是龙港设市后的重大改革举措。

四、乡镇行政体制改革模式比较

改革模式除了在政策起点和改革内容上具有明显和直接的区别外，在政策进程、常见形式、表现特征、政策目标和存在问题上也具有明显的特征。表5对本文所提出的四种改革模式做了进一步分析。

表5 乡镇行政体制改革四种模式的比较

第一，在政策进程方面，省、市政府发起的改革的范围较小，会迅速推广至辖区内的各地。而由中央发起的乡镇行政体制改革要经过漫长的行政链条，逐级落实。中央出台改革方案后，各省出台实施意见进一步部署。因而，其进程是渐进而缓慢的，政策的落实需要较长的时间。

第二，在常见形式方面，主要有政策创新、政策学习、根据中央改革精神进行改革、带有“试点”性质的改革以及中央牵头的改革探索。研究发现，政策创新和政策学习通常由省、市政府发起，而根据中央改革精神进行改革、带有“试点”性质的改革以及中央牵头的改革探索则通常由中央发起。

第三，在表现特征方面，省、市政府发起的改革具有主观能动性。而在中央发起的改革中，乡镇行政体制改革实质上是改革方案的贯彻落实。基层政府作为改革对象经常不知所措，因为在这一改革模式下，乡镇通常面临一个困境：政策的模糊性导致了乡镇既无法落实上级的改革措施，又无法解决自身面临的问题。

第四，在政策目标上，省、市政府发起的改革是为了解决基层政府在实际运行中的突出问题，包括针对某一问题的导向式改革，以及针对整个治理体系整体提升治理效能的改革。中央发起的专项改革的目标包括总结各地的改革经验，提升改革的“面”上效应，形成改革的整体合力。而中央牵头的改革是为了探索更好的治理方案，例如龙港的“撤镇设市”改革。且中央牵头的改革探索具有其独特性，其改革经验往往不具有复制性和推广性。

第五，在改革成效与问题上，省、市政府发起的改革贴合地方实际、因地制宜、针对性较强，易调动地方政府作为改革主体的积极主动性。而且改革政策经过的行政层级链条较短，政策实施快速。然而，省、市政府发起的改革往往由于缺乏合法性难以持续、扩散。中央发起的改革有利于促进改革形成整体成效和“面”上的改革效应，促进地方的改革制度化。然而中央发起的改革存在针对性不强、缺乏因地制宜等困境。

总的来说，四种改革模式是一统体制与有效治理理论在乡镇行政体制改革层面的体现，“省内发起”和“中央发起”体现了有效性与合法性的有机统筹。省内发起的改革适应当地情况，针对性较强，但是，容易出现改革的“孤岛现象”。中央发起的改革总结了地方的经验并将其制度化、合法化。从改革内容来看，系统与专项没有绝对优劣之分，二者的侧重点不同。“一揽子”的系统改革有利于形成改革的整体性效应，而专项的改革则有利于针对性解决问题。可见，改革模式的形成往往与改革的目的息息相关。无论是问题解决导向的专项改革，还是治理能力提升导向的系统改革，都有其自身的优势。未来的乡镇行政体制改革中应根据实际情况以及改革目标，选择最适合的乡镇行政体制改革模式。

五、乡镇行政体制改革的方向

从乡镇行政体制改革的历程来看，乡镇行政体制改革模式具有明显的阶段性：第一阶段是早期各地的乡镇行政体制改革探索，以“省内发起的系统改革”为主要模式。例如，广东、浙江和江苏等地进行了一系列乡镇行政体制改革探索，这些经济发达的省份的乡镇政府职能难以适应经济社会发展，“小马拉大车”的矛盾凸显，因此，进行了一系列的行政体制改革探索以系统提升乡镇的治理能力。第二阶段，中央开始总结地方的改革经验，推进了一系列中央发起的系统改革。例如2010年，中央各部委推进的经济发达镇行政体制改革就是对早期地方改革探索的全面总结和深化。将这些经济发达地区的乡镇行政体制改革经验在全国范围内推开。第三阶段，随着系统改革的推进，整体的乡镇管理体制得到优化，但是仍然存在一些突出且重要的问题，需要集中改革。因此，这一阶段的乡镇行政体制改革以专项改革为主要模式，包括省内发起的专项改革和中央发起的专项改革，常见的改革领域包括审批、服务和执法等。

本文认为，现阶段乡镇行政体制改革再一次过渡到了以“中央发起的系统改革”为主要模式的阶段，中央对各地的改革进行经验总结后，出台文件全面推广，例如2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，2018年十九届三中全会提出的“构建简约高效的基层管理体制”，2021年出台的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。总的来说，现阶段的改革模式以“中央发起的系统改革”为主导，是由以下两个方面决定的：一是随着经济社会的发展，乡镇政府职能普遍滞后于经济社会发展。基层政府，尤其是经济发达镇，处于任务重、压力大、权力小、责任大的被动地位，且科层体制没有赋予与其经济社会地位相对应的各种行政资源。此外，我国科层体系中普遍且长期存在着权责不匹配的难题，权力向上集中，责任向下集中，这一问题越到基层越为明显。二是由于乡镇面临的问题是共性的，为了形成“面”上的改革效应，就需要对各地的改革经验进行提升，由中央出台文件将地方改革经验合法化。

具体来说，在当前的改革背景下，中央发起的系统改革有利于改革成效的最大化，原因在于：首先，从政策发起的政府层级来看，经济社会发展迅猛，行政管理体制难以适应经济社会发展的问题在乡镇政府普遍存在。但是，由于基层害怕担责以及改革能力有限，基层自主创新日益减少。且由于乡镇行政体制改革缺乏合法性，改革实践难以为继。总之，在行政管理体制落后成为共性问题、基层创新的减少以及难以持续等一系列背景下，中央统一部署改革是必然的。其次，从改革内容来看，系统性的改革更有利于改革成效的发挥。一方面在当前经济社会发展迅猛的背景下，乡镇政府能力亟需提高，系统性的改革措施是最佳方法。另一方面，对于政府固有的行政体制来说，政府内部各要素是紧密相连的，治理体系也是整体性的，孤立地改革某个要素难以发挥改革的真正成效。

乡镇行政体制改革模式的内在逻辑是中国国家治理的有效性需求和合法性需求的统一。地方政府发起的改革通过针对性解决具体问题和系统提升治理能力，实现改革的有效性；而中央发起的改革通过总结地方的改革经验并制度化，实现改革的合法性。总之，由于有效性和合法性的需求，当发起改革的政府层级不同时，往往会注重一方，忽略另一方。我国的乡镇行政体制改革为了跳出这一固有矛盾带来的困境，通常采取的做法是，中央出台很多相关领域的改革文件，但是不明确告诉地方如何开展改革。这时各省往往会结合自身情况，以中央的改革理念为依据出台各省的改革实施意见，因地制宜地开展改革，最大程度上保证了改革的成效。已有研究对乡镇行政体制改革的分类存在划分标准不够抽象、无法囊括最新改革以及解释力不足等局限性，本研究在一定程度上弥补了这些局限，为乡镇行政体制改革的类型划分提供了一个新的划分标准。通过政策起点和改革内容这两个维度划分乡镇行政体制改革类型，细致探讨了四种改革模式的特征，将改革模式用于解释现有改革的实践历程，并提出了未来改革的方向所在，拓展了对乡镇行政体制改革的类型研究。本研究仍存在不足之处，有待未来进一步探索以下问题：一是改革究竟是中央发起还是省内发起并没有一个绝对明确的界限，难以清晰划分；二是改革的形式和实质之间纷繁复杂，难以把握改革本质；三是四种改革模式是否会发生转变，如何转变，尚未清楚。

(感谢管兵、颜昌武、唐斌、颜海娜等教授的宝贵意见，文责自负。)